LA DIRECTION DES AFFAIRES PUBLIQUES

§ 1. La souveraineté de l'Etat et celle du genre humain.

La souveraineté de l'Etat. D'après les principes sociaux fondés en raison, la souveraineté, le plus haut pouvoir social dans la communauté juridique, qui englobe toute l'espèce humaine, appartient au genre humain personnifié, et strictement c'est lui seul qui a le droit d'exercer, dans l'acception la plus large du superlatif, la direction suprême de la communauté. Cependant, comme le pouvoir suprême du genre humain, dans l'état actuel du monde, est exercé par les Etats et les unions plus ou moins larges, formées par les Etats, on peut, bien que l'autorité des Etats soit une autorité dérivée, donner à cette autorité le nom de souveraineté, dans un sens précis, celui d'un pouvoir émané directement du genre humain. En tenant compte de ce sens précis, on peut comparer les qualifications, qu'il faut donner à la souveraineté de l'Etat d'après les principes fondés en raison, avec celles que lui donne le droit positif. Même les savants, qui veulent placer les pouvoirs de toutes les autorités d'ici-bas sous la souveraineté DU DROIT, peuvent se servir de l'expression souveraineté de l'Etat dans le sens précis indiqué plus haut. Les deux données du DROIT et des principes sociaux fondés en raison se rapprochent tellement l'une de l'autre qu'on peut les identifier sans violer les lois de la pensée

Les qualifications qu'il faut donner à la souveraineté de l'Etat, d'après les principes. Cette souveraineté est dérivée, relative et limitée. Elle est dérivée parce qu'elle émane de celle du genre humain et c'est ce qui la rend relative. ]'3.-ppeVLe limites juridiques les limites de la souveraineté de l'Etat, qui se rattachent à son caractère dérivé et relatif. La souveraineté de l'Etat est limitée aussi, en tant qu'elle ne s'exerce que sur une partie du globe et sur une partie de l'espèce humaine. Par suite, nous pouvons parler des limites territoriales de la souveraineté et de ses limites quant aux personnes, ou, plus brièvement, de ses limites personnelles.

Les qualifications de la souveraineté de l'Etat, d'après la doctrine qui domine dans le droit positif. Le droit positif admet certainement les hmites que nous avons qualifiées de limites territoriales et de limites quant aux personnes, bien qu'il trace ces limites d'une manière qui ne concorde pas toujours avec les principes fondés en raison. Mais le droit positif est très loin d'admettre que la souveraineté de l'Etat soit une souveraineté dérivée, relative et limitée. Au lieu de la considérer comme une émanation du genre humain, il est disposé à en faire un pouvoir émané de la grâce divine, et par suite comme un pouvoir originaire, absolu et illimité. La doctrine qui met au-dessus de l'Etat un pouvoir humain quelconque est même condamnée parfois comme une atteinte au patriotisme. Il y a donc tout lieu de comparer ici le droit positif aux principes sociaux fondés en raison. J'ajoute que le droit positif connaît des nuances de la souveraineté, que l'on ne peut comprendre sans fausser un peu l'idée d'un pouvoir suprême. Je les examinerai en leur donnant la qualification de limites politiques.

Les obstacles que l'évolution du droit positif rencontre dans les idées religieuses et dans le sentiment patriotique. Je suis très loin de les considérer comme des obstacles qui seront surmontés aisément. Le sentiment religieux, à mon avis, se soustrait à toute discussion, et quant au patriotisme, un sentiment que je partage, j'espère prouver, pour ce qui est de la souveraineté de l'Etat, que les principes fondés en raison n'enlèvent à cette souveraineté que tout juste ce qu'exige impérieusement l'ordre social de la communauté

du genre humain. J'ajoute qu'une société des nations, bien organisée, ne lui enlèverait ni plus, ni moins.

§ 2. Les limites juridiques de la souveraineté de l'Etat.

Le principe. La souveraineté du genre humain n'existe qu'autant qu'elle forme une exigence du droit. Elle n'est donc pas absolue; elle a des limites juridiques. Par suite, la souveraineté de l'Etat, émanation directe du genre humain, n'est pas absolue non plus; elle a aussi des limites juridiques. Ces limites se montrent, en premier heu, dans les rapports entre l'Etat et les individus, en deuxième heu, dans les rapports entre l'Etat et le genre humain considéré comme une communauté juridique, et, en troisième lieu, dans les rapports des Etats entre eux.

