AVANT-PROPOS

Cette étude a pour unique objet d’exposer la réglementation actuelle du Contrôle des dépenses engagées telle qu’elle résulte de la loi du ro août 1922 et du décret portant réglement d’administration publique du 15 juin 1923.

Mais, afin de bien marquer la place et l'intérêt du Contrôiè des Dépenses engagées, nous avons cru nécessaire d’indiquer sommairement tout d’abord le nombre et la nature des différents contrôles auxquels sont assujetties les dépenses publiques depuis leur naissance jusqu’à leur consommation. Nous avons fait, ensuite, un bref historique des tentatives faites et des mesures prises antérieurement à 1922, en vue d'établir un contrôle efficace de l’emploi des crédits budgétaires, contrôle toujours souhaité et jamais complètement réalisé. Ayant ainsi dégagé la question, nous avons abordé l'analyse de la loi du 10 août 1922 et du réglement intervenu pour son application, en nous attachant à faire ressortir les points importants de la réglementation nouvelle, à préciser ses innovations et à en montrer l’intérêt,

J. Touzery I

EN enfin à exposer les questions qu’elle a soulevées et les critiques dont elle a été l’objet et à essayer d'y répondre.

Nous nous sommes efforcé, en terminant, d'indiquer la portée réelle de cette réforme et de dissiper certaines illusions qu’elle à pu faire naître. |

Mais, dans un but de clarté, il nous paraît indispensable de faire précéder notre étude de quelques notions générales sur le budget de l'Etat et d'indiquer brièvement dans ce préambule les principales règles de la comptabilité publique, qui sont la base: même du Contrôle des Dépenses engagés.

Le budget, on le sait, est l’acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes el les dépenses annuelles de l'Etat, et sa préparation rentre dans les attributions du Pouvoir exécutif.

Chaque ministre, après avoir demandé et reçu les propositions de ses différents services, prépare, aidé par sa Direction de la Comptabilité, la partie du budget des dépenses qui concerne son département et fixe le montant des crédits dont il aura besoin pour exécuter les services dont il est chargé. Une fois son budget arrêté, il le transmet au ministre des Finances, chargé de centraliser les projets de tous ses collègues.

Constitutionnellement, ce dernier n’a pas droit de contrôle sur les propositions des autres ministres et

re Er

ne peut se substituer à eux pour la fixation des crédits qu'ils demandent. En fait, il leur adresse les observations que justifient les nécessités de l’équilibre budgétaire et, lorsque l'accord ne peut se faire entre eux, c'est le Conseil des ministres qui est appelé à décider en dernier ressort.

Une fois arrêtées les dépenses de chaque ministère, le ministre des Finances s'occupe de trouver les ressources nécessaires pour y faire face en s’efforçant d’équilibrer les unes et les autres. jela fait, il réunit les deux parties, recettes et dépenses, dans un seul projet, qu’il adresse à la Chambre des députés, accompagné d’un exposé des motifs qui contient toutes les explications et justifications jugées nécessaires. 3

C’est, en effet, la Chambre des députés qui en vertu de l’article 8 de la loi constitutionnelle du 24 février 1875 aoit la première examiner et voter les lois de finances.

Le Sénat n’en est saisi qu'après elle.

Le budget, tel qu’il est établi, présente d’un côté toutes les recettes de l'Etat, de l’autre toutes les dépenses, sans aucune compensation, atténuation ou confusion entre elles. Toutes les recettes, de quelque nature qu’elles soient et d’où qu'elles proviennent, sont versées au Trésor et confondues dans la masse commune. De même, aucune dépense

ne peut être faite sans que le Parlement n'ait accordé un crédit pour l’objet qu’elle concerne. En aucun

cas, les services ne sont admis à appliquer à leurs besoins les recettes qu’ils peuvent faire, de façon à

ne laisser apparaître que le résultat net, qui pourrait

être soit un excédent de dépense soit un excédent de recette.

C’est ce qu'on appelle la règle de l’universalité ou de l’unité budgétaire (1) ; son observation rigoureuse est indispensable pour que le budget soit clair et permette un contrôle efficace.

Cette règle, imposée au Budget général de l’Etat, fléchit en faveur de certains services (quelques-uns ayant le caractère industriel), auxquels a été accordéel’autonomiefinancière, telsquel’Imprimerienatiouale, l'Administration des Monnaies et Médailles, la Grande Chancellerie de la Légion d'Honneur, les Universités, l'Office des Pupilles de la Nation, l'Office national du Tourisme, l’Ecole nationale des Ponts et Chaussées, etc. etc... Ces organismes sont autorisés à appliquer à leurs propres besoins les ressources qu’ils perçoivent, au lieu de les verser dans la masse commune.

1. L'unité budgétaire, à laquelle on était parvenu non sans peine avant 1914, a subi de nouveau de regrettables infractions par suite des nécessités d’après guerre. A l'heure actuelle nous avons, en effet, à côté du budget ordinaire, un budget extraordinaire et un budget des Dépenses recouvrables. II faut espérer que cette situation ne sera que transitoire.

