LES IMPÔTS

§ 1 4. La question des impôts dans le domaine du droit international.

Comment il faut poser la question. Je ne songe pas du tout à un trésor public international. On trouve quelquefois, dans des traités internationaux, des dispositions qui statuent que certaines dépenses, celles d'un bureau international par exemple, seront supportées par les Etats contractants dans une proportion déterminée, mais cela ne ressemble pas à une caisse publique commune, alimentée par des impôts. On trouve aussi parfois, dans le droit international coutumier ou codifié, des règles qui dispensent les personnes, dites „exterritoriales" de certains impôts, mais il me suffit de mentionner l'existence de ces règles, et de renvoyer, pour les détails, aux manuels. J'ai en vue ici un droit fiscal international d'un tout autre genre. Pour comprendre son importance, il faut se dégager de l'idée que le droit international se compose uniquement de rapports entre les Etats. Il se peut sans doute que les autorités fiscales d'un Etat s'entendent avec celles d'un autre Etat. Cela n'est nullement indifférent, mais, dans la pratique du droit fiscal, la question qui domine est celle de la relation entre le fisc d'un Etat, pris isolément, et les personnes dont la vie active étend ses ramifications sur plusieurs Etats. Le droit fiscal international, ainsi entendu, est le droit fiscal considéré au point de vue d'une communauté juridique plus grande qu'un Etat.

Les principes fondés en raison. Le système qui couvre les dépenses d'un Etat, sinon uniquement, du moins principalement au moyen

d'impôts, est en conformité parfaite avec les principes de l'ordre social L'Etat, d'après ces principes, a le droit de lever les impôts nécessaires, mais ce droit n'a pas seulement des limites de fait, il a des limites juridiques. Comme il a été exposé dans le § 2, la souveraineté de l'Etat est limitée, tant à l'égard des hommes, membres du genre humain, qu'à l'égard des autres Etats. Quant à ce qui est des hommes, qu'ils soient ses sujets ou qu'ils ne le soient pas, il ne faut pas qu'il les charge d'impôts de manière à les empêcher de vivre dans des conditions économiques raisonnables. L'Etat ne doit pas non plus refuser de tenir compte des conditions de la vie économique du genre humain. Les autres Etats sont, comme il l'est lui-même, des souverains locaux, dont il doit reconnaître la sphère de compétence, en leur qualité d'autorités fiscales ; par suite, il doit éviter les doubles impositions, en tant qu'elles porteraient atteinte aux conditions raisonnables de la vie économique universelle. Il en résulte que le droit de l'Etat, en matière d'impôts, a des limites fondées en raison. La nationalité des personnes, leur domicile, la situation d'un bien ou le siège d'une entreprise commerciale ou industrielle, ne sont pas du tout les bases de règles destinées à résoudre les confHts entre les lois fiscales, ce sont simplement des points de contact entre un particulier imposable et le fisc d'un Etat.

Le trésor public national dans le droit positif. Le droit positif ne s'inspire guère des principes qui viennent d'être posés. Sans doute il est bien forcé d'admettre les limites qui dérivent, en fait, de l'impossibilité d'atteindre certaines choses. Il y a aussi des règles, passées en proverbe, que le fisc ne violera guère, par exemple celle qui conseille ne pas tuer la poule aux œufs d'or. Mais quant aux règles juridiques, qui limiteraient son pouvoir à l'égard des étrangers ou du monde international, il fait généralement la sourde oreille. Il n'est pas inutile cependant de soumettre le droit positif à l'essai, au moyen de la pierre de touche des principes, et d'examiner ensuite si l'on peut découvrir les germes d'une évolution.

Peut -on découvrir, en général, les germes d'une évolution ? Ces germes existent, mais ils sont faibles. Parfois l'Etat tient compte du fait qu'un objet, qu'il peut imposer, peut l'être aussi par un autre Etat, et qu'une double imposition nuirait à la vie économique universelle. La

question des doubles impositions attire de plus en plus l'attention. L'Institut de droit international s'en est occupé, et je me permets de renvoyer au seizième volume de son annuaire, année 1897, pages 1 18 et suivantes. Au reste, les obstacles, qu'une évolution internationale rencontre, sont formidables. Un de ces obstacles est l'augmentation des dépenses des Etats. Je me permets, comme enfant du siècle, de dire que ces dépenses ne sont pas toujours destinées à développer la prospérité publique. Un second obstacle est l'extension des devoirs sociaux de l'Etat. Le protectionnisme, puisqu'il faut l'appeler par son nom, en forme un troisième.

