III. — MISE EN APPLICATION DES MESURES DE RESTITUTION

La restitutio in inltegrum, quelle que soit la forme sous laquelle elle se présente, soulève les plus grandes difficultés au point de vue théorique et pratique. Elle pose la question des rapports du droit interne et du droit international, et de l’autorité de ce dernier en droit interne, problème que nous pouvons seulement indiquer ici.

Ces mesures nécessitent la mise en jeu de certains procédés internes et le recours à des voies internationales. Ainsi la modification de la législation, la mise à la disposition d’une somme d'argent destinée à une indemnité, demandent parfois l'intervention des pouvoirs législatifs.

Les Etats objecteront souvent de leur législation constitutionnelle, de l'indépendance de l’autorité judiciaire et des traités qu'ils peuvent avoir passés avec d’autres Etats pour se soustraire à une telle mesure : de tels conflits ont été fréquents, notamment au cas de déni de justice ou de défaillance des autorités judiciaires, car les Etats se montrent très jaloux de l'indépendance de leurs Tribunaux.

La solution théorique serait de rejeter une telle exception ;

ainsi que s'exprime M. Anzilotti (19) : « L'impossibilité de la restitution en nature peut être. une impossibilité juridique si elle ne peut avoir lieu sans violer une règle de droit international opposable à l'Etat qui demande cette restitution : au contraire, on ne peut pas admettre une impossibilité dérivant des lois internes de l'Etat responsable ; à moins que le contraire ne résulte d’ une interprétation correcte des normes internationales :iln est pas exclu ,en effet, qu'il y ait des obstacles de normes internes que les Etats soient disposés à prendre en considération pour convertir la restitution en nature en une indemnité ».

Mais la pratique montre que la primauté du droit international ne peut toujours être mise en application, soit qu'en un cas donné on se heurte à une impossibilité de fait, soit qu'en raison de l'opposition trop grande d'un Etat il soit indispensable de tenir compte du rôle important de l'opinion publique. L Comment sera, en fait, opérée cette restitution ?

Dans la conception la plus simple, le juge international, à l'instar du juge interne, constaterait l’irrégularité commise, l'illégalité de l'acte de l'Etat vis-à-vis du droit interne, et annulerait directement cet acte (20).

Cette conception ne répond aucunement à la réalité et en fait, les effets de la sentence sont bien plus limités qu’en droit interne. In ‘existe pas à proprement parler un contentieux des nullités en droit international.

La plupart du temps, et l’on peut signaler ici l'analogie avec le contentieux administratif français, la sentence du Tribunal international ne revisera pas directement l’acte incriminé : elle ne fera que constater son vice et ce sera ensuite à l’Etat responsable à faire le nécessaire en vue de |” application du jugement international.

A) L'acte incriminé est d'ordre législatif.

Il convient de distinguer selon les sentences du juge internanational :

a) quand il s’agit de jugements simplement déclaratoires, dans lesquels le juge a déclaré la non conformité de la loi avec

(19) Cours de Droit International, p. 526.

(20) Sur cette question, voir L. Kopelmanas, R.D.I.L.C. 1937, p. 125 sq.

le droit international, une telle sentence donne une satisfaction simplement morale à l'Etat défendeur, mais cet effet sera nul à l'égard des rapports de la loi interne qui continuera à s’appliquer (voir, par exemple l'arrêt n° 7 qui constate simplement que « l'attitude de la Pologne est contraire au droit international »).

b) Quand, au contraire, le jugement comporte une obligation juridique, d’après laquelle l'Etat serait tenu de suspendre la loi, la question est bien plus délicate en pratique (par exemple, arrêt n° 7 par lequel la C.P.J.I. ordonnait la restitulio in integrum). Aucun exemple n'a encore été donné d’une loi interne qui aurait été Suspendue par un juge international ; une telle mesure ne pourrait résulter que d'une expression formélle de volonté de l'Etat (Cf. l'échec des négociations entre l’Allemagne et la Pologne, relativement à la restitution en nature de l'usine de Chorzow, après l’arrêt n° 7, à cause du refus de la Pologne). Il convient de souligner ici l’importance des règlements diplomatiques, que nous verrohs en cette matière jouer un rôle de premier plan.

