LA POLICE SOCIALE PRÉVENTIVE

§ 24. Considérations générales.

Observations préliminaires. Le mot „police" dans l'intitulé de la section, doit être pris dans le sens le plus large. La police sociale préventive comprend toutes les mesures qui ont pour but d'éviter un danger social. C'est par là qu'elle se distingue assez nettement des mesures qui ont pour but d'augmenter la prospérité publique, et qui ont fait l'objet de la section précédente. Le droit d'exercer une police sociale préventive appartient, en principe, au genre humain, gardien de l'espèce humaine. L'Etat use de ce droit, en sa qualité de représentant local du genre humain. Abstraction faite des continents, qui ne sont organisés, on trouve, entre l'Etat et le genre humain, un chaînon intermédiaire, l'union de plusieurs Etats. La pohce sociale préventive nous présente ainsi une division tripartite : 4a police d'un Etat, celle d'une union et la poHce générale.

Le police préventive de l'Etat. Lorsqu'il s'agit d'éviter un danger social, les intérêts du genre humain et ceux de l'Etat coïncident à peu près entièrement, et, comme nous l'avons vu souvent, cette circonstance donne à l'Etat une autorité presque illimitée. Le genre humain, même s'il était parfaitement organisé, déléguerait la police préventive, pour la plus grande partie, aux autorités locales, qui sont plus près des hommes et qui peuvent, plus facilement que lui, tenir compte des particularités de chaque cercle de la vie active. Mais il y a des circonstances, qui rendent nécessaire l'action d'un pouvoir plus étendu que celui d'un seul Etat. Il se peut aussi que les intérêts locaux et les intérêts internationaux se trouvent, jusqu'à un certaia point, en opposition.

La police préventive des unions d'Etats. Sa portée est l'extension du danger. Il y a des dangers qui présentent, bien plus clairement que les groupes politiques, des frontières naturelles. Certaines maladies contagieuses „règnent" selon l'expression consacrée, sur un continent ou une partie d'un continent, et les groupes politiques, qui veulent prévenir ces maladies ou les combattre, doivent tenir compte des frontières naturelles de la maladie „régnante". Les Etats, qui ont des frontières communes, ont à prendre de commun accord diverses mesures. Les Etats, riverains d'un même lac, se trouvent dans une situation analogue. Il se peut même qu'une partie de la mer libre soit, par suite de sa situation naturelle, le lieu où les bateaux de pêche des Etats, dont le territoire touche à cette partie de la mer, exercent leur métier, et qu'il soit nécessaire de prendre des mesures de police qui, pour être efficaces, doivent être concordantes, sinon coordonnées. La mer du Nord présente cette particularité, et le traité, conclu à La Haye en 1882, s'y rattache. Le caractère juridique, que ce traité a attribué aux croiseurs chargés de la surveillance, mérite l'attention.

La police générale ou universelle. Il y a des dangers qui s'étendent sur tout le globe, et c'est bien au nom de la collectivité qu'il faut essayer de les prévenir ou de les combattre efficacement. La peste par exemple, par opposition à la fièvre jaune, constitue un danger de ce genre. Je me permets d'appeler l'attention sur la différence radicale que l'on trouve entre les quarantaines égoïstes d'autrefois et les conventions sanitaires internationales d'aujourd'hui. Dans les paragraphes qui vont suivre, certaines mesures préventives d'un intérêt universel vont faire l'objet d'une étude.

§ 25. La population.

