CHAPITRE II

LES DIVERS MODES DE REGLEMENT DES LITIGES INTERNATIONAUX, ET LEUR INFLUENCE SUR LA REPARATION

A l'inverse du droit interne où l'existence d'un juge obligatoire est le principe, le droit international ne connaît pas de juge obligatoire ; la solution du litige ne dépend, en principe, que de la volonté des Etats. Ils demeurent toujours libres de traiter directement avec leurs adversaires et s'ils consentent à soumettre leurs différends à un tiers, ce sera de leur propre volonté et suivant les modes qui leur sembleront convenables.

Le règlement diplomatique apparaît donc comme la règle, et la solution par voie arbitrale comme l'exception. L'institution s’est développée cependant au cours du xix° siècle sous deux formes principales : arbitrage par souverain, qui semble en Europe seul conciliable avec la dignité de l'Etat et dans lequel l’idée d’autorité est au premier plan, ef en Amérique, l'arbitrage par commission mixte ou par experts, dans lequel la compétence technique a pris la place principale. Ces deux formes vont se croiser dans une troisième qui tendra à les supplanter : le Tribunal arbitral (1).

Mais ces juridictions sont essentiellement temporaires et instables A partir de la fin du xix° siècle un double mouvement se

(1) Sur les formes et l'évolution de l'arbitrage au cours du xIxe siècle, voirsl'avant-propos du Recueil des Arbitrages Internationaux, de Lapradelle et Politis, T. I et 11, et le cours de Doctorat de M. de Lapradelle (1931-1932).

Sur l'organisation des tribunaux internationaux, voir Witenberg, l'Organisation judiciaire, la procédure et la sentence internationales.

produit dans le sens de la permanence et de l'obligation : et cette évolution aboutit à la création de tribunaux préconstitués : les Etats désormais n'auront plus besoin de créer de toutes pièces un nouveau Tribunal à l’occasion de chaque litige, mais ils en trouveront un tout équipé qui se tiendra à leur disposition. Le progrès annoncé par la Cour permanente d'arbitrage, qui ne constitue en réalité qu’un cadre, s'affirme avec la Cour Permanente de Justice internationale qui constitue un véritable tribunal permanent et stable. L'évolution tendra donc à généraliser le règlement par intermédiaire.

Cette instabilité devait tout naturellement se répercuter sur la décision : de juridictions aussi diverses, ne pouvait naître une jurisprudence homogène et continue ; non seulement, aucun lien n'existait entre les Tribunaux ainsi constitués, et les décisions n’avaient aucune force comme précédent, mais encore, en fait, elles étaient souvent inconnues ou vouées à l'oubli, ce qui en aggravait le caractère chaotique (2).

D'autre part, le juge étant nommé pour statuer sur un cas déterminé, ne se sentait investi de sa compétence que pour un seul cas : il était donc porté à « s’enfermer dans l'espèce », à la considérer comme le point central et essentiel, et à juger moins en considération des principes permanents du droit international que des nécessités spéciales de l’espèce qui lui était soumise et par conséquent, il avait tendance à statuer ex æquo et bono plutôt qu’en droit, ou même à tenir compte des intérêts en présence.

Ces inconvénients, inhérents à des juridictions de circonstance, devaient tendre à disparaître avec le développement de la justice institutionnelle et des juridictions permanentes.

Cependant, malgré l’incohérence née de cette diversité, n'’estil pas possible de dégager des tendances générales ; notamment la forme et la nature des diverses juridictions n'ont-elles pas influé sur les décisions qu'elles ont rendues sur la question des

réparations ?

Nous étudierons dans deux sections les divers modes de règlements internationaux. Le mode arbitral ou judiciaire présentant pour notre matière un intérêt bien plus considérable que

(2) R.A.I,, I, introduction, p. XI.

le règlement diplomatique, c’est principalement sur lui que sera basée notre étude.

Section 1, — Le règlement diplomatique

Malgré son importance pratique, le règlement direct entre Etats ne tiendra qu’une place secondaire dans notre travail. En effet, son étude est malaisée en raison du défaut de publicité des pourparlers intervenus entre les chancelleries des pays intéressés et de la difficulté d’en suivre les débats, qui ne laissent souvent pas de trace ailleurs que dans les archives des Ministères. Comment savoir en l'absence de toutes données pourquoi telle indemnité a été accordée plutôt que telle autre ?