Quelques matières à examiner spécialement. Les législateurs, dans notre matière, ont l'esprit inventif. Il y a des impôts de toute espèce. La distinction entre les impôts directs et les impôts indirects est très-généralement admise, mais, dans l'application, elle soulève des controverses. Je ne l'adopte pas, mais j'ai choisi les espèces d'impôts qui rapportent le plus, au point de vue de mon système, et je les examinerai d'une manière concise. Sous certains rapports, je me contente de fournir au lecteur un sujet de réflexions.

§ 15. La fortune, le revenu et leurs éléments pris disjonctivement.

Remarques préliminaires. Une juste répartition des contributions publiques est évidemment désirable en principe. Un impôt, qui tient équitablement compte des moyens de chaque individu, est conforme à ce principe, et les moyens de chaque individu peuvent être déterminés avec une précision relative, quand on connaît le chiffre de sa fortune ou de son capital total et celui de son revenu. Je parle d'une précision relative parce que la fortune et le revenu sont, au point de vue de la juste répartition, deux éléments distincts, mais je n'insiste pas. Le lecteur, j'en suis sûr, le sait au moins aussi bien que moi. Si les dépenses de l'Etat étaient bornées au strict nécessaire, un impôt général sur le revenu, qui tiendrait compte des diverses nuances du revenu, pourrait être, sinon l'impôt unique, du moins l'impôt principal. Mais ce système ferait voir trop clairement, dans l'état actuel des finances publiques, que les charges générales sont plus lourdes que de raison. C'est pour cela que l'on a inventé

des impôts, qui remplacent éventuellement l'impôt sur le revenu total ou qui viennent s'y ajouter. L'impôt, qui peut remplacer l'impôt sur le revenu total, et qui peut aussi venir s'y ajouter, est l'impôt basé sur les signes extérieurs de la richesse, sur l'habitation, les portes et les fenêtres, les domestiques, les chevaux, les autos etc. etc.. Les dépenses d'une personne ne sont pas exactement proportionnelles à son revenu, mais, si on les prend pour base, on peut se dispenser d'un système inquisitorial, tendant à faire connaître les chiffres exacts du revenu. Il y a encore bien d'autres impôts, qui, peuvent venir s'ajouter à l'impôt sur le revenu, de manière à permettre de ne pas l'étendre plus loin qu'on ne le désire. Tels sont par exemple l'impôt foncier et l'impôt sur les bénéfices réels ou présumés de la profession qu'on exerce. Lorsque les sociétés par actions paient ce dernier impôt et que les actionnaires paient l'impôt sur leur revenu total, il se peut que ces derniers soient grevés trop fortement. Ces brèves remarques préliminaires me semblent suffisantes pour faire comprendre pourquoi j'ai réuni, daus l'intitulé du paragraphe, plusieurs impôts.

Peut -on établir l'existence d'un principe fondé en raison, destiné à régir le côté international de notre matière? Ce principe, on le comprend, n'est pas destiné à régir une relation entre deux ou plusieurs Etats, bien qu'il puisse avoir une influence sur le trésor de plusieurs Etats. Il s'agit, en tout premier lieu, d'un rapport entre le fisc d'un Etat et les contribuables. Le fisc peut se trouver en présence de citoyens du pays, qui ont leur principal étabhssement à l'étranger ou qui, tout en étant domiciliés dans leur patrie, possèdent des biens situés à l'étranger ou tirent des revenus de biens de ce genre. Des rapports analogues peuvent exister lorsqu'il s'agit d'étrangers, établis dans le pays. Il se peut aussi que des étrangers, qui ne sont pas établis dans le pays, y possèdent des biens, des immeubles par exemple, ou tirent un revenu d'une source quelconque, qui se trouve dans le pays. C'est pour les cas de ce genre, qu'il faut chercher un principe. Je crois qu'on peut en trouver un, et je vais 'exposer, sans vouloir prétendre que ce soit le seul qu'on puisse considérer comme raisonnable. Je pose d'abord que la seule personne, imposable dans un pays sur la base de sa fortune entière ou de son

