LES BIENS DESTINÉS, DANS LEUR GÉNÉRALITÉ, A L'USAGE COMMUN

§11. La terre.

Le principe. En principe, le genre humain possède, au nom du bien public, l'administration suprême de la terre, en tant que celle-ci est destinée à l'usage commun des hommes. Il s'agit là, comme on le comprend, d'un imperium et non d'un dominium. Le genre humain possède ainsi, quant à toute la planète, un pouvoir éminent. Mais, comme nous le verrons souvent dans le droit administratif international, les intérêts du genre humain et ceux des Etats sont si intimement unis en cette matière, que les Umites juridiques de la souveraineté de l'Etat, en ce qui concerne la haute administration de son territoire, ne font guère sentir leur influence, et que de fait la souveraineté de l'Etat est pour ainsi dire absolue. Aussi, le besoin d'une évolution ne se fait-il pas sentir.

Le droit positif. Ce que les principes fondés en raison lui concèdent

fresque entièrement, le droit positif le prend entièrement. Le territoire d'un Etat est un élément du trésor commun de la nation, dont la possession est un sujet de satisfaction patriotique. Ce sentiment est au fond parfaitement conciliable avec le pouvoir éminent du genre humain, qui n'empiète guère d'une manière sensible sur la souveraineté territoriale de l'Etat, mais le sentiment, qui ne dépend pas de la logique, ne veut pas qu'une puissance humaine, autre que la patrie, touche au territoire, même de très-loin ou en théorie. Le sentiment national tient mordicus, comme le dit mon compatriote jean voet, à la souveraineté territoriale absolue. Mais si l'on se demande quelle est ici, dans la pratique, la différence entre le droit positif et le principe fondé en raison, on arrive à la conclusion que cette différence est presque nulle. L'Etat, d'après les principes, peut, sans nuire aux intérêts du genre humain, limiter le jus abutendi du propriétaire du sol et même lui prescrire, selon les circonstances, un modus utendi. Il règle la transmission de la propriété d'un immeuble spécialisé et l'acquisition de droits réels sur un immeuble de ce genre. La situation d'un immeuble est un des éléments d'une juridiction fondée en raison. L'Etat a la police des routes et des chemins de fer. Il règle l'exploitation des mines. Il a le droit d'expropriation. Sans faire tort au genre humain, l'Etat pourrait, à la rigueur, „nationaliser" son territoire. On peut assigner cependant des 'imites juridiques à l'autorité de l'Etat. L'Etat, qui voudrait fermer ses frontières, et interdire absolument la circulation internationale des personnes et l'échange international des produits, violerait une règle de droit international commun. Il agirait d'ailleurs comme un être dénué de raison. Sans fermer ses frontières, l'Etat a de fait le pouvoir d'exclure les étrangers de la propriété immobihère ou des successions, en tant que ces dernières concernent des immeubles, mais les mesures de réaction ou de représailles, que les autres Etats prennent dans ces cas, prouvent que ce pouvoir de fait est considéré par eux conmie un abus. Nous verrons aussi, dans le droit international privé, que l'autorité des lois nationales sur le sol national, autorité fort raisonnable en principe, est étendue souvent beaucoup trop loin.

Peut -on s'attendre à une évolution? Jusqu'à présent elle n'a pas

eu de raison d'être. La haute administration du transport des personnes et des marchandises par les chemins de fer et la circulation internationale des automobiles sur les grandes routes du monde, pourraient en théorie donner lieu à des mesures à prendre par une autorité centrale, mais les intérêts des Etats sont si peu en désaccord, que l'on s'entend sans difficulté pour prendre des mesures nationales concordantes ou pour conclure des traités. Aura-t-on besoin, dans un avenir plus ou moins rapproché, d'une autorité centrale pour exécuter, malgré l'opposition d'un Etat, un travail d'utilité universelle, un chemin de fer transcontinental, le percement d'une chaîne de montagnes ou des canaux panplanétaires d'irrigation, comme ceux de la planète Mars? Il faut pour se représenter ces choses, une imagination armée d'un télescope, mais ce n'est pas tout à fait impossible. Une „humanisation" de la terre, succédant à sa „ nationalisation", n'est pas non plus tout à fait et pour toujours impossible; mais je crois que nous avons le temps d'y réfléchir tout à notre aise,

§ 12. Les eaux.

