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Loi du 13 juillet rg1r. — Les dispositions de la loi du 13 juillet 1911 ont considérablement étendules attributions des contrôleurs et augmenté leur autorité,
L'article 147 de cette loi, en effet, a décidé que désormais ces fonclionnaires ne pourraient être chargés d’aucun service comportant engagement ou liquidation de dépenses, et seraient appelés à examiner les engagements, non seulement au point de oue de l'imputation de la dépense, de la disponibilité des crédits et de l’exactitande matérielle des calculs d'évaluation, comme le prescrivait l'article 4 du décret du 14 mars 1893, mais encore au point de pe de l’application des dispositions d'ordre financier des lois et règlements, de l'exécution du budget en conformité du vote des Chambres et des conséquences que les mesures proposées peuvent entraîner pour les Budgets d'autres départements ministériels.
Le même article r47 impose aux contrôleurs la double obligation de refuser de viser les propositions entachées d'irrégularités et d’en référer, en cas de désaccord persistant, au ministre des Finances.
L'article 148 de la même loi contient des dispositions nouvelles très importantes. |
Les contrôleurs sont appelés à donner leur avis sur les projets de décrets, d’arrêtés ou de décisions soumis au contreseing du ministre des Finances et reçoivent communication de toutes les pièces justificatives.
De plus, pour leur permettre d’être certains qu'aucun engagement ne leur a échappé, ou n’a été modifié postérieurement à leur visa, le législateur leur a imposé de viser les ordonnances de paiement et de délégation.
Leurs pouvoirs se trouvent ainsi singulièrement accrus, puisque jusqu'alors seuls les engagements leur étaient soumis et que désormais leur examen va porter sur les dépenses faites, Toutefois, cetexamen, pour ne pas faire double emploi avec celui qui est exercé par les corps de contrôle institués par l’article 150 de la même loi doit se borner à rechercher si les dépenses faites sont conformes aux engagements visés.
L'article 149 comble une lacune de l’article 53 de la loi du 31 mars 1903 en prescrivant la communication au contrôleur des Dépenses engagées de l’état nominatif des créances restant à payer en fin d'exercice.
Enfin l’article 151 ordonne l'établissement d’un rapport d'ensemble sur les résultats des opérations du dernier exercice écoulé. Ce rapport ainsi que les suites données aux observations et propositions qui
y sont formulées sont communiqués au ministre des Finances.
Période de 1911 à 1921. — Postérieurement à la loi de 1911, d’autres dispositions législatives ont
encore étendu les pouvoirs des contrôleurs des Dépenses engagées.
La loi du 3r mars 1917 (article 12) a prescrit de communiquer aux Commissions financières les rapports d'ensemble des contrôleurs, et en vertu de l'article 7 de la loi du 30 juin 1919 ces rapports doivent être établis par chapitre budgétaire et par ligne de recettes.
La loi du 12 août 1919 (article 37) exige que les contrôleurs donnent leur avis sur les projets de Budget de leurs ministères respectifs et que cet avis soit transmis au ministre des Finances en même temps que les projets de budget.
Enfin la loi de finances du 30 avril 1921, dans ses articles 40, 41 et 42, étend le contrôle des engagements aux établissements publics de l'Etat pourvus de l’autonomie financière.
Elle décide que les contrôleurs seront nommés désormais par le ministre des Finances seul et placés sous son aulorité directe. Elle exige l'avis des contrôleurs et leur transmission au ministre des Finances non seulement sur les projets de Budget, mais aussi sur les demandes de crédits additionnels de toute nature. Enfin elle soumet au visa du contrôleur tout décret, tout arrêté, toute mesure ou décision pris par un ministre ou par un fonctionnaire de l’Administration centrale et ayant pour effet d'engager une dépense, que ces mesures soient soumises ou non au
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contreseing du ministre des Finances. C’est une extension de l’article 148 de la loi du 13 juillet 1917, cité plus haut. |
Période actuelle du 10 août 1922. — De la lecture des textes que nous venons d’énumérer il résulte que les attributions des contrôleurs des Dépenses engagées ont été depuis quelques années singulièrement accrues et il semble que, si elles avaient été entièrement et rigoureusement exercées, elles auraient dû produire les résultats attendus.