L'Etat et les individus. Le hen juridique entre un Etat et un individu peut être très-fort, fort, faible ou très-faible. Il est très-fort lorsque l'individu est un citoyen, il le devient moins lorsque l'individu est simplement domicilié dans le pays, il s'affaiblit encore lorsqu'un étranger ne fait que séjourner temporairement, et il se relâche beaucoup plus encore lorsqu'une personne étrangère prend simplement part à la vie active locale, sans même séjourner dans le pays. Il y a un lien cependant dans tous ces cas. L'Etat, représentant local du genre humain, a des devoirs envers les individus dans tous les cas indiqués, devoirs qui sont plus étendus à mesure que le lien est plus fort, et auxquels correspondent des pouvoirs aussi étendus que les devoirs. L'Etat doit respecter l'autorité que l'individu exerce sur sa propre personne, sa souveraineté personnelle, si l'on veut, dans un sens particulier du mot „souveraineté". Cette autorité de l'individu ne peut être restreinte par l'Etat que pour le maintien de l'ordre raisonnable de la vie sociale, mais elle peut l'être pleinement dans ce but. Ce sont là les hmites juridiques du pouvoir de l'Etat, dans ses rapports avec les individus. L'Etat a ainsi des devoirs envers les hommes, que ces hommes soient ses sujets ou non. Il les a comme Etat isolé, même lorsque les hommes ne sont pas sujets d'un autre Etat. Ces devoirs ne dépendent pas de la réciprocité, ils excluent les représailles. Ces devoirs sont la base de la souverainité de

l'Etat, ils la justifient d'après les principes fondés en raison. Le droit positif, il faut l'avouer, n'est pas d'accord avec ces principes. C'est à peine si dans les relations entre l'Etat et ses propres sujets, la souveraineté de l'Etat comporte certaines limites juridiques; lorsqu'il s'agit de rapports internationaux, c'est-à-dire de rapports entre l'Etat et les étrangers, le droit positif n'admet que ce que l'on appelle la comitas juris gentium, expression qui, originairement tout au moins, désigne un simple rapport de bienveillance entre Etats, et qui n'exclut ni la condition de réciprocité, ni les représailles. Nous verrons cependant, dans diverses parties du système, que cette comitas évolue lentement dans le sens du sentiment d'un devoir envers les hommes. L'intérêt de l'Etat est un des ressorts de cette évolution, il n'en est pas la base juridique.

L'Etat et le genre humain. L'Etat, dont l'autorité émane de ceUe du genre humain, a, d'après les principes sociaux, un double devoir envers le genre humain, un devoir de s' abstenir et un devoir d'agir. Il doit s'abstenir de porter atteinte à l'ordre raisonnable de la vie sociale universelle; il doit agir, en tant que cet ordre raisonnable exige une action. Ce n'est pas envers les autres Etats que ces devoirs existent, il existent envers le genre humain, dont la souveraineté de l'Etat émane, ils lient l'Etat isolé sans condition de réciprocité. Ces devoirs, le droit positif ne les admet pas en principe, mais l'Etat, de fait, les remplit souvent. Il y a là tout au moins le germe d'une évolution.

L'Etat et les autres Etats. La collectivité des Etats exerce, sur toute l'étendue du globe et relativement à toute l'espèce humaine, la souveraineté du genre humain. Cette association crée, pour ceux qui en sont membres, des devoirs réciproques, fondés en raison. Ces devoirs sont aussi au nombre de deux. Chaque Etat est obligé de reconnaître que les autres Etats exercent, dans leur sphère, une autorité qui se justifie de la même manière que la sienne propre. Il y a obligation aussi, pour chaque Etat, d'exercer, conjointement avec les autres, la souveraineté qui leur appartient en commun, en tant que l'ordre raisonnable de la communauté du genre humain l'exige. Par suite de la première obligation, l'obligation de reconnaître les autres Etats comme des autorités locales, les actes administratifs de ces autres Etats sont de véritables actes administratifs, leurs lois sont des

lois, leurs jugements des jugements, le tout dans la sphère deV autorité qui leur compète en raison. La seconde obligation, l'obligation de collaboration, entraîne la nécessité de mesures, sinon conjointes, du moins coordonnées. Ces deux obligations constituent des limites juridiques de la souveraineté de l'Etat. Si le droit positif refuse en principe de les admettre, on peut constater une évolution très-sensible. Nous en verrons les effets dans la plupart des grandes questions examinées dans le système.