Le couple humain et la Société. J'ai en vue ici, tout particulièrement, comme objet d'étude, le couple uni par les liens du mariage, mais le mariage, comme institutiton du droit privé, sera examiné plus tard. Le mariage, dans le paragraphe actuel, est uniquement considéré dans ses rapports avec la question de la population. L'union de l'homme et de la femme, qui veulent mettre en commun toutes

les choses divines et humaines, comme l'ont dit les Romains, appartient essentiellement au domaine de la „souveraineté" individuelle; cependant les religions et les lois civiles l'ont considérée, de tout temps, comme une institution pour ainsi dire surhumaine. Les religions ont placé le mariage sous la protection de l'Etre suprême, les lois civiles ont montré qu'un intérêt de la tribu ou de la nation y était engagé. L'explication de cet état de choses me paraît être la suivante, et je la donne avec le franc-parler que je revendique. On a songé aux conséquences de l'union, en ce qui concerne la quantité et la qualité des rejetons. Sans doute ni les religions, ni les lois civiles, ne sont allées jusqu'à l'abolition de la liberté individuelle du choix; elles n'ont pas désigné par voie d'autorité un couple et ne lui ont pas prescrit, après un examen officiel, de conclure un mariage et de mettre au monde un nombre déterminé d'enfants de bonne qualité sociale. Mais néanmoins, d'une manière indirecte et pour ainsi dire hypnotique, elles ont agi. Pour atteindre leur but, elles ont étabU une différence radicale entre le mariage et l'union libre. Par suite, le mariage est devenu une institution agréable à Dieu et honorée par la Société, alors que l'union libre était tout le contraire, un péché et un objet de mépris. De cette manière, le mariage a pu être soumis à des conditions ayant un effet préventif, entre autres l'assentiment du chef de famille, gage d'une union convenable.

La quantité de la population. Il y a un grand nombre de circonstances, qui exercent une influence défavorable sur cette quantité. Au nombre des circonstances qui ont pour effet de faire rétrograder, d'une manière absolue, le chiffre des naissances, se trouvent les maladies, qu'il est inutile d'énumérer, et l'abus de l'alcool. D'autres circonstances ont pour effet d'enlever à la population des éléments relativement de grande valeur, telles sont l'émigration des jeunes gens et la guerre. Mais il est une circonstance qui, indépendamment de la guerre, mérite un instant d'attention, c'est la restriction volontaire de la fécondation. Cette circonstance a fait l'objet de nombreuses études, publiées par des économistes et des médecins. On sait qu'il y a deux partis en présence, dont l'un veut combattre la restriction, et l'autre la propager de plus en plus. J'ose dire, avec la liberté d'un

observateur consciencieux, que les deux partis, à leur manière, sont inspirés par le désir d'être utile. L'Etat peut agir dans l'un ou dans l'autre sens, s'il juge bon d'intervenir. Mais tôt ou tard, à mon avis, on se convaincra que le système restrictif, à la longue, exerce une influence défavorable sur la qualité des rejetons, parce qu'au lieu d'appeler au travail social les plus sains et les plus forts, il oblige la Société à accepter littéralement les premiers venus.

La qualité. La dernière phrase nous place déjà devant cette question. Nombreuses sont, encore une fois, les circonstances qui influent, dans le mauvais sens, sur cette qualité. La guerre, pendant une période assez longue au moins, exerce cet effet. A la rigueur, on pourrait dire que les progrès de la médecine, dans un certain sens, ont un mauvais effet aussi, parce que les soins donnés à des êtres faibles et malsains permettent à ces êtres de vivre longtemps et de prendre part à la procréation. Qu'on songe aux riches héritiers et héritières, derniers rejetons d'une famille dégénérée. Des individus trop jeunes participent souvent aussi à la procréation. Il semble encore que les unions entre parents plus ou moins proches ont un mauvais effet, en ce sens qu'elles accentuent les tares héréditaires, communes aux deux époux. La question a un côté juridique, qui me permet d'en parler. Un de mes collègues de la Faculté de médicine a eu l'obligeance, dans le temps, de mettre à ma disposition sa bibliothèque particulière, fort riche en ce qui concerne la matière. J'ai essa3'é de découvrir, par la lecture, quelle a pu être l'origine des prohibitions, qui remontent à la plus haute antiquité et que l'on trouve dans les lois et les coutumes d'un grand nombre de peuples. J'ai trouvé une divergence d'opinions telle que je suis sorti de la bibliothèque un peu moins bien renseigné que lorsque j'y suis entré. Mais il n'en est moins vrai que cette question se rattache à une autre question, celle de l'hérédité des qualités physiques et psychiques. La science, à ce qu'il m'a paru modestement, a poussé fort loin l'étude de cette dernière question, mais, indépendamment des progrès de la science, on peut dire que la circonstance que des personnes affligées de tares prennent part à la procréation doit avoir un effet défavorable. La question de la quantité se combine ici avec celle de la quahté, et les mesures