Or, en février 1921, les Chambres furent saisies d’un projet de crédits supplémentaires de 2.716 millions, dont 700 millions avaient été engagés par les minisires sans l'autorisation du Parlement. Etonnées et émues que de tels dépassements eussent pu se produire malgré l'existence du Contrôle des Dépenses engagées, conçu spécialement pour les empêcher, les commissions financières furent amenées à conclure que cet organisme présentait des imperfections et des lacunes, auxquelles il était urgent de porter remède. |
Proposition Louis Marin du 28 novembre 1921.
— M. Louis Marin, député et membre de la Commission des Finances de la Chambre des députés, prit l'initiative de cette réforme, en déposant à la date du 28 novembre 192£ une proposition de loi (n° 3419),
« tendant à une organisation efficace du Contrôle des Dépenses engagées ». |
Il constatait, tout d’abord, l’inefficacité du Contrôle des Dépenses engagées, inefficacité provenant simplement, d’après lui, de ce que les prescriptions réglementaires étaient émoussées par la crainte des responsabilités.
En réalité, les causes de cette inefficacité n’étaient pas aussi simples, et il faut les rechercher dans certaines lacunes de la législation en vigueur, qui ont été précisées dans les rapports de M. Bokanowski et de M. Henry Bérenger établis au nom des Commissions des Finances de la Chambre et du Sénat.
Ces causes sont les suivantes :
1° En cas de refus du visa du contrôleur, le ministre peut purement et simplement passer outre.
2° Le contrôleur n’a pas le droit de refuser de viser les ordonnances.
3° Il n’existe pas de sanction efficace à l'obligation
pour le ministre et les autres ordonnateurs de soumettre préalablement au visa du contrôleur tout engagement de dépenses.
4° L'action du contrôle des Dépenses engagées sur les ordonnateurs secondaires est lout à fait insuffisante.
5° Dans certains ministères (Intérieur, Guerre, Marine, Colonies, Pensions) les contrôleurs, appartenant aux administrations qu’ils sont chargés de
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contrôler, ne peuvent pas avoir toute l’indépendance voulue.
6° La plupart des contrôleurs, étant chargés de plusieurs contrôles, ont une tâche trop lourde et sont démunis des moyens d'action les plus indispensables.
7° Par suite, les états et rapports prescrits par les lois et règlements ont cessé d’être fournis ou le sont trop tardivement.
Pour remédier à cette situation M. Louis Marin avait proposé :
1° Tout d’abord de codifier les textes actuellement épars dans un grand nombre de lois de finances.
2° De choisir les Contrôleurs des Dépenses engagées exclusivement parmi les agents des cadres du ministère des Finances.
3 De subordonner la validité des ordonnances au visa du contrôleur. |
4° De rendre les ministres ordonnateurs personnellement responsables des décisions prises à l'encontre de cette disposition ;
5 De fournir mensuellement les résultats de la comptabilité des Dépenses engagées au ministre des Finances, ainsi qu'aux Commissions financières des deux Chambres avec toutes explications et tous renseignement utiles. |
Le texte, voté par la Chambre des députés dans sa séance du 28 novembre 7921, répondait à ces desiderata et ne les modifiait ou n'y piGntan que sur des points secondaires.
Il se bornaïit à prescrire la production des résultats de la comptabilité des Dépenses engagées trimestriellement, au lieu de mensuellement, afin d'éviter aux contrôleurs de la paperasserie et un travail peu utile.
Le visa du contrôleur était rendu obligatoire, non seulement sur les projets de Budget et de Crédits additionnels (lois du 12 août 1919 et 30 avril 1921),mais aussi sur tous les projets de loi, soumis au contreseing ou à l'avis du ministre des Finances.
Il était expressément stipulé :
Que les ordonnances devraient être soumises au visa dudit contrôleur avant d’être présentées à la signature du ministre et que, faute d’être revêtues de ce vita, elles seraient nulles et sans valeur ;
Qu'il ne pourrait être passé outre au refus de visa du contrôleur que sur avis conforme du ministre des Finances ; et que les ministres ordonnateurs et les administrateurs subordonnés seraient personnellement responsables des décisions prises à l'encontre de ces prescriptions.
