CHAPITRE III

De la destination des indemnités de guerre

Quoique cette question ne rentre pas exactement dans le cadre d’une étude sur la réparation des dommages de guerre en droit international, elle lui est si intimement liée qu’on ne saurait se dispenser de l’examiner, tout au moins brièvement.

Les indemnités de guerre sont versées par le vaincu à l'Etat victorieux, mais il ressort de l’évidence que les Etats ne sont pas les seules, ni même les principales victimes de la guerre. Sans doute elle est pour eux une cause de charges considérables, sans doute elle atteint le domaine publie comme le domaine privé; mais les individus et les collectivités, telles que les départements et les communes, en subissent peut-être plus encore les désastreuses conséquences. .

Il paraît donc utile de rechercher si les particuliers et les groupements ont un droit de recours contre l’Etat à qui l’indemnité de guerre est remise.

Dars son rapport à la Chambre des députés sur la réparation ‘des dommages causés par les faits de guerre, M. le député Despras observe que « dans l’ancien droit, la conception traditionnelle de l’Etat et l’absolutisme du pouvoir royal, aussi bien que le caractère et la fréquence des guerres ne permettent pas d'envisager l’attribution d’une réparation quelconque, même incomplète et partielle, aux victimes de celles-ci ». Era

En fait, la première loi qui se rapporte à la réparation des dommages de guerre est datée du 11 août 1792; elle organise un système de secours en faveur des victimes de la guerre.

La Convention, par un décret du 27 février 1793, pose au contraire le principe du droit à la réparation intégrale, mais il faut ajouter que ce décret ne fut pas appliqué et que le Directoire et l’Empire revinrent aussitôt à la théorie du secours (loi du 19 Vendémiaire an VI; arrêté consulaire du

3 Brumaire an XII).

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De même, sous la Restauration, une loi du 28 avril 1816 décide que: « outre les dix millions accordés par le roi sur sa liste civile, toutes les contributions arriérées et dues au 1°* janvier 1815 seront emplovées en dégrèvements et secours pour les départements qui ont le plus souffert pendant loccupation militaire de 1815 ».

En 1853, un décret Au 10 avril dispose encore que « toute occupation, toute privation de jouissance, toute démolition, destruction et autres dommages résultant d’un fait de guerre ou d’une mesure de défense prise, soit par l’autorité militaire pendant l’état de siège, soit par un corps d’armée ou un détachement en face de l’ennemi, n’ouvrent aucun droit à indemnité ».

Si l’Assemiblée Nationale vota, Le 6 septembre 1871, une loi destinée « à faire supporter par toute la nation française les contributions de guerre, réquisitions et dommages de toute nature causés par l’invasion », ce n’était là cependant qu’une apparence et en réalité la thèse du secours était toujours appliquée, comme il ressort nettement des termes de la loi du 28 juillet 1874 : « par dérogation à la législation existante et à titre exceptionnel, il sera accordé un dédommagement... ».

En résumé, à la veille de la guerre de 1914, la législation française admettait que des secours soient accordés aux victimes de la guerre mais ‘repoussait le principe d’une créance contre l’Etat.

La jurisprudence ne pouvait donc, de son côté, recevoir

les recours relatifs aux dommages causés par les hostilités et en fait, jusqu’en 1906, le Conseil d’Etat et le Tribunal des Conflits rangeaient, en principe, les faits de guerre parmi les actes de Gouvernement.

Si une évolution se produisit dans ce sens que « l’irresponsabilité de l'Etat à raison des faits de guerre ne doit point être rattachée à l’idée qu’on se trouve en présence de conséquences de l’action gouvernementale du pouvoir exécutif mais uniquement à l’idée qu’on se trouve en présence de dommages imputables à la force majeure (1) », la situation des victimes de la guerre ne s’en trouvait toujours point amélorée. >

Dans un article paru sous les auspices du Comité National d’action pour la réparation intégrale des dommages causés par la guerre, M. André Henry, chargé de cours à la Faculté de Droit de Nancy, écrit « qu'on a volontiers l’habitude de

(1) Tessier : Responsabilité de la puissance publique, p. 181.

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résumer dans les trois propositions suivantes la jurisprudence admise, après 1870, en ce qui concerne la réparation des dommages de guerre : 1° aucune indemnité n’était accordée pour les dommages provenant du fait de l'ennemi, en particulier pour les réquisitions, pillages et destructions à lui imputables ; 2° aucune indemnité n’était accordée également pour les dommages causés par les autorités nationales lorsqu'ils se présentaient comme la conséquence nécessaire et impérieuse de la lutte; 3° le droit à réparation, au contraire, était ouvert pour les dommages causés volontairement par les autorités nationales et non imposés par des besoins stratégiques impé- TIeUxX ».

M. André HENRY ajoute que ce tableau, exact dans son ensemble, comporte une légère rectification en ce qui concerne les réquisitions faites par l’ennemi et frappant les individus : après 1870, la jurisprudence, dans ce cas, indemnisait le plus souvent les particuliers en considérant que ces réquisitions devaient être présumées faites pour le compte de la commune tout entière. Par suite, les habitants qui avaient souffert seuls des exigences de l’ennemi, disposaient d’un recours contre la commune à laquelle ils appartenaient.

Cette théorie était fondée, en quelque sorte, sur l’idée de gestion d’affaires ou d’enrichissement sans cause.