La surface aquatique du globe. Elle n'est pas morcelée pohtiquement au même degré que la surface solide. En grande partie, elle est la route tracée par Dieu. Quant à la haute mer, le principe de sa Uberté a été discuté autrefois, mais aujourd'hui, en temps de paix, la libre circulation est une règle de droit international commun. Il n'en est pas tout à fait de même des autres surfaces aquatiques, qui donnent Heu à beaucoup de distinctions. Je me propose de condenser toute la matière dans deux rubriques, la première consacrée à la haute mer, la seconde au „reste" de la surface aquatique du globe. Mais avant de m'embarquer, j'ai encore quelques observations préUminaires à faire. Dans tous les manuels on trouve des dissertations, très-longues et très-instructives, qui ont trait aux eaux, et comme je n'aime pas à répéter ce que mes prédécesseurs ont dit, mon travail sera d'autant plus bref que le leur est plus explicite. La seconde observation se rapporte au droit de la guerre maritime. Je n'ignore pas que la haute mer a été souvent le „théâtre" de la guerre, mais le droit de la guerre n'a pas de place, comme je

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l'ai dit, dans un système de principes fondés en raison. Cela simplifiera ma tâche assez notablement.

Le droit de la haute mer. L'administration suprême appartient, en principe, au genre humain. Elle est exercée, comme un pouvoir émanant du genre humain, par la collectivité des Etats. Mais ce pouvoir ne comprend que l'administration suprême. Chaque Etat exerce sur sa flotte, en particulier sur sa marine marchande et ses bateaux de pêche, une autorité analogue à celle qu'il exerce sur son territoire, c'est-à-dire une autorité presque illimitée, par suite de la concordance de l'intérêt universel et de l'intérêt national. Cela est parfaitement en accord avec les principes fondés en raison ; aucune fiction de territorialité n'est nécessaire. Dans le droit positif, chaque Etat règle, avec pleine souveraineté, les conditions sous lesquelles un navire pourra porter son pavillon national. Il y a sous ce rapport des nuances dans les lois et ces nuances donnent lieu à des difficultés, même en temps de paix. En théorie, il semble que l'on pourrait s'entendre facilement sur un droit commun positif, réglant le droit de porter un pavillon, ou même sur un système universel d'enregistrement des navires marchands. En fait, la chose est difficile, d'abord parce que certaines nations sont disposées à accorder des privilèges à leur propre marine marchande, et ensuite parce que le droit de la guerre connaît la notion du navire ennemi. Cependant, l'idée d'une administration internationale de la haute mer a fait son chemin. Je rappelle ce que j'ai dit des collisions en mer; il est évident que les principes fondés en raison n'exigent aucunement que les navires portent à tribord un feu vert et à bâbord un feu rouge, mais si chaque nation règle souverainement et différemment la couleur des feux, le marin n'y verra que. ... du feu. Je me permets aussi d'appeler l'attention sur les suites juridiques des abordages, sur l'assistance maritime, sur les moyens de sauvetage qu'il faut avoir à bord, sur la surveillance des glaces flottantes, l'entretien de certains phares etc.. La protection des câbles sous-marins ne peut être efficace que si elle est coordonnée internationalement. Si, après la guerre, les sous-marins deviennent un mode de transport régulier, il faudra qu'on s'entende pour assurer leur sécurité. Le fond de la mer, qui est plutôt une res communis qu'une res nullius, peut être utihsé librement. Un Etat peut même acquérir, en

