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la portée du texte ainsi amendé, si d’une part il justifie les critiques qui lui ont été adressées et, d’autre part, s’ilest de nature à empêcher les abus antérieurement constatés.

Nous dirons tout de suite qu’à notre avis il aura bien rarement l’occasion d’être mis en jeu.

Sans compter qu’il sera souvent difficile d'établir l'intention délictueuse du ministre ou des administrateurs, de démontrer qu’ils ont agi sciemment et de propos délibéré, on peut être assuré qu'aucun d’eux ne s’exposera en connaissance de cause à d'aussi désagréables éventualités; ils auront bien soin de veiller à ce que le contrôleur des Dépenses engagées soit toujours consulté et, toutes les fois qu'ils se trou” veront en face d’un avis défavorable de ce fonctionpaire, ils se garderont de passer outre.

Il faut observer, au surplus, que l’article 9 ne vise que deux cas particuliers : les dépassements de crédits et les mesures nouvelles non autorisées par la loi. 1l laisse en dehors les erreurs lourdes, les décisions mal fondées, qui pour n’être pas illégales ni dépasser les crédits, peuvent pourtant causer un grave préjudice à l'Etat. Les cas les plus fréquents ne sont pas, dès lors, envisagés. Mais c’est délibéremment sans doute qu’on les a laissés de côté,car pour entrer dans cette voie il eût fallu mettre un contrôleur, et un contrôleur possédant des connaissances singulièrement étendues, derrière chaque fonctionnaire

chargé de gérer une partie quelconque des deniers publics, ce qui est impossible.

On a écrit (1) que le texte de l’article 9 «est le plus dangereux que l’on pouvait voter. Il couvrira, y est-il dit, toutes les irrégularités. Il donne une excuse à tous les dépassements. Il renverse le principe fondamental de la Comptabilité publique: il ne peut être engagé de dépenses sans crédits. Le Sénat n’a pas vu ce qu'il faisait ».

Peut-être cette critique est-elle un peu excessive.

Telles qu’elles sont, les sanctions prévues semblent de nature à tenir en éveil l’attention des ministres et administrateurs et à les inciter, par crainte de responsabilités effectives, à ne disposer des crédits mis à leur disposition que dans des conditions de parfaite régularité et après avoir pris l'avis des contrôleurs des Dépenses engagées.

C’est sans doute le but principal qu'on a voulu atteindre.

Il ne faut pas d’ailleurs, considérer comme des mesures sans efficacité l'interdiction faite aux ministres de ne plus passer outre au refus de visa des contrôleurs, l'obligation pour ces derniers en cas de : conflit persistant d'en référer au ministre des Finances et surtout le devoir qui leur est imposé de retracer dans leurs rapports d’ensemble toutes les

1. Revue de Science et de Législation financières, t. XX, n° 4, p. 293 (article non signé).

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irrégularités qu'ils ont relevées et les résultats qu’ils ont obtenus, rapports qui, ne l’oublions pas, sont communiqués aux Commissions des finances de la Chambre des députés et du Sénat. C’est une large publicité qui est ainsi donnée aux irrégularités commises par l'Administration ou à des tentatives d'irrégularités. Et cela aura, n’en doutons pas, plus d'effet sur les administrateurs des deniers publics que la crainte un peu illusoire de la Haute Cour ou de la Cour d'assises.

Comme le dit M. André Bosc (Revue de Science et de Législation financières, t. XIX, n° 4, p. 600) « Assurer la publicité, est un des plus sûrs moyens d'améliorer la gestion des finances publiques ».

Responsabilité directe des administrateurs subordonnés. — Jusqu'ici les textes ne visaient, en matière de responsabilité, que les ministres, chefs de leur Administration et responsables des décisions prises, même en cas de délégation de leur signature. La loi nouvelle atteint directement les administrateurs subordonnés. re :

L'article 2 (3° alinéa) dit en effet : « Les ministres et administrateurs seront personnellement et civilement responsables » .….. et l’article 9 : «Il est interdit, à peine de forfaiture, aux ministres et sous-secrétaires d'Etat et à tous autres fonctionnaires publics de prendre sciemment, etc ».

or

Le législateur s’est rendu compte que la responsabilité personnelle des ministres est parfois bien atténuée, car il leur est impossible d'examiner la portée des milliers de décisions qu’ils sont amenés à prendre etils doivent s’en rapporter le plus souvent aux chefs de leurs administrations.

