CHAPITRE Ii

Historique du Contrôle des Dépenses engagées

Comme nous l’avons déjà dit, le Contrôle de l’ensagement des Dépenses que nous nous proposons d'étudier est le premier de tous, il est le seul qui s'exerce avant la création de la dépense sur l'acte même qui l’autorise ou l’entraîne. Celui qui le suit immédiatement, le Contrôle des Ordonnancements, n'intervient, en effet, qu’une fois la dépense faite. On aperçoit donc sans peine la grande importance qu'il revêt et on comprend que le Parlement ait fait tant d’efforts depuis quelques années pour l’organiser et lui donner le maximum d'efficacité.

Bien que notre but soit seulement d’exposer et d'expliquer la réglementation actuellement en vigueur, de montrer les progrès réalisés, d’en présenter les avantages, d’en faire ressortir les difficultés et de signaler les lacunes qu’à notre avis elle présente encore, nous ne croyons pas pouvoir nous dispenser d’indiquer les diverses étapes accomplies par cette importante réforme. Nous nous appliquerons

seulement à le faire avec la plus grande brièveté et toute la concision désirable.

Période antérieure à 1890.— L'idée du Contrôle préventif des Dépenses publiques, c'est-à-dire du contrôle qui s’exerce sur l’acte même qui engage une dépense et avant sa réalisation, si elle a sans doute existé de tout temps dans l'esprit de ceux qui avaient mission de veiller au bon emploi des ressources de l'Etat, ne s’est fait jour dans les textes législatifs et règlementaires qu’à une époque relativement récente.

On la trouve à peine ébauchée dans le texte de la loi du 13 novenbre 1849, qui prescrit de dresser, de tenir au courant et d'afficher dans les locaux de l’Assemblée Nationale le tableau de tous les crédits imputés successivement sur les ressources du budget en cours d'exécution, et de soumettre au contreseing du ministre des Finances les projets de loi portant ouverture de crédits supplémentaires spéciaux et extraordinaires.

Elle commence à prendre forme dans l’article 39 du décret du 31 mai 1862, où il est dit qu'aucun décret autorisant ou ordonnant des travaux ou des mesures qnelconques, pouvant avoir pour effet d’ajouter aux charges de l’État, n’est soumis à la signature du président de la République qu’accompagné de l'avis du ministre des Finances.

Un arrêté interministériel du 1° avril 1891 la pré-

cise. davantage en édictant qu'aucune dépense de l'Etat ne devra être engagée et ne sera acquittée par le Trésor publicqu’autant quele ministre des Finances préalablement consulté aura reconnu la possibilité d'y pourvoir.

Mais toutes ces prescriptions étaient trop vagues et trop incomplètes pour valoir autrement que comme de simples recommandations et devaient rester platoniques. Convaincus de leur insuffisance, de nombreux membres du Parlement s’efforcèrent d'y apporter les améliorations nécessaires.

A partir de 1880, à l’occasion de l'exécution du plan Freycinet, cette idée fût reprise avec une attention persévérante et se traduisit dans de nombreuses propositions, dont les principales sont les suivantes :

1° Proposition Brisson du 19 juillet 1887, et proposition Rivière de 1882, qui la reproduisait, ayant toutes les deux pour objet de confier !e contrôle de l'engagement des dépenses au pouvoir législatif:

2° Proposition Pradon du 17 mai 1888, confiant à l'inspection des Finances les services d’ordonnancement et de comptabilité dans chaque ministère et l'examen préalable des propositions de dépenses ;

3° Vœu exprimé par MM. Félix Faure et Siegfried, rapporteurs des projets de règlement des exercices 1879 à 1882, pour que les services ne puissent engager une dépense sans avoir prévenu le service de la comptabilité ; ,

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4° Arrêté de M. Rouvier, ministre des Finances, en date du 12 décembre 1889, créant dans son département une comptabilité des dépenses engagées. 5° Proposition de MM. Proust et Gotteron du 10 mars 1890 qui voulaient la création d’une Direction générale du Contrôle des Dépenses publiqueset la nomination par le ministre des Finances du chef de la comptabilité dans chaque ministère.

Loi de Finances du 26 décembre 1890 et décret du 14 mars 1893. — Les idées contenues dans ces propositions et vœux trouvèrent leur expression, en ce qu’elles avaient d’essentiel, et reçurent la consécration législative dans l’article 59 de la loi de finances du 24 décembre 1890.