§ 3. Les limites territoriales de la souveraineté de l'Etat.

Remarque à faire quant au rapport qui existe entre les limites territoriales et les limites quant aux personnes. Je consacre ce § 3 aux limites territoriales, que je sépare ainsi des limites quant aux personnes. Cette séparation est uniquement faite pour des motifs méthodiques. En fait, tant dans le droit fondé en raison que dans le droit positif, la souveraineté de l'Etat se trouve avoir à la fois les deux limites. On ne saurait concevoir un Etat sans territoire, dans le sens littéral de la racine „terra", ou sans population. On peut même dire que si le territoire est le corpus rei publicae, la population, unie par le sentiment national, forme Vanimus rei publicae. Les deux limites sont conformes aux principes sociaux ; une centralisation admimistrative complète du genre humain serait déraisonnable. Il faut ajouter que les deux limites doivent être tracées raisonnablement.

Peut -on tracer, conformément aux principes fondés en raison, les limites territoriales? Le fait que dans les projets de conquête martiale on abuse singulièrement des expressions , .frontières naturelles" ou „f routières raisonnables" ne doit pas nous empêcher, nous autres observateurs de la vie sociale, de reconnaître qu'il peut y avoir des frontières qui méritent ces qualifications. Seulement nous ne prenons pas pour mesure le désir d'un conquérant, qui donne le nom de frontières naturelles à celles qui lui conviennent pour un motif quelconque, martial ou économique par exemple. Il faut que le morcellement trop grand soit évité aussi bien que la trop grande centralisation. Les continents remplissent assez généralement cette condition. Mais, sur les continents eux-mêmes, il y a lieu de tenir compte de certaines lignes

14 LE SYSTÂME.

géographiques, des grandes îles ou presqu'îles et des chaînes de montagnes, qui forment les Hmites des grands bassins maritimes. Je n'y ajoute pas les grands fleuves ; ce sont des routes aquatiques destinées à l'usage commun. Mais il est de toute évidence qu'il faut songer aussi à l'esprit de la population. La perfection des Hmites territoriales ne sera atteinte que si chaque Etat a des frontières, tracées conformément aux principes fondés en raison, et s'il est habité par une population unie par un même sentiment national, en d'autres termes, si V animus r et publicae répond slu corpus. Mais si cette solution peut procurer une pleine satisfaction au penseur, qui coupe les continents en tranches sur sa table de travail, celui qui observe les phénomènes de la vie doit acquérir la conviction que cette solution parfaite n'est pas toujours réalisable, et qu'il faut se contenter souvent de ce qui est relativement raisonnable dans les circonstances données. Il n'est pas possible de permettre à chaque district, qui en a le désir, de se constituer en Etat indépendant, et dans les contrées habitées par une population mixte il faut se contenter de permettre à chaque groupe de la population de régler librement tout ce qui concerne les intérêts particuhers du groupe, tout en constituant une autorité centrale chargée de la direction suprême des affaires pubhques. Le corpus rei puhlicae dans ce cas demeure intact, mais Vanimus, le sentiment national de chaque groupe, se dédouble, pour ainsi dire, de la même manière que dans une confédération, en superposant au particularisme des groupes un patriotisme commun à tous les groupes.

Comment les frontières actuelles ont-elles été tracées? Ce n'est pas le bien commun de la communauté du genre humain, qui a été pris pour mesure. Les Ugnes géographiques ont eu une influence notable, le sentiment national aussi, mais c'est l'épée qui a servi de toise. Les modifications, que l'histoire a enregistré jusqu'à présent, ont pu, sans doute, se produire parfois dans le sens des principes fondés en raison — l'homme qui a dirigé l'épée a dû le croire souvent — mais le résultat contraire s'est produit tout aussi bien. On dit quelquefois que c'est le doigt de Dieu qui a tracé les frontières, explication qui se soustrait à toute discussion.