revenu total, est celle qui a son principal établissement dans ce pays. J'ajoute, comme seconde thèse, que celui qui, sans avoir dans le pays un établissement de ce genre, y possède des biens ou en tire des revenus, n'est imposable que dans une proportion calculée d'après le degré de sa pénétration dans le cercle local de la vie active. De la combinaison de ces deux thèses, il résulte que pour que l'ensemble des contributions ne nuise pas aux conditions raisonnables de la vie économique de la personne, l'Etat, qui en principe taxe la personne d'après sa fortune entière ou son revenu total, doit admettre une déduction, non pas pour la totalité des contributions étrangères, mais pour une fraction raisonnable de ces contributions. L'application de ce principe peut soulever des questions pratiques. Le lieu du principal établissement peut être douteux, de même que la situation d'un bien, surtout s'il est immatériel, ou celle d'une source de revenus. Ces questions devraient, en principe, être soumises à une cour administrative internationale, au moins dans le cas où des décisions contradictiores auraient été rendues, dans plusieurs pays, sur la base du principe fondé en raison.

Le droit positif et son évolution. Le droit positif admet bien, et à la fois, les deux thèses dont j'ai tiré une conclusion sous la rubrique précédente, mais il n'admet pas toujours la conclusion. Il est disposé à taxer, sur la base de la totalité de la fortune ou du revenu, les personnes domiciliées dans le pays. Il taxe très volontiers aussi, en proportion de la valeur d'un bien ou du produit d'une source de revenu, les personnes non domicihées, y compris les sociétés par actions qui ont leur „siège" à l'étranger. Mais il n'admet que trèsexceptionnellement une déduction. La personne, menacée d'une double ou multiple contribution, doit entamer des procédures fiscales dans plusieurs pays. Une cour internationale n'existe pas. Le germe d'une évolution se trouve dans les règlements, qui ont trait aux relations provinciales, coloniales, fédérales ou quasi-fédérales, et qui ont pour objet d'éviter les doubles impositions. Des ouvrages relatifs au droit fiscal international ont été publiés, la guerre, naturellement, ne rendra pas facile une évolution internationale.

§ 16. Les matières de consommation, les accises et les droits d'entrée.

Leur côté international. C'est le seul qui va nous occuper, et même, pour être bref, je concentre mes efforts sur les droits d'entrée protecteurs, qui, pour la comparaison à faire entre les principes et le droit positif, nous présentent un champ d'expériences tout à fait remarquable.

Les droits protecteurs d'après les principes fondés en raison. Les droits purement protecteurs nuisent au développement raisonnable de la vie sociale internationale. Le libre échange des produits est une condition de ce développement. Les mesures nationales, qui tendent à entraver cet échange, par égoïsme plus ou moins bien entendu, constituent un abus du pouvoir de fait, que l'Etat possède. Ces mesures entraînent, de plus, des compétitions coloniales, destinées à permettre l'exploitation égoïste des colonies, ainsi que les actes de violence martiale et les excès économiques, qui sont la conséquence de ces compétitions.