Mais, de son côté, la commune ne pouvait se retourner, sauf de rares exceptions, contre lé département ou l'Etat. Cette jurisprudence, quoique améliorant la condition faite jusqu'alors aux individus, présentait done encore de graves imperfections.

Au point de vue financier, tout d’abord, il est évident que le recours contre la commune est loin d’offrir les mêmes certitudes que l’action contre l’Etat. Les communes n’étaient pas, pour la plupart, en état de supporter, en dernier ressort, d'aussi lourdes charges.

De plus, les particuliers n’avaient aucun droit à faire valoir lorsqu'ils étaient victimes de dommages autres que les réquisitions. Or, tous les faits de guerre sont dirigés non contre des citoyens pris isolément, mais contre la collectivité entière. Si un individu a souffert, à lui seul, d’un dommage entraîné par les hostilités, il doit avoir un recours en indemnité contre l'Etat qui représente les autres citoyens, afin que soit réparti équitablement entre tous le fardeau de la guerre.

Le principe de solidarité, qui fait admettre le recours d’un habitant contre sa commune, conduit aussi à donner à l'individu comme à la commune une action en indemnité contre l’Etat. : sis ne

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Il a fallu cependant, au cours de la guerre de 1914, toute l’activité de la doctrine et de certains membres du Parlement pour faire pénétrer cette idée dans notre législation.

C’est ainsi que le « Comité national d'action pour la répa-

ration intégrale des dommages de guerre », présidé par

M. LARNAUDE, plaça comme devise, en tête de son œuvre, la belle formule de la loi du 11 août 1792 : « La fraternité qui unit les citoyens d’un peuple libre A commun à tous les individus du corps social le dommage occasionné à l’un de ses membres ».

De son côté, M. Mari, par une proposition de loi en date du 16 mars 1914, « se préoccupe de mettre en harmonie notre législation intérieure avec les dispositions de Particle 3 de la Convention de La Haye de 1907, en même temps qu'avec notre conception nouvelle de la solidarité nationale.

« Il constate que si l’article précité, en établissant la responsabilité pécuniaire du belligérant qui aura violé les lois de la güerre, constitue un important progrès sur le passé, il n'aurait pour effet d'assurer la réparation que d’un petit nombre d’actes dommageables, et encore faudrait-il que les victimes de ces actes puissent faire la preuve qu’ils ont été accomplis sans nécessité militaire (1).

M. Marix distingue deux sortes de dommages de guerre : ceux qui proviennent des armées ennemies et qui ne sont point justifiés par des nécessités militaires, et ceux qui proviennent, soit des armées ennemies, soit des armées nationales ou alliées, et qui résultent de faits admis par les lois de la guerre.

Dans les deux hypothèses l’Etat indemnisera ses nationaux, mais dans la première il se retournera contre l'Etat qui aura violé les lois de la guerre, tandis que dans l’autre il sera le payeur définitif, en vertu du principe de solidarité. « Ce que la rigueur du da a refusé jusqu’à ce jour aux victimes de la guerre, l’apparition d’un principe nouveau va nous conduire à le leur accorder.

«C’est un principe de justice distributive en vertu duquel chacun doit concourir aux charges publiques dans la mesure de ses facultés. Si les individus lésés par le fonctionnement d’une service publie n'avaient ni recours ni réparation possibles. 1l en résulterait qu’une charge utile et profitable à tous serait, au point de vue de ses conséquences dommageables, supportée par un seul.

{1) Despras : Rapport à la Chambre sur la réparation des dommages causés par les faits de guerre.

La proposition Marin ne fut pas votée par le Parlement, et 1l faut dire que si elle constituait un progrès notoire, elle présentait par contre le défaut de s'appuyer sur la distinction faite par l’article 3 de la Convention de La Haye.

Comme nous le montrons au cours de ce travail, cette distinction est impossible à à mettre en pratique dans la ténlité.

Enfin, le 11 mai 1915, le Gouvernement déposa un projet de loi qui, après avoir subi bien des modifications, devint la loi du 17 avril 1919, en vertu de laquelle les sinistrés possèdent maintenant sur l’Etat une créance directe.

Aux termes de cette loi, les dommages pour lesquels il est dû réparation sont les suivants :

1° Réquisitions et prélèvements en nature opérés par les autorités ou troupes ennemies.

2° Impôts, contributions de guerre ou amendes.

3° Enlèvements de tous objets ou valeurs, quels qu’en soient les auteurs.

4° Détériorations ou destructions, quels qu’en soient les auteurs.

9° Pertes d’objets mobiliers, au cours des évacuations ou des rapatriements.

6° Dommages aux bateaux armés à la petite pêche. 7° Perte de titres ou de coupons de valeurs mobilières. 8° Dommages causés aux offices publics et ministériels.

9° Pertes résultant des baux des immeubles atteints par les faits de guerre. :

10° Dommages causés aux fonds de commerce.

11° Dommages résultant d'accidents dans les arsenaux,

dépôts de munitions, usines travaillant pour la défense nationale.

La couverture financière de la loi du 17 avril 1919 se trouve dans le traité de Versailles qui met implicitement tous ces dommages à la charge de l’ATlemagne « comme causés en conséquence directe des hostilités ou de toutes opérations de guerre ».

Il faut s Hier cependant, comme l’observe M. L. Du- BOIS dans son rapport à la Chambre, que les réquisitions opérées par les autorités ennemies ne figurent pas, du moins expressément, dans le traité de paix, d'autant plus que le paiement de ces réquisitions n’est ni exigé, ni même réclamé à l'Allemagne.