Aussi, sans vouloir en aucune manière dégager cette responsabilité, a-t-il cru nécessaire d’y associer directement celle des fonctionnaires, autorisés à prendre eux-même des décisions.

Théoriquement, rien n’est plus juste et cela ne paraît comporter aucune difficulté, mais dans la pratique, quand il s’agira de décider dans quelles conditions la délégation de signature a été donnée, dans quelle mesure un administrateur subordonné a eu la liberté de sa décision, les difficultés surgiront et il deviendra très délicat de mettre en jeu sa responsabilité effective autre que disciplinaire, car l’indépendance est la condition nécessaire de la responsabilité,

D’autre part le ministre, dans ce cas, sera-t-il également responsable, ou bien lui suffira-t-il de déléguer le plus souvent possible sa signature pour échapper aux responsabilités de sa gestion ? Et que deviendra alors son autorité ?

On se demande dès lors, s’il n'aurait pas mieux valu s’en tenir à la théorie traditionnelle du ministre seul responsable pour lui-mêmeet pour ses subordonnés, qui est seule compatible avec le principe d’auto-

rité. Toutefois, ici encore, question de principe mise à part, si la mesure a pour résultat d'inspirer quelque crainte aux administrateurs qui ont des crédits à gérer elle n’aura pas été inutile. Elle ne constitue d’ailleurs qu’un premier pas et elle reste susceptible de modifications et de perfectionnements ultérieurs.

Des ordonnateurs secondaires

Une des lacunes de l’ancienne législation, à laquelle la loi nouvelle a prétendu remédier, c’est l’insuffisance de l’action du Contrôleur des Dépenses engagées sur les ordonnateurs secondaires.

Dans ce but l’article 6 prescrit l'obligation du visa du contrôleur sur les ordonnances de délégation aussi bien que sur les ordonnances de paiement, avant leur présentation à la signature du ministre, et édicte la nullité au regard des comptables du Trésor, de celles qui ne seraient pas revêtues de ce visa.

Le même article indique la nature des vérifications auxquelles le contrôleur doit se livrer en ce qui concerne les ordonnances de délégation. Il doit s’assurer que ces ordonnances, comme les ordonnances de paiement se rapportent soit à des engagement déjà visés par lui, soit à des états de prévisions dont il a préalablement pris charge dans ses écritures, et qu’elles se maintiennent à la fois dans la limite de ces engagements ou états de prévisions et dans celles

des crédits.

J. Touzery 6

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Sauf en ce qui concerne l'obligation du visa préalablement à la signature du ministre, la nullité en cas de non visa et les sanctions, il n’est rien ajouté à ce qui existait précédemment en celte matière. Déjà l’article 148 de la loi du 13 juillet 1917 rendait obligatoire le visa des ordonnances de délégation et ce visa avait lieu dans les conditions qui sont aujourd'hui prescrites ; le contrôleur avait à constater que les ordonnances se maintenaient dans la limite des crédits répartis par l'Administration centrale aux ordonnateurs secondaires, dont le contrôleur des Dépenses engagées avait reçu notification et fait état dans ses écritures, et à plus forte raison dans la limite des crédits votés.

Le règlement d'administration publique a renforcé les dispositions de la loi en prescrivant aux ordonnateurs secondaires de tenir comptabilité des dépenses qu'ils engagent et de fournir périodiquement à l’Administration centrale une situation d'emploi des crédits à eux délégués, situation dont le contrôleur des Dépenses engagées est autorisé à demander communication.

De même l'obligation qui leur est imposée de mentionner sur les états de liquidation et les demandes d’ordonnancement les références aux engagements correspondants ne sera pas sans efficacité. Ainsi astreints à inscrire sur un carnet les engagements de dépenses au fur et à mesure des décisions qui les

auront fait naître et à communiquer l’état de ces ins criptions à l'Administration centrale, sachant d’autre part que leur responsabilité effective peut être mise en jeu, ils seront forcés de se montrer attentifs à éviter tout dépassement éventuel,

Ces prescriptions, toutefois, ne feront pas que les contrôleurs des Dépenses engagées, agents séden- taires siégeant auprès des Administrations centrales à Paris, puissent désormais assurer pleinement le contrôle préventif des ordonnateurs secondaires. Mais elles sont de nature à faciliter considérablement le Contrôle déjà exercé sur ces fonctionnaires par les corps de Contrôle de l'exécution du budget créés par l’article 150 de la loi de finances de 1911, par les corps d’inspecteurs qui existent dans la plupart des Administrations et par les Administrations centrales elles-mêmes.