Une évolution est -elle probable? Des changements sont fort probables. On peut s'attendre à des unions poUtiques et à des séces-

5ions, à de nouveaux tracés constituant une amélioration ou tout le contraire d'une amélioration. Mais j'avoue que je crains que les passions martiales, annexionnistes ou désannexionnistes ne conservent encore longtemps leur influence.

Les effets juridiques des modifications de frontières. Les principes sociaux fondés en raison et le droit positif sont assez bien d'accord ici. Les principes exigent que les effets des modifications soient réglés de telle sorte que le transfert de la souveraineté ne porte pas atteinte aux droits régulièrement acquis. C'est ainsi à peu près que l'on agit en cas d'annexion. Les sentiments de la population sont même quelquefois pris en considération, au moyen d'un droit personnel d'option pur et simple ou conditionnel. Les exceptions confirment la règle. Ce n'est qu'en passant que je fais mention des institutions juridiques du droit privé, que l'on applique assez souvent, dans la politique internationale, au territoire des Etats, notamment de l'échange, du bail, de la copropriété, des servitudes, du nantissement etc. Lorsque ces institutions sont réglées par des contrats internationaux, c'est Mars qui sert de notaire.

Les nuances que les expressions dérivées du mot ^territoire'* présentent dans la science du droit. On sait que certaines surfaces aquatiques portent le nom d'eaux territoriales. On pourrait presque parler d'une atmosphère territoriale. Ce sont là des hbertés de langage, que l'usage admet. Mais il arrive parfois que l'expression „exterritorialité" ou l'expression qui en est l'antithèse, celle de „territorialité" sont considérées comme des fictions, dont on peut déduire des conséquences juridiques. On dit ainsi que les navires de mer sont des portions der territoire, qui flottent dans l'élément liquide. Une fiction du même genre pourrait s'apphquer aux aéronefs. On dit aussi de certaines personnes qu'elles jouissent de l'exterritoriahté. Ces fictions ont fait l'objet de longues dissertations dans les manuels. Une étude très-consciencieuse a été pubhée il y a peu de temps dans mon pays. L'auteur, le Dr. l. van pp^ag, a étabh clairement qu'il ne faut pas faire des figures de langage en question des fictions que l'on peut pousser jusqu'à leurs conséquences extrêmes. Au reste, la matière appartient plutôt à la section de la juridiction qu'à celle des limites territo-

riales de la souveraineté, et je me propose d'y revenir en son lieu. § 4. Les limites de la souveraineté de l'Etat quant aux personnes.

Pourquoi je considère ici la nationalité comme la chose principale. Je me permets de rappeler que dans le § 2 j'ai indiqué les divers liens qui peuvent exister entre un Etat et un individu. Si je considère ici la nationalité comme le lien qui va m' occuper principalement, c'est que c'est ce lien-là qui a les conséquences juridiques les plus importantes dans les deux parties du droit international. J'ajoute que les lois, en ce qui concerne la nationalité, présentent des particularités du plue haut intérêt, et que la comparaison à faire, en cette matière, entrt les principes sociaux fondés en raison et le droit positif, est éminemmens utile à mon but.

La base de la nationalité, d'après les principes fondés en raison. Cette base est constituée par le sentiment national ou patriotisme. Ce sentiment est caractérisé par l'impression agréable que produit le fait de se savoir membre d'un groupe pohtique, qui existe comme Etat ou qui a existé autrefois et qui vit dans le souvenir. Le sentiment national a pour objet principal les autres membres du groupe, il porte de plus sur tout ce qui est estimé dans le groupe comme un bien commun très-précieux, le territoire, la langue, la gloire, voire la dynastie ou la pureté réelle ou imaginaire du sang. Autrefois la nation considérait aussi comme un trésor inappréciable la protection d'un Dieu national; quelquefois cette idée se retrouve dans la poésie martiale. Le sentiment national naît, sur la base de l'atavisme, par l'influence de l'éducation et du miheu ; il n'obéit pas aux lois de la logique, il en est indépendant parce qu'il est un sentiment, lue sentiment national est incontestablement une école d'altruisme, un puissant ressort de la plus noble émulation; dans la lutte pour la vie, qui dans une société civiUsée ne se fait que sous l'égide du droit, il forme un heu d'alhance cordiale. Tous ces effets dérivent d'une même cause, le sentiment agréable que produit le bonheur des concitoyens. Comme nous l'avons vu dans le § 3, le sentiment national se concilie fort bien avec un certain particularisme de groupe dans l'Etat. Il n'est pas du tout en oppo-