Le droit positif. Le monde, en général, n'est pas disposé à regarder les impôts protecteurs comme une violation du droit ; tout au plus sontils, pour lui, un usage inconsidéré d'un droit indiscutable. Les partisans du libre échange et ceux du protectionnisme luttent avec ardeur les uns contre les autres. Ils aiment à se donner des noms assez vilains, que je cite pêle-mêle: cosmopolite, patriote par intérêt, rêveur, exploiteur etc.. Mais leurs arguments portent plutôt sur l'intérêt soi-disant bien entendu que sur autre chose. Je suppose que le lecteur connaît les arguments principaux; pour mon but il suffit que j'appelle son attention sur les arguments opportunistes, empruntés à ce que font les autres Etats. Si le reste du monde était libre-échangiste, dit-on, et c'est là un hommage tacite rendu aux principes fondés en raison, nous y songerions aussi. Aujourd'hui cela ne se peut pas. Supposez, dit-on aussi, que nous fassions tout ce qui est possible pour diminuer les heures de travail et augmenter les salaires, et que le reste du monde ne songe qu'au bon marché des produits; nous serions incapables de faire tête à la concurrence, sans les droits protecteurs. Nous serions bien naïfs aussi, ajoute-t-on enfin, si nous abolissions les droits, qui nous permet-

tent de conclure avec les Etats protectionnistes des traités de commerce. Ces considérations me semblent bien montrer la force de résistance de l'obstacle, qui s'oppose à une évolution. Les injures prouvent seulement que les adversaires n'ont aucun principe commun. Pour en revenir à l'intitulé du paragraphe, je mentionne seulement en passant les impôts sur les matières de consommation, les accises, les monopoles etc..

Faut -il s'attendre à un progrès ou à un mouvement rétrograde? La question doit être posée. Les obstacles ici ne sont pas seulement un empêchement pour l'évolution, ils reposent sur des idées, qui peuvent parfaitement pousser les Etats libre-échangistes à passer à l'adversaire. Je constate, comme observateur de la vie, que LA GUERRE peut donner lieu à un mouvement rétrograde. Beaucoup d'Etats ont dû s'ingénier pour pouvoir produire ce que l'on importait auparavant. Si leur jeune industrie, plante de serre, comme on dit, a besoin d'une „protection" particuHère, provisoire peutêtre, mais destinée à durer ce que le provisoire dure, il est fort probable ^qu'elle recevra cette protection. Les finances des Etats auront aussi voix au chapitre. Quant à la politique économique, aux unions douanières et aux traités de commerce futurs, je ne me lance dans aucune espèce de prophétie.

§ 17. Impôts prélevés à l'occasion de faits qui manifestent, à un moment donné, une certaine opulence, réelle ou présumée.

Remarque préliminaire. Fidèle à mon système de concentration, je me contente de deux exemples. Le premier se compose des divers impôts qui se prélèvent à l'occasion de l'ouverture d'une succession; je parle, en général, d'un impôt successoral, et je néghge les diverses nuances. Le second exemple est l'impôt du timbre; cet impôt présente aussi toutes sortes de variétés, parmi lesquelles je choisis, comme objet d'expériences, le timbre de la lettre de change, dont le côté international apparaît à première vue.

L'impôt successoral. Très-souvent, dans la pratique, cet impôt présente, pour les particuliers intéressés, une face internationale.

Cette face a été étudiée; elle a sa littérature spéciale. Très souvent les successeurs sont obligés de payer l'impôt dans plusieurs pays. En général, je me permets de renvoyer à ce qui a été dit dans le § 15. L'impôt successoral cependant, dépend un peu de la nature que l'on attribue au droit des successeurs dans la philosophie sociale, ce qui fait qu'on pourrait songer à prendre pour base d'un principe la situation des biens. La nationaUté du défunt pourrait aussi avoir une influence. Mais je penche pour le principe exposé dans le § 15. Le droit positif connaît tout à la fois l'impôt général prélevé sur la totahté d'une succession ouverte dans le pays, et l'impôt spécial, qui est dû pour certains biens, qui se trouvent dans le pays, même lorsque la succession ne s'y est pas ouverte. Le lieu où une succession s'est ouverte, lieu qui est généralement le dernier domicile du défunt, peut être douteux. Il peut même y avoir un conflit fiscal négatif, lorsque toutes les administrations fiscales, par extraordinaire, déclinent leur droit, en soutenant que le dernier domicile du défunt était dans un autre pays que le leur; les successeurs, qui ne sont pas des „surhommes" ne se plaignent généralement pas. Quant à ce qui est de la double imposition totale, il faut dire aussi que son iniquité économique n'apparaît pas aussi nettement ici que dans le cas d'un impôt annuel sur le revenu. Les administrations fiscales n'éprouvent pas précisément un sentiment de pitié pour les héritiers ou légataires qui doivent payer deux fois l'impôt, de sorte qu'il ne faut pas s'attendre à une évolution rapide, sauf dans les relations provinciales, coloniales ou fédérales, dans lesquelles l'intervention d'un législateur suprême est possible.