Le projet du budget présente les dépenses d'abord par ministère, puis dans chaque ministère, par chapitre et dans chaque chapitre, par articles et paragraphes.

Le chapitre est une subdivision du budget des dépenses de chaque ministère ; il ne doit comprendre que des services corrélatifs et de même nature. L'article est une subdivision du chapitre et le paragraphe une subdivision de l’article.

La présentation du budget par articles et paragraphes a pour but de faciliter l'examen des commissions financières ; mais le Parlement n’est appelé à voter que sur le chiffre global de chaque chapitre, afin de ne pas allonger à l’excés les opérations de vote et surtout pour ne pas gêner l'action gouvernementale, qui aurait de la peine à s'exercer dans les limites étroites de l’article et du paragraphe. La faculté est,en effet, laissée à chaque ministre de répartir suivant les besoins, entre les subdivisions du chapitre, le crédit global qui lui est accordé.

A l’exception des contributions directes qui pour des raisons particulières (1) sont votées au mois de juillet qui précède l’ouverlure de l’exercice, les recettes sont votées après les dépenses; elles sont discutées et votées en bloc, car, ayant un caractère purement évaluatif, il a paru inutile de les spéciali-

1. Ce délai est nécessaire pour que les agents des Contributions directes aient le temps matériel de confectionner les rôles,

ser dans une série d’autorisations partielles. Elles ont, d’ailleurs, été examinées en détail par les Commissions des finances, avant d’être soumises à la sanction des Chambres.

Le budget est voté pour un an.

Une fois voté par les deux Chambres, il s’agit de l’exécuter.

Le budget des Dépenses, le seul dont nous nous occuperonsici, s'exécute dans une période detemps qu'on appelle l’exercice. L'exercice est donc la période d’exécution des services d’un budget ou mieux, l’ensemble des opérations de recette ou de dépense, effectuéessoit pour la réalisation des recettes soit pour l’acquittement des dépenses d’un même budget pendant la période ouverte pour l’exécution des services de ce budget.

La première partie de la période va du 1° janvier au 31 décembre de l’année qui donne son nomà un budget. La règle est que les droits acquis et les ser-’ vices faits pendant cette période sont seuls considérés comme appartenant à l’exercice de ce budget. Aucune dépense nouvelle ne peut être engagée après le 31 décembre.

: Mais les opérations budgétaires de chaque année ne peuvent pas matériellement se terminer toutes dans la limite des douze mois qui la composent. Aussi a-t-il paru nécessaire d'accorder certains délais.

qui forment la deuxième partie de l'exercice.

Ces délais complémentaires ont été fixés en détail par la loi du 25 janvier 1889. Nous nous bornerons à indiquer ici qu’on a jusqu'au 31 mars pour la liquidation et l’ordonnancement des sommes dues aux créanciers et jusqu'au 30 avril pour en effectuer le paiement.

Le service des dépenses s'effectue sous l’autorité suprême du ministre des Finances. Il est exécuté par des ordonnateurs (ministres et HR ons secondaires) et par des comptables.

Les ordonnateurs liquident les dépenses (r) et les ordonnancent c’est-à-dire donnent l’ordre de les payer.

Les comptables les acquittent au vu de ces ordres de paiement, qui leur sont présentés par les créan-

ciers de l'Etat.

Les ministres dans chacun de leurs départements ministériels sont, à proprement parler, les seuls ordonnateurs.

Les ordonnances délivrées par les ministres se divisent en ordonnances directes de paiement et en

1. La liquidation consiste dans l’examen et la vérification des pièces fournies par les créanciers pour justifier leurs créances, dans la comparaison de ces pièces avec les ordres donnés, dans le contrôle des travaux effectués, ou deslivraisons réalisées, etc...

ordonnances de délégation. Les ordonnances de paiement sont celles que le ministre délivre directement au profit d’un ou de plusieurs créanciers de l'Etat.

Les ordonnances de délégation sont celles par lesquelles le ministre autorise certains de ses chefs de service, appelés ordonnateurs secondaires, à disposer d’un crédit par des mandats de payement établis au nom d’un ou de plusieurs créanciers.

Les ordonnateurs sont tenus d’observer certaines régles dont les principales sont les suivantes:

1° Sont seuls considérés comme appartenant à un exercice les services faits et les droits acquis du 1# janvier au 31 décembre de l’année qui donne son nom à cet exercice ;

2° Les crédits ouverts pour les dépenses de chaque

exercice ne peuvent être employés à l’acquittement des dépenses d’un autre exercice ;

3° Les crédits affectés à chacun des chapitres d’un budget ne peuvent être appliqués à des chapitres différents ;

4° Le ministre ne peut dépenser au delà des crédits qui lui ont été ouverts, ni engager aucune dépense nouvelle, avant qu’il ait été pourvu par un crédit supplémentaire au moyen de la payer.

Nous verrons que les contrôleurs des dépenses engagées ont précisément pour mission de surveiller