LA CENTRALISATION DES SERVICES
Tout ce qui précède nous montre que les raisons mises en avant le plus généralement pour expliquer notre stagnation maritime sont en réalité secondaires ; il y en a d'autres et un examen attentif va nous les révéler.
Dès qu'on veut étudier un point quelconque de notre activité maritime, on est tout d'abord frappé de la division de toutes les questions entre plusieurs ministères ; aucun renseignement n'est complet si on ne s'est adressé à trois ou quatre départements au moins, encore n'est-on pas certain qu'on n'en a pas oublié un qui interviendra d'une manière inattendue. Lorsqu'on s'étonne de ces difficultés, il vous est répondu, le plus souvent, qu'elles sont la conséquence obligée de la complexité des problèmes modernes ; tout s'enchevêtre dans toutes les branches. Cette observation n'est
pas sans raison et on conçoit fort bien que la vie nationale comporte un compartimentage, mais il y a deux manières de le concevoir : par nature ou par service.
Dans le compartimentage par nature, on groupe séparément tout ce qui est construction, tout ce qui est administration, tout ce qui est personnel, tout ce qui est finances, et ainsi de suite. C'est le système adopté en France pour la marine : un ministère s'occupe de construire les ports, un autre de les exploiter, un troisième de les payer, d'autres encore surveillent séparément la construction des bateaux, leur exploitation, le personnel dirigeant, le personnel travaillant, les règles sanitaires, la police, etc.
Cette organisation n'est pas particulière à la marine, elle est générale dans notre pays et paraît déconcertante si on ne rappelle pas qui l'a créée et qui l'a mise au point; elle s'explique naturellement si on comprend qu'elle répond à une conception politique instaurée par Richelieu, puis renforcée par Louis XIV et par Napoléon. Ainsi que l'a merveilleusement exposé Taine, tout y est combiné pour que tout dépende du coup de sonnette du cabinet de l'Empereur. Dès que ce
coup de sonnette est lancé il retentit de division en subdivision, la machine se met automatiquement en marche sans qu'aucun rouag^e ait besoin de voir pourquoi il tourne, cette vue pourrait l'empêcher de tourner comme il le doit, c'est-à-dire en vraie machine. La répartition par nature répond au mieux à ce but, puisque la coordination ne s'établit que dans le cabinet central ; elle est la plus perfectionnée des machines de pouvoir autocratique qui ait jamais été inventée, d'autant plus que l'esprit bureaucratique se plaît à la consolidation de ses cloisons étanches qui facilitent l'application de règles rigides > Suivant que le souverain sera bon ou mauvais, la machine donnera l'impression d'une majestueuse harmonie ou elle inclinera à l'anarchie ; mais si la volonté centrale fait défaut, si le souverain est un gouvernement de libre discussion, toute coordination cesse; dès qu'il n'existe plus une volonté forte faisant plier les chefs de division, chaque ministère agit à sa guise, se crée une tradition qui lui devient rapidement respectable et ces traditions se heurtent dans une fatale incompréhension réciproque ; l'administration ne comprend plus le gouvernement, tend à se substituer à lui avec ses rouages qui
fonctionnent sans arrêt ; on assiste à ce phénomène étrangle d'une administration antigouvernementale, sig^ne évident d'un manque d'harmonie du système.
Nous trouvons ainsi, dès le début de notre étude, la confirmation de la vanité de la conception qui prétend isoler le problème marilime du problème politique; la politique domine tout et on ne peut espérer fonder un ordre quelconque si on n'établit pas l'harmonie entre le principe sur lequel repose l'État et l'organisation administrative. Si l'on admet que le régime démocratique est définitivement assis dans notre pays, notre principale préoccupation doit être d'adapter nos conceptions administratives à ce régime ; et puisque celuici repose sur le principe de la responsabilité, il est nécessaire que cette responsabihté soit réelle, c'est-à-dire qu'il faut que chaque chef de service groupe entre ses mains les moyens d'action. En d'autres termes, la répartition doit être faite par service, de manière que le chef de ce service coordonne les actions. Au centre, un ministre ou secrétaire d'État groupant ce qui concerne la marine marchande, dans les ports un chef d'exploitation.
Cette solution estcelle qu'ont adoptée toutes
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les nations libres et, aussi, plusieurs monarchies moins autocratiques que ne furent les nôtres : royauté et empire.
On voit combien il faut s'entendre sur les mots. Notre pays passe pour centralisé à l'excès et certains esprits s'étonnent de voir réclamer une 'nouvelle centralisation. Il ne s'agit pas ici d'une forme plus ou moins directe de régionalisme, mais uniquement d'une méthode de travail; le groupement de nos éléments administratifs est fait au rebours de ce qu'il devrait être.
Il est bien entendu que je ne prétends pas dire que l'organisme central maritime vivra d'une vie solitaire dans le pays, ni qu'il édictera des lois sanitaires à lui, des tarifs douaniers particuliers, et ainsi de suite. Les lois du pays sont applicables à tous, mais l'organisme central de la marine sera chargé de faire cadrer toutes ces lois sur son terrain spécial, comme un autre de ses collègues est chargé de les faire cadrer pour l'agriculture, ou pour toute autre branche de l'activité nationale. Les ministres auront toujours à s'entendre entre eux, mais sur le terrain général et non dans le détail.
Pour bien expliquer ma pensée, je prendrai
une comparaison; je dirai que nul n'a encore eu l'idée de confier les g^ares de chemin de fer à un ministre, les trains à un second, les mécaniciens à un troisième, la voie à un quatrième et ainsi de suite ; or en marine les ports sont les g^ares des navires, il n'y a aucune raison pour agir sur des principes opposés. Dans un État démocratique l'idéal d'administration doit être l'organisation industrielle avec ses responsabilités devant un conseil.