Ce sont, en effet, ces organismes qui seuls sont en mesure d'assurer l’emploi régulier des crédits délégués, et on peut en attendre beaucoup si, après leur avoir donné une nouvelle facilité de remplir leur mission en astreignant les services extérieurs à inscrire sur un carnet spécial les engagements de dépenses au fur et à mesure des décisions qui les auront fait naître, ontient la main à ce qu'ils exercent complètement les attributions dont ils jouissent aujourd’hui. |

Ces attributions, sinous en jugeons par celles qui

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existent dans une importante administration qu’il nous a été possible d'étudier, sont des plus précises et des plus étendues.

Les ordonnateurs secondaires y sont soumis en effet, à trois sortes de contrôles :

1° Celui du Comité du Contrôle de l'exécution du budget créé par l’article 150 de la loi de finances du 13 juillet 1911, dont les attributions sont ainsi définies par l’article 3 du décret du 7 mai 1918, qui l’a organisé : | |

«Pour l’exécution de leur mission, les contrôleurs portent leurs vérifications sur les conditions dans lesquelles se font l'engagement des dépenses sur crédits délégués, la constatation, la liquidation, l’ordonnancement ou le imandatement des dépenses ; sur la concordance de celles-ci avec les services faits; sur l’observation des règles relatives aux adjudications et marchés ; sur les précautions prises pour éviter toute consommation abusive de deniers ou de matières ; sur lex écritures tant des ordonnateurs que des comptables. »

2° Le Contrôle des inspecteurs généraux, dont les attributions ont été fixées à nouveau par une circulaire du 31 décembre 1917.

Aux termes de cette circulaire, «ils ont mission de surveiller les travaux en cours d'exécution et de vérifier s’ils sont exécutés suivant les conditions des projets et les principes d'une stricte économie.

« Ils doivent porter une attention particulière sur les travaux d'entretien, apprécier les résultats des méthodes employées et les comparer avec ceux qui sont réalisés dans les autres services.

« Leur action doit se manifester de la manière la plus active au sujet de la répartition des crédits, de leur application à des travaux déterminés, de leur bon emploi, de la discussion des prix et de l’établissement des prix de revient.

(IL leur est recommandé de se rendre personneilement compte pour chaque poste de son utililé propre, dela possibilité de suppression et de transformation, et d’une manière générale des améliorations susceptibles de diminuer les dépenses. »

On ne saurait mieux dire et, si ces instructions sont appliquées dans leur esprit et dans leur lettre avec zèle et conscience, il doit se produire bien peu d’irrégularités dans cette administration et, s’il s’en produit, elles ne peuvent guère échapper.

3° Enfin le contrôle de l'Administration centrale, dispensatrice des crédits, à laquelle incombe la charge d'examiner et de discuter les demandes des chefs de services, et qui est tenue constamment au courant de l'emploi des crédits au moyen des états périodiques fournis par chaque service d'ingénieur en chef.

Le contrôle de l'Administration centrale s'exerce surtout à l’occasion des ouvertures de crédit au

début de l'exercice et au moment où en cours d’année lui parviennent des demandes de crédits supplémentaires. En adressant les demandes, les chefs de service sont tenus de justifier de l'emploi des crédits. précédemment ouverts, et les abus qui ont pu se produire apparaissent alors au grand jour. Dans les mêmes circonstances, le contrôleur des Dépenses engagées est d’ailleurs appelé à viser les propositions nouvelles et a ainsi l’occasion de présenter ses observations et de formuler son avis.

Enfin il ne faut pas oublier le contrôle très réel exercé sur les ordonnateurs secondaires par les comptables du Trésor grâce à la signification qui leur est faite des crédits délégués et qui leur permet de constater si les mandats émis ne dépassent pas les crédits. Le minutieux exercice de ce contrôle est assuré par la responsabilité personnelle et pécuniaire de celui qui en est investi.