tant que cela ne nuit pas à la collectivité, un droit de possession temporaire au moyen de câbles, de tunnels ou de galeries de mine partant de la côte. En cas de difficultés, d'ailleurs peu probables, une intervention de la collectivité pourrait être nécessaire. Si jamais le fond de la mer pouvait porter des rails ou être sillonné par des routes, capables de porter des trains étanches ou des autos sous-marins, un règlement collectif deviendrait indispensable. Mais je me hâte de remonter à la surface. Les autres surfaces aquatiques. Je n'entre pas dans toutes les distinctions que l'on trouve dans les manuiels. D'après les principes fondés en raison, l'Etat exerce sur les eaux côtières ou territoriales, ainsi que sur toutes les surfaces aquatiques, naturelles ou artificielles, qui se rattachent à la partie solide de son territoire, une souveraineté dérivée de celle du genre humain, et partant relative et limitée juridiquement. Il l'exerce pour le bien pubhc général, et seulement dans ce but, et ses droits sont corrélatifs à ses devoirs. C'est ainsi qu'il a la police de la navigation, celle des douanes et la surveillance sanitaire, ainsi qu'une juridiction administrative, pénale et civile, maintenue dans des limites raisonnables. Le droit positif, avec ses distinctions multiples entre les eaux territoriales, les détroits, les golfes, les lacs, les fleuves etc. etc., s'est plutôt développé dans le sens d'une souveraineté absolue, limitée dans des cas spéciaux, que dans le sens d'une autorité corrélative au devoir de veiUer au bien public. Le droit positif permet à un Etat de réserver la pêche et le cabotage, dans certaines eaux, aux navires de son pays. Cependant celui qui étudie avec soin, dans les manuels, le développement du droit positif, doit reconnaître qu'une évolution progressive tend à la liberté de l'usage des eaux qui servent aux transports internationaux, y compris les canaux interocéaniques.

§ 13. L'atmosphère.

Quel est ici le principe fondé en raison ? L'importance des anciennes questions de la hauteur des constructions et de la pose des fils conducteurs de l'électricité est éclipsée par celle de la navigation aérienne. Ce n'est que depuis peu que cette dernière question est sortie du domaine des „sports" et de la caricature, pour entrer dans celui de l'ap-

plication régulière, la guerre a donné à cette navigation un caractère martial, mais aussi un caractère pratique. L'ancienne lutte pour la liberté des mers ne s'est naturellement pas étendue aux airs, et il est bien probable que pour ce qui est de la libre navigation dans la partie de l'atmosphère qui se trouve au-dessus de la haute mer, une nouvelle lutte ne se produira pas. La libre circulation des aéronefs dans cette partie de l'atmosphère entraîne la nécessité, sinon de mesures interna- . tionales collectives, du moins de mesures nationales concordantes. On en arrivera, très-problablement aussi, à donner aux aéronefs un drapeau ou un signe distinctif national et chaque Etat pourra mettre en vigueur des règlements nationaux. Il pourra y avoir, sans aucun doute, des différences notables entre ces règlements nationaux, mais les signaux de nuit et les dispositions à prendre en sens horizontal et en sens vertical, pour éviter les abordages, devront concorder; un „conflit de lois" serait mortel pour les navigateurs. On s'entendra parce qu'il le faut. La recherche d'un principe fondé en raison se trouve restreinte de cette manière à ce que je me permets d'appeler „le reste" de l'atmosphère, reste qui comprend l'espace qui se trouve au-dessus du territoire des Etats. A mon avis, le principe est indiqué par la nature de la souveraineté de l'Etat, qui n'existe que pour le bien public général. L'Etat a sur l'atmosphère, que pour être bref je quahfie de territoriale, tous les droits qui sont corrélatifs à son devoir de veiller au bien public, mais son autorité n'est pas celle d'un souverain absolu, qui pourrait interdire la circulation aux étrangers, si tel était son bon plaisir. Son autorité s'étend, en hauteur, aussi loin que cela est nécessaire pour l'accomplissement de ses devoirs. Il est fort probable cependant que le droit positif se laissera guider, à ses débuts au moins, par des considérations martiales et fiscales, vers une souveraineté absolue et illimitée.

Les débuts d'un droit uniforme de l'air et son évolution probable. Les dernières considérations de la rubrique précédente indiquent ce début. Mais on se convaincra bientôt que ce n'est pas seulement l'air libre qui nécessite des mesures internationales concordantes; l'atmosphère „territoriale" les réclamera aussi. On peut bien admettre qu'on n'attendra pas qu'un droit aérien coutumier se soit formé, comme il s'est formé autrefois pour la haute mer; on codifiera tout de suite,

sauf à modifier les prescriptions selon les enseignements de l'expérience. Dans les commencements, sans doute, des considérations plus ou moins égoïstes, dérivant du danger de l'espionnage et de celui de la contrebande douanière, domineront quelque peu, mais en somme, comme la matière est neuve et que les racines historiques nationales y font défaut, on peut espérer que le résultat final sera une concordance des règlements nationaux, dans l'esprit du principe fondé en raison.

Quatrième section.