Cette loi prescrivit l'ouverture el à tenue dans chaque ministère d’une comptabilité des dépenses engagées, et le décret du 14 mars 1893 pris pour son application, détermina les formes de cette comptabilité. APE

Les contrôleurs étaient appelés à donner leur avis sur l’imputation de la dépense, sur la disponibilité du crédit et sur l’exactitude matérielle des calculs d'évaluation. Mais ils étaient nommés par le ministre, auprès duquel ils exerçaient leurs fonctions, et dépendaient de lui.

En plaçant ces agents sous l'autorité directe du ministre, la loi avait voulu assurer leur indépen-

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dance vis-à-vis des bureaux. Dans la pratique, il en fut autrement et ce contrôle spécial fut presque toujours exercé par l’un des bureaux de la Comptabilité du Ministère. Ses relations avec le ministre des Finances se bornaient à lui envoyer à la fin de chaque mois la situation des crédits ouverts et des dépenses engagées.

Quelque rudimentaire que fût cette organisation, elle constituait un sérieux progrès et présentait le grand avantage de former une base, sur laquelle “allaient pouvoir s’édifier les améliorations qui y ont été successivement apportées.

Période de 1890-1893 à 1911. — C'est ainsi que l’article 52 de la loi des Finances du 28 décembre 1895 décida que la situation des dépenses engagées au 31 décembre de la dernière année expirée serait distribuée aux Chambres, en même temps que le Budget. |

Quelques mois avant, à la date du 14 mai 1895, M. Bozérian avait déposé une proposition de loi tendant à créer au sein de la Commission du Budget une Commission de contrôle, divisée en autant de sous-commissions que de ministères. |

Cette proposition ne fut pas prise en considération, mais M. Delombre, dans un rapport rédigé au nom de la Commission du Budget (session 1806, n° 1795), émettait l’avis de donner plus d’indépen-

dance aux contrôleurs en faisant intervenir le ministre des Finances dans leur nomination. Cette suggestion ne fut pas perdue de vue et fut réalisée en

Ilen est de même de l’idée émise par M. Boudenoot dans son rapport général sur le budget de 1900, page 21, et reprise par M. Thompson dans son rapport sur le Budget des Finances de 1903, en faveur de la création d’un Comité central de Contrôle au Ministère des Finances.

Cette idée vient en effet d’être récemment réalisée par la création d’un bureau des Contrôles extérieurs à la Direction du Contrôle financier au Ministère des Finances, et l'institution d’une commission permanente du Contrôle des Dépenses engagées, dont font partie tous les contrôleurs (décret du 20 septembre 1922).

L’article53delaloide finances du 31 décembre1903, complétant l’article 78 de la loi du 30 mars 1902, réalisa le vœu émis en 1896 par M. Delombre et soumit obligatoirement le décret nommant les contrôleurs au contreseing du ministre des Finances ; il stipula en même temps que ces derniers devraient adresser leurs avis directement en double au mi nistre des Finances.

En vertu du même article les états de nouvelles créances constatées en addition des restes à payer d’un exercice devaient à l’avenir être visées par le

Contrôleur des Dépenses engagées, préalablement à toute demande de crédits spéciaux.

L'article 39 de la loi de finances du 26 ie 1908 prescrivit aux Contrôleurs des Dépenses engagées d’adresser trimestriellement au ministre des Finances et au ministre intéressé, en même temps que la situation des crédits des chapitres, un

“tableau des suppléments de crédits dont l’état des engagements peut faire prévoir la nécessité. L'avis du Contrôleur était en même temps rendu obligatoire sur les demandes de crédits supplémentaires.

Bien que ces améliorations ne fussent pas négligeables, elles ne donnaient pas dans la pratique des résultats attendus, et par un décret du 2 mars 1909 une commission fut constituée en vue de procéder à une étude d'ensemble des institutions de contrôle pour uniformiser leur organisation et leurs méthodes.

Des propositions de cette commision les unes firent, après diverses péripéties, l’objet d’un projet spécial, voté par la Chambre dans sa séance du 3r mars 1914, mais qui transmis au Sénat n'y reçut aucune suite.

Les autres eurent un meilleur sort et inspirèrent la plupart des dispositions relatives au Contrôle des Dépenses engagées qui ontété votées dans la loi de finances du 13 juillet rg9r1r.