La Commission des finances du Sénat, suivie en cela par la Haute Assemblée, fit subir à ce texte des modifications nombreuses et importantes en vue de
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renforcer encore le Contrôle des Dépenses engagées: et de lui donner plus d'efficacité.
Persuadée que la tâche excessive imposée à certains contrôleurs est un des principaux motifs de l'insuffisance des résultats obtenus, elle décida d’abord, contrairement au vote de la Chambre, qu'un même contrôleur ne pourrait être chargé du contrôle de plusieurs ministères, et qu’il y avait lieu de pourvoir ces fonctionnaires de tous les moyens d'action indispensables, tant en personnel qu’en matériel.
Nous verrons que la première partie de celte décision n’a pas été maintenue dans le texte définitif.
La Commission tint aussi à réserver à un règlement d'administration publique le soin de déterminer les règles et la forme de la comptabilité des Dépenses engagés,alors queletexte votéparla Chambre des députés n’exigeait qu’un décret simple.
Elle prétendit ensuite exiger que les avis des contrôleurs sur les projets des Budgets et de crédits. additionnels fussent communiqués aux Commissions financières. Mais le Gouvernement combaîttit cette disposition, en faisant valoir que le ministre des Finances, étant seul responsable, avait le droit de ne pas suivre les avis des contrôleurs et qu'il fallait éviter d’opposer les avis de ces derniers à ses décisions. définitives.
L'absence de contrôle sur les ordonnateurs secondaires ne fût pas sans retenir l'attention de la Com-
mission des finances, et elle s’efforça de remédier à la situation en introduisant dans le projet de loi deux articles nouveaux portant obligation d'indiquer sur lous les actes émanant des ordonnateurs secondaires que la dépense qu’ils comportent est bien comprise dans les crédits à eux délégués et dûment visés par le contrôleur des Dépenses engagées.
Nous verrons que ces deux articles, ayant pour conséquence de frapper de nullité au regard des tiers certains engagements émanant de représentants qualifiés de l'Etat, ont été disjoints comme étant susceptibles de nuire au crédit public et nécessitant par suite une étude approfondie.
Mais la plus importante modification introduite au texte de la Chambre des députés a été celle relative à la responsabilité des ministres ordonnateurs. Le texte adopté par le Sénat a mis en jeu, en effet, non seulement la responsabilité personnelle des ministres et administrateurs, mais encore leur respon- sabilité civile et prévoit à cette double responsabilité une sanction effective, dans les conditions qui seront indiquées ci-après.
Le Sénat a entendu préciser ainsi, de manière à éviter toute erreur d'interprétation, que la responsabilité pécuniaire des ministres et ordonnateurs serait mise en jeu. Cette précaution était peut-être superflue car le seul fait d'établir la responsabilité
personnelle des administrateurs suffit à engager leur responsabilité civile, donc pécuniaire.
L'accord se fit assez aisément entre les deux assemblées et le Gouvernement sur la plupart des dispositions du projet du Sénat. Mais la discussion ; fut longue sur la question de la responsabilité civile des ministres et administrateurs, et ne se termina que par l’adoption d’une formule transactionnelle précisant que la responsabilité ne serait mise en jeu que pour les décisions prises sciemment à l’encontre des dispositions de la loi.
Le texte issu de ces laborieuses délibérations est devenu la loi du 10 août 1922, que nous allons analyser.
Le décret d'Administration publique prévu par l’article 3 de la loi a été rendu le 15 juin 1923 ; nous le résumons ci-après.
Un décret du 30 septembre 1922, paru au Joarnal officiel du 6 octobre a conslitué en Commission permanente le corps des Contrôleurs des Dépenses engagées avec obligation de la réunir périodiquement.
Enfin un décret du 10 novembre 1922 (Journal officiel du 14) a créé au ministère des Finances un bureau des contrôles extérieurs dont nous indiqueront brièvement les attributions aux annexes.