sociales, qui tendent à améliorer la situation économique des classes ouvrières, se trouvent paralysées en partie, lorsque la population augmente en quantité et perd en même temps sous le rapport de la qualité. Dans cet esprit, je consacre la dernière rubrique de ce paragraphe à la lutte du genre humain contre sa propre dégénérescence. La lutte sociale contre la dégénérescence. Sans aller trop loin, je voudrais montrer, d'un côté, que les intérêts d'un Etat et ceux du genre humain ne sont pas toujours d'accord, et, d'un autre côté, que des mesures concordantes, coordonnées ou collectives à prendre par les Etats, peuvent être nécessaires. Disons d'abord que l'Etat, sans intervenir par des mesures législatives ou administratives dans les conditions de la procréation, peut agir utilement tant au point de vue de l'intérêt local qu'à celui de l'intérêt universel. Il peut combattre, par exemple, la syphilis et la tuberculose, restreindre ou prohiber même l'usage de l'alcool et de l'opium. Il peut essayer de neutraliser, par l'éducation, les mauvaises tendances congénitales. Il peut rendre plus efficaces les conditions prohibitives du mariage; s'il le jugeu tile, il peut interdire le mariage aux personnes contaminées. A la rigueur, il pourrait, quelque peu dans l'esprit qui a présidé à la formation d'une noblesse héréditaire, créer une espèce de patriciat social, en accordant quelques avantages aux familles disposées à se soumettre à une sélection. Je ne dis pas que je le recommande, je constate la possibilité. Si l'Etat veut intervenir avec la plus grande efficacité dans les conditions de la procréation, il doit défendre aux individus tarés, non-seulement le mariage, mais encore la procréation ; à la dernière rigueur il pourrait leur enlever la puissance de procréer. Une intervention directe de l'Etat dans les conditions de la procréation pourrait créer une certaine opposition entre l'intérêt local ou national et celui du genre humain. L'Etat pourrait se laisser entraîner, par la passion de maintenir à tout prix la pureté du sang national, à des mesures qui prohiberaient le mariage ou l'union avec les étrangers ou avec les indigènes dans les colonies. Un système endogamique de ce genre dépasserait les limites raisonnables de la souveraineté de l'Etat. Les Etats peuvent naître, grandir et disparaître comme les individus, l'humanité reste. En fin de compte, si le système qui fait intervenir plus ou moins

directement les Etats, au nom du bien public, dans les conditions de la procréation, se développe, une concordance des lois et des mesures administratives peut devenir nécessaire ; des mesures coordonnées ou collectives peuvent même s'imposer. La grande question de l'étendue de la souveraineté du genre humain sur les hommes, au nom de la conservation de l'espèce, se posera alors devant la collectivité des Etats, et il faudra toute leur sagesse administrative pour trouver la juste mesure dans laquelle la souveraineté personnelle de l'individu pourra être restreinte.

§ 26. L'émigration, considérée sous ses deux formes.