Ce ne sont que dans des cas tout-à- “tait exceptionnels et spéciaux que le juge a le droit de procéder lui-même directement à l'annulation de dispositions législatives : il s’agit de cas exorbitants du droit commun dans lesquels la compétence de l'arbitre avait reçu une extension formelle (par exemple, l’affaire Canevaro soumise à la Cour permanent d'abitrage, en 1912, et dans laquelle elle avait à choisir entre deux dispositions de lois nationales, ou encore l'affaire des zones franches dans laquelle le compromis avait donné à la C.P.J.I. le pouvoir d'édicter un régime). Parfois aussi, ce pouvoir à été donné à certains organismes spéciaux institués pour veiller à l’accomplissement d’un acte international déterminé (commission des minorités ; statut spécial dé Dantzig).

B) L'acte incriminé est un jugement.

La solution est identique quand il s’agit non plus d'actes législatifs mais de jugements. Un tribunal international ne se considère pas comme juge d'appel vis-à-vis des tribunaux nationaux et il n’opère pas en principe la revision des sentences internes. |

Cépendänt, 6 à pu voir, dans l'äffäire Martini, lé tribunal

arbitral prononcer l'annulation de la sentence d'une Cour Vénézulienne à titre de réparation et décider l'annulation des obligations résultant de la sentence de ladite Cour (211

La pratique a fourni une intéressante application de cette difficulté de revenir sur des jugement internes ; il s’agit de l'effet de décisions internationales, relatives à des jugements de juridictions internes en matières de prises maritimes : quand une juridiction interne valide une prise maritime et attribue sa propriété au capteur, et que la décision est invalidée par une juridiction internationale, on opère la distinction suivante entre le transfert de la propriété in rem et in personnam. La décision de la Cour s'impose erga omnes en tant que statuant sur la propriété ?n rem ; la propriété du navire est considérée comme valablement transférée, et la restitution en nature n'est plus possible. Mais la propriété n’est pas transférée 2x personnam, c'est-à-dire que le propriétaire dépossédé aura droit à la représentation en argent de la valeur du navire capturé (22).

Les avantages de cette solution se trouvent encore accrus du fait de la dépréciation qu'a pu subir le navire ou sa cargaison.

Sous-Section 11, -— La Restitutio matérielle

Elle intervient quand le préjudice est constitué par un dommage matériel proprement dit, et elle consiste dans la remise matérielle de la chose en l’état dans lequel elle aurait dû se trouver si l’acte illicite n’était point intervenu : ce sera, par exemple, la restitution d’une propriété confisquée, d’un navire saisi.

Ainsi que nous l'avons signalé plus haut, elle a rarement fait l’objet d’une stipulation formelle : on peut citer cependant en ce sens l’article 5 du Traité de Paix du 3 septembre 1783, intervenu entre les Etats-Unis et la Grande-Bretagne : « Le Congrès recommandera aux législations des différents Etats de pourvoir à la restitution des biens et propriétés britanniques (23) ».

(22) Cette solution, déjà admise par la Commission mixte instituée par le traité Jay (voir l'affaire du Betsey et la discussion doctrinale dans R.A.I., 1, p. 45 sq.) et par le protocole additionnel à la convention de la PE e RUE Hs nn La ni :

S A.L., I, p. 13. Voir également lettres de Jefferson à Ministre des Affaires Etrangères de la Grande-Bretagne. D Det

Cette stipulation se trouve également dans une convention du 5 mai 1829 entre le Brésil et la Grande-Bretagne relative à la saisie de navires et prévoit la restitution en nature augmentée du prix des réparations, ou bien de la valeur des navires vendus ou inutilisables (24).

Enfin, l’article 9 du traité instituant la General Claims Commission entre les Etats-Unis et le Mexique dispose (25) : « La Commission peut décider que si le droit international et la justice exigent qu'une propriété soit restituée au réclamant en sus de l’indemnité accordée, la restitution sera effectuée par le Gouvernement... mais le Gouvernement conservera le droit d'employer la valeur au lieu de la restituer... Faute par lui de payer la somme fixée, la propriété sera immédiatement restituée ». Cette disposition de restitutio in integrum avait été motivée en prévision des réclamations éventuelles de propriétaires d'exploitations agricoles ou pétrolifères qui auraient subi des dommages à raison de la législation du Mexique : il n’en fut d’ailleurs pas fait usage au cours de la procédure.