sition avec le cosmopolitisme ; ce dernier est une idée juridique, le patriotisme est un sentiment, une concentration de l'amour du prochain. C'est seulement lorsque le patriotisme prend la forme de la haine pour les étrangers, de sorte que le malheur de ces étrangers produit un sentiment agréable, que cette opposition vient à naître. Tant que le sentiment national n'est pas éteint, le hen juridique entre la patrie et le citoyen existe, même lorsque le citoyen s'est expatrié. C'est seulement lorsque le citoyen s'établit à l'étranger cum animo perpetuitatis et qu'il devient de cœur membre d'un autre groupe politique constitué en Etat, que le Hen juridique primitif se dissout, d'après les principes fondés en raison, parce que sa base n'existe plus,

La nationalité dans le droit positif. Le droit positif est loin de s'écarter délibérément de la base indiquée plus haut, mais comme il lui est impossible de scruter le cœur de l'homme, il s'attache à des éléments extérieurs, susceptibles de faire l'objet d'une preuve devant la justice administrative, pénale ou civile, et qui rendent vraisemblable l'existence d'un sentiment national. Ces éléments extérieurs ont fait l'objet de travaux très-étendus et très-sérieux, publiés dans ma patrie et à l'étranger; je me permets d'y renvoyer pour les détails. On sait que les deux éléments extérieurs les plus importants sont le lieu de la naissance et le sang, deux éléments, qui, tout naturellement, peuvent mettre l'homme en rapport avec deux Etats différents. Le sang paternel et le sang maternel peuvent aussi, en ce qui concerne notre matière, constituer deux éléments différents, et, sans que la nature s'en mêle le moins du monde, l'enfant naturel peut tout aussi bien, sinon mieux, être rattaché à la nationalité de sa mère qu'à celle de son père. Souvent les législations admettent que le mariage peut changer la nationalité de la fenmie, ce qui donne à entendre que l'influence du mari et celle du milieu, dans lequel le ménage vit normalement, modifient le sentiment de la femme. La naturalisation en elle-même, ainsi que ses effets sur la femme et les enfants, donnent lieu à des particularités. Il en est de même de la perte de la nationalité, avec ou sans acquisition d'une nationalité nouvelle.

Les difficultés que le droit positif fait naître. Elles sont bien connues et dérivent en grande partie des divergences des lois. La

JITTA. 2

nationalité d'une personne peut être douteuse; une personne peut présenter les éléments de plusieurs nationalités; il se peut qu'elle n'en ait aucune. La preuve, positive ou négative, peut être singulièrement difficile. Des décisions judiciaires contradictoires peuvent être rendues dans des pays différents. Un tribunal suprême n'existe pas.

Les germes d'une évolution existent -ils? L'ordre raisonnable du monde politique n'exige aucunement, comme on le conçoit, la disparition du sentiment national. Ce sentiment, qui donne chaud au cœur, est un ressort beaucoup plus puissant pour le bien que le cosmopolitisme froid comme une idée. Mais ce qui serait à désirer, c'est qu'il y eût plus d'harmonie entre le sentiment national et les éléments légaux de la nationalité. C'est là une chose ardue. Une solution relativement raisonnable serait une réglementation uniforme de l'acquisition et de la perte des diverses nationalités. Cela pourrait se réaliser sur la base de l'acquisition de la nationalité par la filiation; quelques points spéciaux ont déjà été réglés dans des traités internationaux. Mais dans l'état actuel du droit, les effets de la nationalité se rattachent de bien des manières à la politique nationale, ce qui fait que les Etats ne seront pas facilement disposés à admettre l'uniformité internationale des textes des lois, et qu'ils hésiteront encore bien plus à soumettre, à un tribunal suprême, les difficultés que peuvent faire naître, par exemple, la filiation légitime ou naturelle, la naturalisation etc.. Une solution plus radicale, qui diminuerait l'influence du lieu de la naissance et celle du sang, pour augmenter celle de l'éducation et du milieu, serait encore bien plus difficile à obtenir. Le monde est loin d'être mûr pour une réforme de ce genre.