Le timbre de la lettre de change. D'après les principes, l'impôt proportionnel ne devrait être dû qu'une seule fois pour chaque lettre internationale, soit au pays où la lettre est émise, soit à celui où elle est payable. Une double imposition proportionnelle est nuisible aux relations internationales de la vie active. Il y a des législateurs qui se sont laissé entraîner par cette considération ,et qui n'ont prélevé l'impôt proportionnel que pour les lettres payables dans le pays, en se bornant à un droit fixe pour celles qui sont tirées sur l'étranger. D'autres Etats veulent que l'impôt proportionnel leur soit payé

dans les deux cas. Dans les conférences de la Haye, on s'est occupé de timbre, mais sans aller jusqu'à la question de la double imposition. On sait que pour le chèque la question du timbre est encore plus importante que pour la simple lettre de change.

§ 18. Les rétributions publiques et les contributions analogues.

Observation générale. Très souvent une rétribution est due à un Etat comme une espèce de rémunération d'un service qu'il rend. Des motifs sociaux peuvent pousser l'Etat à rester au-dessous de la valeur économique du service; il se peut que la rémunération soit égale à cette valeur; elle peut la dépasser dans l'intérêt du Trésor. Lorsque le montant de la rétribution n'est pas déterminé par la valeur du service et qu'il est proportionnel, au contraire, à celle d'un objet ou d'un bien avec lequel le service a un rapport plus ou moins direct, la rétribution prend le caractère d'un impôt ordinaire, du genre de ceux auxquels le paragraphe précédent a été consacré. La rétribution peut être attachée à un service que l'on est obligé d'accepter, même à un service monopolisé. Les primes des assurances sociales pourraient être rangées dans la catégorie des rétributions, mais il vait mieux les rattacher aux mesures qui ont pour but le développement de la prospérité publique.

Les côtés internationaux de certaines rétributions et les principes qui les régissent. Toutes les rétributions ne présentent pas un côté international, mais ce côté apparaît clairement lorsque le service est rendu par plusieurs Etats, collectivement ou successivement, comme dans le service postal international. Dans ce service, une double rémunération nuirait aux relations internationales de la vie active ; au fond, la rémunération devrait être partagée entre les Etats dans une proportion équitable. Une situation analogue à celle de la double rémunération se présente lorsqu'un Etat oblige les contribuables à accepter, dans le seul intérêt du Trésor, une réitération du service qu'un autre Etat leur a rendu ; cela peut se présenter quant à l'enregistrement et quant au jaugeage des navires. Un Etat pourrait songer aussi à faire payer les étrangers plus cher que les citoyens; cela pourrait être

le cas dans la matière des péages, qui incombent à la navigation commerciale, ou des sommes qui sont dues par un inventeur, qui reçoit un brevet. Je n'insiste pas. Ce que j'ai dit me semble suffisant pour établir que le droit d'exiger des rémunérations a des limites juridiques fondées en raison.

Le droit positif et les germes de son évolution. Le droit positif ne reconnaît pas en principe l'existence de limites fondées en raison, mais il les observe assez souvent. L'Etat y a intérêt fréquemment ; cet intérêt est un ressort de l'évolution. Dans le service postal international, les doubles rémunérations sont généralement évitées. Les étrangers sont le plus souvent assimilés aux nationaux ; les traités qui se rapportent à la propriété intellectuelle sont dans cet esprit. Quant au jaugeage des navires, on s'efforce d'éviter une réitération du service rendu. Il devrait en être ainsi de l'enregistrement, mais dans cette matière les rémunérations, proportionnelles à une valeur autre que celle du service, ont tellement la nature d'un impôt ordinaire, que l'intérêt du trésor national prédomine le plus souvent.

Cinquième section.