La restitution en nature a encore été prévue pour les biens de ressortissants étrangers qui ont été saisis pendant la guerre par les Puissances Centrales, L'article 297 f. du Traité de Versailles dispose que la restitution en nature peut être exigée pour tous les biens qui existent encore et qui peuvent être récupérés, et les T.A.M. ont ordonné parfois une telle restitution en application de ces clauses. Elle peut également se présenter sous la forme d’une alternative ; ainsi, dans une affaire de navires norvégiens réquisitionnés aux Etats-Unis pendant la guerre, ces derniers proposaient la restitulio in integrum pour les navires dont la construction était déjà assez avancée, au moment de la mesure de réquisition, et une indemnité en argent dans

les autres cas (26).

La pratique ne fournit d’ailleurs que des Cas assez peu nombreux de restitution en nature, Nous pouvons cependant citer à titre d'exemple (outre les décisions précitées des T.A.M.) cer-

25) Feller, op. cit., 328.

œ) ceeie of the tribunal of arbitration... beween the U.S.A. and

Norway., p. 147

faines décisions de la Commission des Réclamations Britanniques (27) dans la zône espagnole du Maroc.

Section I. — La Restitution par Equivalent

Il apparaît donc que la restitutio in inlegrum constitue le mode de réparation de principe, maïs nous avons pu constater les difficultés auxquelles elle se heurtait trop souvent : diff. cultés d'ordre juridique ou matériel et téchnique, qui peuvent résulter de l’objet du dommage ou des parties.

A. — Difficultés de fait. — Parfois la nature même du préjudice rend impossible la réparation en nature ; ainsi en est-il quand il s’agit de dommages immatériels moraux ou corporels (28) ou bien l’objet peut avoir disparu ou avoir été détruit. D'autre part, il s'agira souvent de prendre en considération des situations de fait depuis longtemps terminées et dont les conséquences juridiques sont seules susceptibles d’être prises en considération.

C'était le cas par exemple dans l’affaire des Déserteurs de Casablanca soumise à la Cour Permanente d’Arbitrage (29).

D'autre part, même quand il est procédé à la restitutio naturalis, Ce procédé ne couvre pas dans beaucoup de cas l’intégralité du dommage et du préjudice principal : le particulier aura pu être privé de là jouissance d’un bien, ou la valeur de ce dermer aura diminué et il devra s'étendre à ce dernier dommage.

(27 Réclamations britanhiques. Huber. Voir notamment une décision (p. 176) relative à la destruction d’une maison dans laquelle était installé le Consulat anglaïs dé Tétouan, et qui a décidé que le Gouvernement espagnol devait fournir l'usufruit d'une résidence consulaire aussi convenable que l'était la maison détruite à l'époque où le Consulat était installé. Ces décisions sônt d'autant plus intéressantes que le compromis, sans exclure la restitution en nature, ne la prescrivait pas. Mais l’arbitre interprèta l'accord comme lui laissant la plus grande liberté dans le choix des moyens destinés à mener à bien sa mission. (Discours d’ouverture du rapporteur Huber, p. 27).

(28) Un exemple fréquent de restitutio matérielle est également fourni par la remise en liberté d'un individu incarcéré ou par la remise à un Etat d’un individu qui à été illégalement arrêté sur son territoire. Aff- Schnaebele, en 1887. Aff. Jacob, enlèvement d’un journaliste allemand sur le territoire suisse par les autorités allemandes en 1936.

(29) « Considérant que les déserteurs de nationalité allemande auraient dû être remis au Consulat pour rétablir la situation de fait troublée par leur arrestation... mais considérant que dans l'état actuel des choses ce Tribunal est appelé à déterminer la situation définitive des déserteurs, il n’y a plus lieu d'ordonner la remisé prôvisoire et temporaire qui aurait di être effectuée. » Senténce arbitralé rendue le 22 mai 1909 dans l'affaire de Casablanca, p. 11-12.

Ou bien l'Etat pourra estimer que la restitution n’aura pas été suffisante pour le dommage moral du fait de la violation du droit à son encontre, et il réclamera outre cette restitution, une satisfaction spéciale pour ce dommage.