§ 5. Les limites politiques de la souveraineté de l'Etat.

Observation préliminaire. On peut très bien concevoir, comme une mesure inspirée par le souci du bien public universel, la constitution d'une autorité continentale, qui serait placée entre l'Etat et le genre humain. La souveraineté de l'Etat, dans ce cas, serait limitée politiquement. Mais ce n'est là qu'une hypothèse, qui ne forme pas un point de comparaison, et que je me contente de mentionner. Je ne m'arrête un

instant qu'à certaines nuances de la souveraineté que je trouve dans le droit positif. Je laisse dans l'ombre l'union personnelle pure.

Fédérations d'Etats, dont les membres conservent une certaine souveraineté. On sait qu'il y a plusieurs formes. On oppose parfois l'Etat fédératif à la confédération d'Etats. Ce sont là des nuances, dont je ne fais pas toujours mention. Dans les deux cas, il y a une autorité centrale, dont les pouvoirs sont plus ou moins étendus, de sorte que l'on peut dire, avec l'exactitude d'une formule algébrique, que lorsque l'autorité fédérale a un pouvoir x, la souveraineté de chaque membre est S— x. Les Etats unis par un lien fédéral, peuvenfinir par se souder entièrement les uns aux autres, de manière à cont stituer un Etat avec des provinces, autonomes en ce qui concerne les intérêts purement provinciaux; l'union peut aussi se dissoudre. La question de savoir si un Etat, membre d'une fédération ou d'une confédération, est libre d'en sortir, ne peut pas être résolue par les principes fondés en raison, c'est une question de droit positif, dont la solution dépend de l'interprétation relativement raisonnable de l'acte d'union. Cette interprétation peut faire l'objet d'une controverse et il en peut naître une guerre civile; c'est alors Mars qui est juge. Lorsque dans une fédération le particularisme local vit en parfait accord avec le patriotisme général, cette fédération est, relativement en petit, ce que le monde serait en grand, s'il était constitué fédéralement. Je dois faire observer pourtant qu'une „société des nations" n'est pas nécessairement une fédération politique.

Empires coloniaux. Les colonies peuvent n'avoir aucune espèce de souveraineté, ou bien elles peuvent en avoir une qui est limitée politiquement par ce que la métropole se réserve. Une différence assez caractéristique, entre un empire colonial et une confédération, consiste dans le fait que la colonie, assez généralement, se trouve dans un autre continent que la métropole, ce qui fait que si elle a des intérêts, qui sont identiques à ceux de la métropole, elle peut en avoir d'autres qui l'unissent aux autres Etats et aux autres colonies, qui se trouvent dans le même continent qu'elle. Ces derniers intérêts peuvent être en opposition avec ceux de la métropole. Il y a une tendance assez marquée, à notre époque, vers l'indépendance politique des colonies,

et la doctrine du droit international coutumier, qui enseigne que la colonie est représentée dans les relations internationales, ou comme on dit parfois dans les relations du „droit des gens", par la métropole, comporte des exceptions qui pourraient bien devenir la nouvelle règle coutumière. Le sort futur des colonies peut être indiqué par un dilemme, qui n'a rien d'une prophétie. Les colonies se souderont entièrement à la mère patrie pour former avec elle un empire unifié, ou bien elles acquerront leur indépendance, et, après que des unions continentales auront été organisées, elles entreront dans ces unions. La seconde alternative n'exclut pas le maintien de relations particulièrement cordiales entre l'ancienne colonie et sa métropole d'autrefois.

Protectorats, suzerainetés, sphères d'influence etc. etc.. La politique militante et l'expansion coloniale ont créé des situations de ce genre, et le droit positif admet toutes sortes de fractions dans la souveraineté. Il n'}^ a pas lieu de comparer le droit positif, qui régit ces fractions, à des principes sociaux fondés en raison. Le nom, donné aux situations dont nous nous occupons, est quelquefois choisi de manière à voiler leur véritable nature. Au reste, lorsque la suprématie est exercée avec ménagement, la situation peut durer longtemps. Elle cessera tôt ou tard.