Le principe de la libre circulation. Les deux formes en question se rapportent au droit de s'expatrier et au droit de s'étabhr comme émigrant. L'individu possède, en principe, le droit de circuler librement sur toute la surface de la terre qui, dans sa généralité, est le bien commun du genre humain. La liberté de l'individu n'est pas absolue, elle est au contraire soumise à toutes les restrictions que l'ordre social exige. Mais la souveraineté des Etats a aussi des limites raisonnables. Parfois, l'Etat dépasse ces limites, dans la vie active locale, par des mesures arbitraires concernant les hommes de couleur ou ceux qui font partie de certaines confessions religieuses; les mesures de ce genre exercent sur la vie active internationale une influence indirecte. Dans les relations internationales, l'égoïsme national étouffe souvent la conscience d'un devoir envers le genre humain. Les traités internationaux d'établissement ne règlent généralement qu'une partie de la matière.

Le droit de s'expatrier. De fait, l'Etat, peut le refuser et fermer les issues. Autrefois, l'égoïsme des Etats ou des potentats l'a essayé. Celui qui s'expatrie, disait-on, viole son devoir de payer les impôts locaux et de servir dans les armées de son souverain, il enlève à l'industrie un travailleur, on peut même dire qu'il détourne de leur destination les frais de son éducation. Il est curieux de constater que cet égoïsme suranné a été remplacé par une autre forme d'égoïsme. Le départ des émigrants, dit-on aujourd'hui, n'est pas sans avantages pour la patrie. Ils emportent le patriotisme dans leur cœur, ils forment des colonies d'une nature spéciale, qui favorisent le développe-

ment économique et même l'influence politique de la patrie. Un pas de plus, et l'Etat irait jusqu'à favoriser le départ des personnes. qui sont une charge pour lui et dont il voudrait se débarrasser. Ce système dépasserait les limites de sa souveraineté. On peut même dire qu'il serait contraire à une coutume internationale, devenue un droit international commun. Le désir de l'Etat rencontrerait d'ailleurs, dans la pratique, l'opposition des autres Etats, qui fermeraient leurs frontières. C'est pour cela que la peine du bannissement commence à tomber en désuétude.

La protection spéciale accordée aux émigrants de passage. Cette protection a pris un grand développement. Elle a lieu, dit-on parfois, par humanité; ou pourrait y voir la conscience d'un devoir envers l'espèce humaine. Les lois nationales, qui règlent la matière, se ressemblent, on peut dire que les lois nouvelles sont calquées sur les lois étrangères, ce qui s'explique par l'identité du but. On a songé à un accord international. Je me permets de renvoyer à l'Annuaire de l'Institut de droit international, XVI, page 53.

Le droit de s'établir. Un droit international commun permet à tout Etat de fermer ses portes aux émigrants notoirement tarés. Cette catégorie comprend les habitués du crime, les vagabonds, les malades, les aliénés, les personnes sans moyen d'existence qui tomberaient à la charge de la bienfaisance publique etc.. Il faut que le refus ait un motif fondé en raison. En fait, il peut y avoir dans cette matière, une tendance protectionniste, comme il été dit dans le § 21. Le système des passeports, qui était sur le point de disparaître avant LA GUERRE, lui a dû un regain de vie; au reste, en temps de guerre, l'émigration, sous ses diverses formes, prend la figure que les exigences martiales lui imposent. Les traités, qui se rapportent au droit de s'établir, et qui ont été surtout conclus entre Etats voisins, peuvent être mentionnés simplement pour mémoire.

L'expulsion. L'expulsion d'un citoyen du pays équivaudrait à un bannissement administratif. Celle des étrangers se rattache au droit de leur refuser l'admission. Lorsque l'existence d'un motif de refus, fondé en raison, se découvre après l'admission ou vient à naître après celle-ci, le droit d'expulsion existe, en principe. Le droit positif,