Il ressort de ces constatations que la restitution en nature n'ofire, en pratique, que des applications très limitées : elle sera Souvent impossible, ou bien incomplète, et dans ces deux cas, on devra recourir à un autre mode. En effet, l'impossibilité de remettre les choses en l’état exact où elles se trouvaient auparavant ne constitue pas une raison suffisante pour exempter l'auteur du dommage de toute réparation. Il en résulterait d’autre part, ainsi qu'il a été remarqué par la jurisprudence des T.A.M. « une trop grande inégalité entre les particuliers qui ont eu la chance de retrouver leurs biens en nature et ceux qui ont tout perdu ».

Même lorsque la remise en état est possible, soit que l’objet existe encore en nature, soit qu'il s'agisse d’une restitutio juridique, elle rencontre souvent des difficultés, soit du côté de l’auteur, soit du côté de la victime,

B. — Difficultés soulevées par l'Etat auteur du préjudice. — Nous avons signalé les raisons politiques tenant à la susceptibilité des Etats (30) et juridiques nées de là dualité des ordres international et interne, qui s’opposaient à la restitutio in integrum. Il faut y ajouter le danger pratique qui résulte de la remise en cause des sijuations définitivement établies en droit interne, qui est susceptible de provoquer des perturbations préjudiciables à la sécurité de la paix juridique et des transactions commerciales.

D'autre part, dans l'hypothèse où la faute est prise en considération, on ne doit pas exiger de l’auteur de l'acte domma-

(30) Ces mesures internes de toutes sortes seront d'autant plus difficiles à obtenir et plus délicates à appliquer que l’opinion publique des pays en cause joue ici un rôle important ; la tâche des Gouvernements en sera rendue souvent plus compliquée, surtout quänd leur application nécessitera l'intervention des juridictions populaires. Qu'on se rappelle dans le domaine voisin de l'exécution de l'obligation internationale, les réactions suscitées en Italie par le verdict d'acquittement resdu par le Jury de la Charente contre les inculpés à l'occasion des bagarres d'Aigues-Mortes dans lesquelles avaient été tués un certain nombre d'Italiens, et cela malgré les précautions prises par le Gouvernement re transfert de l'affaire devant le Jury de la Charente, et sévère réquisitoire du Procureur géhéral réclamant un châtiment exempiaire contre

les coupables.

geable un trop grand effort, disproportionné avec la gravité de son manquement.

C’est à ce point de vue que s’est référée l'Allemagne à la Conférence de codification, en mentionnant dans son amendement que la restitution en nature ne devait pas être exigible en tout état de cause. C’est également l'idée dont s’est inspiré l'arbitre dans l'affaire Fabiani (31). Examinant les modes possibles de la réparation dont était redevable le Gouvernement vénézuélien, réparation qui devait comprendre l'exécution de la première sentence arbitrale à laquelle le Vénézuéla avait refusé de se soumettre, il examinait les deux éventualités possibles paiement par les débiteurs de Fabiani de la somme qu'ils avaient été condamnés à lui verser, ou bien substitution de cet intéressé dans tous leurs droits et concessions, qu'ils avaient obtenus du Vénézuela. Et l'arbitre se prononça pour la première éventualité, motif tiré de ce que « il fallait choisir nécessairement l'hypothèse la plus admissible et la moins défavorable à l'Etat défendeur ».

C. — Préférences de la victime. — Même alors que la restitutio naturalis serait possible, le particulier lésé trouve souvent plus d'intérêt à être indemnisé par un autre mode de réparation, que par la restitution de biens matériels. C'est ici qu'intervient d’une manière prépondérante le facteur temps. En effet, même si le bien existe encore en nature, il a pu être détérioré ou détourné de son affectation, de telle sorte qu'il serait trop onéreux de le remettre en état. Le cas s'est présenté dans l'affaire de Chorzow où une usine d'azote avait été affectée à une autre industrie.

Plusieurs applications en ont été faites par la Commission des Réclamations Britanniques à l'occasion de certains dommages subis par des sujels britanniques dans la zone espagnole du Maroc (ainsi que par les T.A.M.) (32). Le séjour prolongé de troupes ou l'établissement d'un camp sur ces propriétés avait pu la rendre impropre à la culture, et les réclamants avaient intérêt à recevoir une indemnité plutôt qu’à se voir restituer le bien en nature : ce fuf la solution qu'adopta

le rapporteur Huber dans certains cas ; il se basa sur la nature