La neutralité perpétuelle avec ou sans garantie. C'est une création du droit positif, qui appartient, en somme, au droit de la guerre. D'après les principes sociaux fondés en raison, la souveraineté de l'Etat perpétuellement neutre est pleine et entière. Elle n'est pas du tout S— x.

La situation internationale du Saint-Siège. Je ne crois pas manquer de respect au chef éminent de l'EgHse cathoHque en disant que sa situation internationale appartient exclusivement au domaine du droit positif,

§ Dignitaires nationaux, dont les fonctions touchent au droit international.

Le sens de l'intitulé. Les dignités, que nous avons en vue, émanent d'une nation. Les fonctions, en tant qu'elles touchent au droit international, dépendent tout particulièrement du droit coutumier. Les dignitaires en question tiennent en partie la place d'une autorité

administrative internationale, qui n'existe que par hypothèse; leurs fonctions préparent ainsi l'avènement de cette autorité.

Les chefs d'Etats. Les lois nationales peuvent leur donner, avec ou sans conditions, le pouvoir de représenter l'Etat dans ses relations avec les autres Etats. Or, comme nous l'avons \ai, les principes fondés en raison, que le droit positif suit en cette matière, imposent à l'Etat l'obhgation de reconnaître, comme des pouvoirs publics, dans la sphère d'autorité qui leur compète, les dignitaires des autres Etats. Il en résulte que les chefs d'Etat, même lorsque leurs fonctions sont électives et temporaires, doivent être reconnus, par les autres Etats, en leur quahté de représentants, en tant que le droit pubHc national leur confère cette quahté. Il est évident que cela est important pour la conclusion des traités. Les conditions de la représentation sont connues des autres Etats, de sorte que la doctrine de la confiance inspirée conduit à la même conclusion que celle du pouvoir donné. Le droit international coutumier accorde aux chefs d'Etats, au moins aux souverains nés dans la pourpre et au Pape, des privilèges, qui se rattachent à leur mission internationale. Pour ce qui est des présidents de républiques, leur assimilation aux souverains dans le sens strict peut être considérée, sous le rapport des privilèges attachés à leur mission, comme confirmée par un droit international commun. Quant aux hauts dignitaires qui n'exercent qu'une fraction plus ou moins grande de la souveraineté, leur état juridique, en ce qui concerne notre matière, est douteux et il le demeurera longtemps, parce que les principes fondés en raison font défaut.

Les envoyés diplomatiques. Dans les manuels ils occupent une très-grande place; ici je me contente d'une rubrique. Ce n'est pas que je songe à nier le moins du monde leur importance, mais le droit coutumier et le droit codifié, qui se rapportent à leurs fonctions, se trouvent dans tous les manuels. Ils remplissent des fonctions qui touchent au droit international et qui sont exercées dans l'intérêt général du genre humain ; cela donne à leur mandat et à leurs privilèges une base fondée en raison. Le droit positif s'est développé sur cette base, il a établi des règles, qui se rapportent au droit d'envoyer des ministres et au devoir de les recevoir, à leur rang, à ce qu'on appelle leur „ex-

territorialité", à leur personnel officiel, à leur famille, à leur hôtel, à leurs domestiques etc.. Les lacunes du droit positif, que l'on ne peut combler au moyen des principes de la représentation et de l'inviolabilité, qui sont fondés en raison, demeurent .... des lacunes. Les appels aux cas isolés, décidés d'une certaine manière, ou aux opinions des auteurs célèbres, sont l'indice d'une très-honorable horreur du vide, mais ils ne parviennent pas à le combler.