abstraction faite des traités visés sous la rubrique précédente, n'est pas en opposition formelle avec ce principe, mais la formule légale est généralement fort large, ce qui permet souvent l'expulsion des étrangers, incommodes sous le rapport de la politique. D'après les principes, l'Etat qui expulse un étranger, sans aucune espèce de motif fondé en raison, viole un devoir, qui lui incombe envers l'individu comme membre du genre humain, et encourt, de ce chef, une responsabilité. Il est possible, au reste, que le droit positif de l'Etat, qui a expulsé, soit un obstacle à l'action que l'individu voudrait intenter dans cet Etat. Il se peut aussi que l'Etat, auquel l'étranger appartient, exerce une pression sur l'Etat qui a cru devoir expulser ; cette pression, en elle-même, ne prouve naturellement pas qu'un acte, illicite dans son genre, ait été commis. Cette pression peut, cependant, avoir pour base un traité. Des mesures de représailles frappent des personnes innocentes, comme c'est leur habitude.

§ 27. Dangers matériels.

Remarque préliminaire. Il m'est permis, sans aucun doute, de me contenter ici de mentionner très-brièvement les conventions internationales, qui sont en vigueur. La littérature spéciale, concernant la rubrique qui va suivre, est fort riche.

Les maladies de l'espèce humaine. J'ai déjà fait observer que certaines épidémies ont des frontières naturelles (§ 24). Les maladies tropicales „règnent" . . . .entre les tropiques. Les Etats qui se trouvent dans la partie du globe, où une épidémie règne habituellement, doivent prendre des mesures, qui souvent ne seront efficaces que si elles sont identiques ou même coordonnées. Celles qui ont été prises, par les Etats ou les colonies situés dans ce qu'on pourrait appeler l'empire de la fièvre jaune, pour combattre l'insecte qui est l'agent de la contagion, sont des plus remarquables sous ce rapport. Au sein du continent noir, où la mouche isetsé répand la maladie dite du sommeil, la lutte collective a été entamée. D'autres maladies, telles que la peste et le choléra, forment un danger universel. Des mesures identiques ou coordonnées sont nécessaires pour l'extermination des rats à bord des navires.

de manière à éviter la contagion dont ils sont, indirectement à ce que l'on dit, les agents. Les diverses conventions sanitaires méritent certainement une place dans notre système. Les dangers des épidémies universelles ont montré aux hommes à quel point ils dépendent les uns des autres; ces dangers l'ont fait mieux que les plus gros volumes, consacrés au droit international.

Le règne animaL Les épizooties forment un danger universel, mais les mesures destinées à les combattre ont généralement un caractère local. Lorsque les frontières des Etats se touchent, la nécessité d'un accord se fait souvent sentir; le développement du commerce international du bétail exige que la surveillance officielle, qui a lieu lors de l'exportation, satisfasse les autorités de l'autre Etat, qui surveillent l'importation, de manière à permettre de ne pas réitérer les formalités. Dans la pratique, le protectionnisme agraire tend quelquefois à rendre aussi compliquées que possible les mesures à prendre. On pourrait songer à une centralisation future des mesures tendant à prévenir ou à circonscrire le fléau, par exemple en isolant temporairement un Etat ou une partie d'un Etat. Le règne animal donne encore lieu à des mesures internationales d'un tout autre genre, que je mentionne pour mémoire. Il s'agit de la protection à donner à des espèces utiles, dans l'intérêt de l'agriculture, de la pêche ou de la chasse. C'est bien l'intérêt du genre humain que l'on a en vue.

Les maladies et les parasites du règne végétal. Je me contente de mentionner les parasites de la vigne et de la pomme de terre, qui ont donné lieu à des accords internationaux.