Cette question est la première à résoudre, parce que la première condition pour mettre de l'ordre, c'est que quelqu'un soit chargé de ce soin ; aussi est-ce Tune des premières que la Ligue Maritime Française ait mise à l'étude ; dès sa constitution elle a réclamé avec énergie et persévérance la centralisation des services de la marine marchande. Après de longues résistances, elle a obtenu en 1912 la constitution d'un sous-secrétariat de la marine marchande ; mais, aussitôt, chaque ministère s'est dressé devant le nouveau venu comme devant un ennemi dont il fallait arrêter les empiétements. Turgot signalait déjà que, de son temps, chaque département considérait le département voisin comme un ennemi contre lequel il fallait défendre ses attributions, et
traitait comme une victoire Tacquisition d'un bureau arraché au voisin ; ce même état d'esprit règ^ne dans notre administration restée organisée à l'antique : le ministère des finances, par exemple, a refusé énergfiquement de se dessaisir du service des primes en donnant comme raison que le service des douanes n'est pas moins important que celui-là. Dans chaque ministère, le directeur menacé de perdre un bureau a vu dans cette menace une attaque personnelle, une diminutio capùis; il a réussi à persuader son ministre que sa gloire était liée à l'intégrité, voire à l'accroissement de l'héritage administratif de son prédécesseur.
La première réforme indispensable consiste donc à obtenir d'un conseil des ministres une renonciation formelle à des conceptions aussi étriquées et une répartition logique des services sans s'occuper du nombre des bureaux à supprimer ou à transporter d'un ministère à l'autre. L'intérêt d'un ministère est une chose inexistante pour le pays, qui ne se soucie que de bonne administration.
Ces résistances ont eu pour résultat que le sous-secrétariat de la marine marchande n'a jamais pris aucune consistance. Ballotté d'un ministère à l'autre, supprimé ou rétabli au
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hasard des combinaisons ministérielles, déménagée à tout propos, il semble considéré comme un org^anisme parasite et non comme l'une des forces vives essentielles du pays. Rien de solide ne pourra être fait tant que nos sphères politiques dirig^eantes conserveront ce dédain pour la marine marchande et cette ig^norance de son rôle primordial.
On ne doit pas se dissimuler que toute réforme g;ène quelqu'un, ne fût-ce que dans sa quiétude. Celle que je viens d'énoncer a trouvé des adversaires qui ont essayé de la discréditer en étendant infiniment ou en restreig^nant arbitrairement les limites de l'action de l'organisme nouveau. Ces limites sont faciles à tracer : elles doivent comprendre tout ce qui riegarde la marine marchande, et rien que cela. Il est absolument abusif de vouloir lui rattacher les chemins de fer sous prétexte qu'il s'ag[^it ég^alement de transport, ou le commerce sous prétexte que les navires transportent des marchandises. Avec un tel raisonnement, il serait facile de montrer que tout se tient, ce qui est évident, mais ne donne pas de solution. L'esprit absolu est le plus gi^rand ennemi des réformes pratiques.
Un gouvernement bien constitué doit empê-^
cher rexistence de toute cloison étanche entre les divers services, il doit créer les liaisons nécessaires, mais il y a des compartiments tout tracés; la marine marchande est l'un de ces compartiments. Il y aura toujours sur les bords un peu d'incertitude, des points de contact, comme il s'en trouve par exemple sur les confins de l'instruction publique en ce qui concerne l'éducation professionnelle, mais cela ne diminue en rien la netteté des contours principaux ; l'esprit relatif qui domine la science politique est tout le contraire de l'esprit de confusion. Il m'apparaît comme certain que le compartiment marine marchande comprend toutes- les questions touchant au personnel et au matériel marins, à la construction et à l'exploitation des ports de commerce, à leur sécurité, les contrats ou les eng^ag^ements concernant les ligfnes de navigation, car tout cela se tient et a des répercussions réciproques.
On a discuté long^uement sur le point de savoir à quel ministère devrait être rattaché le sous-secrétariat de la marine marchande et, de fait, il a changé souvent de maison. J'estime que le jour où seront véritablement agglomérés tous les services qui lui appartiennent, on s'apercevra que l'importance de l'or-
ganisme justifie un ministre directement responsable ; en attendant, le ministère le plus qualifié pour gouverner de haut le sous-secrétariat me paraît être la marine, parce que les règlements du personnel sont encore tellement enchevêtrés que là seulement peut se préparer sans heurt le régime nouveau qui séparera la marine de guerre de la marine de commerce. Même quand ce régime sera réalisé, il restera des liens indéfectibles entre les deux marines, tant au point de vue des officiers de réserve ou des équipages qu'au point de vue de la police constante que la marine militaire exerce sur les mers. Aussi restera-t-il nécessaire de faire entrer dans la direction de l'organisme central un élément marin assez nombreux pour que la notion des choses de mer, si peu commune en France, prévale dans les •lécisions; de plus, je pense qu'un officier de la marine militaire devra toujours être délégué par le ministre de la marine près du chef de la marine marchande et réciproquement. C'est une erreur commune que de croire que la marine marchande est uniquement une question économique ; elle est une application spéciale du commerce dans un monde à part dont on n'a guère la clef sans avoir navigué quelque
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peu. Sa direction exigée la collaboration de marins et d'économistes, aussi nécessaires les uns que les autres. Faute de l'avoir compris, notre administration se noie dans la bureaucratie et se rend fréquemment ridicule devant les techniciens de France et de l'étrangler, elle est impuissante à rien créer de vivant.