Les consuls. En général, je crois pouvoir me référer aux manuels et aux ouvrages spéciaux. Les principes fondés en raison ne nous fournissent pas beaucoup de données, et le droit coutumier présente des lacunes, mais les traités internationaux sont souvent fort explicites Il y a seulement deux particularités que je voudrais relever. La. première se rapporte à ce que l'on appelle les „capitulations". Ces institutions, qui entraînent la création d'une juridiction des consuls, ont encore une grande importance, mais elles tendent à disparaître. Les tribunaux, dits mixtes, correspondent aussi à un état de choses transitoire. La seconde particularité est la suivante. Même dans les pays, qui n'ont pas la juridiction consulaire des „capitulations", les lois et les traités donnent aux consuls, en ce qui concerne les citoyen, du pays qui leur a conféré leur qualité, des attributions très-largest si larges même, qu'une réaction ne serait pas étonnante. Le consul agis souvent comme notaire, comme officier de l'état civil, comme fonctionnaire public ; il conclut des mariages, il enregistre les adoptions, il s'occupe des tutelles et des successions etc. etc.. Au fond, la „colonie" étrangère forme ainsi, à peu près comme dans les pays de capitulation, un petit Etat — un grand parfois — dans l'Etat. L'unité de l'état civil est troublée, la sécurité des transaction de la vie active peut être mise en péril. Tout cela tient un peu à la prédominance du principe de nationalité dans le droit civil international. Je me propose d'étudier ce principe dans la seconde partie du système.

§ 7. La direction suprême des affaires publiques.

Les principes. Des mesures administratives, dont la portée s'étend au delà des frontières d'un Etat et qui peuvent même avoir en vue l'ordre raisonnable de la communauté du genre humain, peuvent être

nécessaires. L'ensemble de ces mesures forme le droit administratif international. Les principes sociaux fondés en raison n'exigent pas cependant, dans tous les cas, qu'une autorité placée en dehors et au-dessus des Etats soit constituée. Le devoir de collaboration des Etats peut fort bien être réalisé par des mesures administratives, identiques ou coordonnées, que chaque Etat prend dans la sphère de sa souveraineté locale et qui, par le fait qu'elles sont identiques et coordonnées, constituent ensemble une mesure universelle. Les mesures de ce genre font partie du droit administratif international, par suite de leur portée universelle. Mais il se peut aussi que des mesures identiques et coordonnées soient insuffisantes pour obtenir ce que l'ordre raisonnable du genre humain exige, et qu'il soit nécessaire de constituer une autorité administrative centrale, destinée à exercer son action dans une sphère plus large qu'un Etat, et qui soit en état de prendre rapidement les décisions et les mesures, exigées par les affaires courantes. Dans ce cas, les Etats ont le devoir et le droit de créer cette autorité centrale, soit pour toute la communauté du genre humain, soit pour une union embrassant plusieurs Etats.

Le droit positif. Des mesures administratives nationales identiques et coordonnées, formant ensemble une mesure internationale, ne sont pas rares. Les règlements, destinés à prévenir les abordages en mer, en sont un exemple. Très-souvent les Etats s'obHgent, par un traité international, qui repose naturellement sur un accord de leurs volontés, à prendre des mesures nationales d'un type convenu, mesures dont l'ensemble correspond à une mesure internationale. Nous en verrons bien des exemples; il suffit de mentionner ici l'organisation du travail. Mais la constitution de véritables autorités administratives centrales, exerçant, au nom du genre humain, une action puissante sur un terrain plus large qu'un Etat, se trouve le plus souvent entravée par l'idée que les Etats sacrifieraient une partie de leur souveraineté absolue. Quant à une cour administrative internationale, on peut commencer à y songer.

Peut-on constater les débuts d'une évolution? On le peut, mais les débuts sont des plus modestes et les autorités centrales n'existent qu'en germe. Les Etats, qui ont des frontières communes.

OU, en général, des intérêts communs, ont parfois constitué des commissions mixtes, agissant dans une sphère rigoureusement limitée. Les commissions internationales constituées par les Etats riverains d'un fleuve, international lui-même, forment un exemple plus frappant. Elles ont leur histoire et leur littérature. Dans certaines unions, dont l'union postale universelle est un exemple, il y a des offices ou bureaux internationaux, que l'on peut certainement considérer comme les germes d'une administration internationale centralisée. J'ai dit plus haut qu'on peut commencer à songer à une cour administrative internationale; aujourd'hui déjà, le fait de soumettre à des arbitres une contestation administrative, née entre deux Etats, n'est pas du tout considéré comme le sacrifice d'une partie de la souveraineté. On peut dire comme galilée: „eppur si muove". Il y a un mouvement. Mais celui de notre planète est plus rapide.

Deuxième section.