Substances nuisibles. L'alcool, l'opium et quelques autres substances analogues donnent Heu à des abus, qui forment aussi bien un danger moral qu'un danger matériel. Les mesures préventives sont, en général, des mesures nationales, mais il se peut qu'il y ait lieu d'entreprendre une action collective internationale. Je constate cependant que l'alcool est aussi l'objet d'impôts, dont le rendement est fort considérable, ce qui entrave l'action internationale. Des traités internationaux, tels que le traité de la Haye (1887) relatif aux pêcheries de la mer du Nord, et l'acte anti-esclavagiste de Bruxelles (1890, artt. XV— XCV) contiennent des mesures inspirées par le désir de prévenir l'abus des

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liqueurs fortes. Les Etats, qui sont voisins, s'entendent parfois sur les mesures à prendre quant au débit, dans la zone des frontières. Quant à ce qui est de l'opium, de la morphine et de la cocaïne, la nécessité d'un accord international est généralement reconnue. Le traité élaboré à la Haye, dans une conférence tenue en 1912, parle dans son préambule de la nécessité et de l'avantage commun, comme de deux forces agissant dans le même sens.

§ 28. Dangers moraux.

Observations préliminaires. Je me borne à faire mention de deux dangers de cette nature, la traite des noirs et la prostitution. Je rattache à cette dernière les professions, qui forment des auxiliaires de la prostitution et qui en même temps présentent un côté international. L'histoire de la répression de la traite des noirs est intéressante au plus haut point, et les traités internationaux qui s'y rapportent méritent certainement une étude approfondie, mais on trouve tout ce qui est bon à savoir dans les manuels et dans la littérature spéciale- Pour le but de ce système, il suffit de constater le caractère international de la répression. La prostitution a aussi donné lieu à bien des travaux, historiques et autres, mais les mesures internationales d'une portée générale se rapportent aux professions annexes. Je considère certainement la question de la prostitution comme une question d'un intérêt capital pour le genre humain, mais quant aux moyens de combattre le danger par des mesures administratives, il y a de trop grandes divergences d'opinion pour qu'une action collective soit réalisable dans un avenir rapproché. Un danger matériel grave se rattache à la prostitution, mais j'ai cru devoir la ranger néanmoins dans la catégorie des dangers moraux, d'abord parce que les conventions internationales, que j'ai à mentionner, ont eu en vue ces derniers dangers, et ensuite parce que la prostitution demeurerait un danger moral, même si l'on parvenait à trouver un remède infaillible contre la syphilis.

La prostitution. Ce que j 'ai à dire ne se rapporte qu'à la prostitution féminine, exercée comme profession; les autres espèces apartpiennent plutôt aux domaines de la pathologie et du droit pénal

qu'à celui du droit administratif. Pour ce qui est de la prostitution féminine dont je \dens de parler, elle ne forme pas une question isolée, c'est une partie de la grande question sociale. Une solution définitive exige une réforme radicale de la société actuelle. Sans doute, c'est là une question universelle. Elle mérite de remuer le monde. Mais elle n'est pas mûre pour une solution par voie d'ordonnance internationale. Qu'on songe à la question de la surveillance sanitaire appliquée aux femmes qui se livrent à la prostitution ; c'est à peine si l'on peut songer, dans un Etat, à une législation nationale. Comme observateur impartial, j'exprime la conviction que les partisans des opinions, qui se combattent en cette matière, sont également inspirés par le souci du bien public.

Les professions auxiliaires. Nous trouvons ici des mesures internationales, qui ont un caractère préventif. Il s'agit d'abord de ce que l'on appelle la traite des blanches. Le côté international de cette digne profession consiste dans le fait que l'exploitation des victimes est plus facile, lorsqu'on les transporte dans un pays autre que celui où elles ont vécu auparavant. Les Etats, voisins les uns des autres, ont pris l'initiative, mais l'extension internationale des moyens de transport a rendu nécessaires des mesures d'une portée internationale. Une de ces mesures est l'arrangement de Paris (1904) ; une convention internationale, également conclue à Paris, en 1910, contient des dispositions plus détaillées. Une seconde mesure internationale, prise également à Paris en ! 9 1 0, se rapporte aux publications obscènes. La circulation de ces publications étant devenue internationale, les moyens de la refréner ont dû prendre le même caractère. Les mesures en question peuvent être considérées comme des mesures universelles de police sociale.

Septième section.