D'autre part, l'intérêt de ce mode se trouve restreint par son domaine même.

Les transactions diplomatiques directes sont apparues comms le mode de solution le mieux adapté aux matières qui mettaient en jeu des intérêts politiques. Les Etats ont en effet préféré régler directement entre eux ces questions touchant à leurs intérêts primordiaux ou à leur honneur, qui leur apparaissaient comme trop importantes pour être réglées par des intermédiaires et sans qu’eux-mêmes fussent intervenus d'une manière active. L'arbitrage n’y est apparu tout d'abord qu'exceptionnellement et dans certains cas où les pourparlers diplomatiques directs auraient risqué de n’aboutir qu'à une impasse (par exemple dans des cas de délimitations de frontières). Encore fallait-il que l'excitation des passions ne s’opposât pas à une telle solution.

z'est donc assez exceptionnellement que de telles questions ont été soumises à des commissions arbitrales ou à des tribunaux préconstitués. Bien que cet état d'esprit, survivance de l’époque où la diplomatie tenait l'arbitrage en tutelle, et le réservait aux conflits de deuxième zone, ait tendance à s'atténuer, le règlement direct apparait encore comme le mode le plus courant de solutions des conflits relatifs aux questions et dommages d'ordre politique, et de la satisfaction qui leur est due (3).

En outre, les règlements sont souvent dominés par des consi-

(3) Cf. Différend Franco-mexicain de 1837 (R.A.I,, I. p. 545) : le Gouvernement français protestant contre des difficultés qu'avait suscitées le Mexique à des nationaux français, ce dernier pays offrit après de nombreuses tergiversations la médiation britannique ; la proposition parut dérisoire au gouvernement français qui déclara « qu'il ne s’agissait pas d’une question de doctrine ou d'intérêts, mais d'un attentat à

dérations étrangères au droit et les questions de fait y jouent une grande importance. Les solutions sont, ou bien dictées par la contrainte (Traités de paix) ou se ressentent de l'inégalité des Etats (4) ou bien, quand il s’agit de discussions conduites librement, essentiellement transactionnelles, et cela non seulement dans le cas où le caractère extra-patrimonial du dommage rendrait illusoire tout calcul précis du préjudice et du mode de réparation, mais encore quand il s’agit du dommage patrimonial causé à des particuliers. Souvent, l'indemnité prendra la forme d'une compensation spéciale accordée à l'Etat lui-même qui se fera consentir des avantages politiques ou accorder un territoire (et 11 n'est pas juridiquement obligé d’en tenir compte à ses nationaux) (5).

la sûreté des personnes qui ne pouvait donner lieu à un arbitrage. la dignité et les devoirs de la France ne pouvaient pas lui permettre de laisser trancher par un tiers une question de responsabilité ».

Miliani, V. A., p. 704, Affaire dans laquelle se trouvait impliquée une question de changement de nationalité. Le surarbitre déclara : « Il suffit d'observer que toutes ces considérations pour ou contre le réclamant qui fait appel à une branche diplomatique d’un Gouvernement ne trouvent pas nécessairement place devant une commission internationale, et par exemple, à moins d'en être expressément chargée, une commission internationale mesurerait difficilement en argent une insulte au pavillon, alors que des diplomates le feraient. D'autre part, les commissions exercent un droit de juridiction sur les réclamations contractuelles, tandis que les branches diplomatiques du Gouvernement, sauf réserves expresses, s'occupent rarement d'affaires de cette nature ».

(4) Affaire Cerruti, L.F. 297. Après des discussions qui allèrent jusqu'à la rupture des relations diplomatiques, la Colombie consentit à payer à l'Italie une somme globale de £ 60.000, pour les divers dommages subis par l'intéressé.

(5) Des exemples en sont fournis par Moore dans le volume V de son recueil d'Arbitrages, qui relatent l'historique de certaines commissions internes instituées par des Etats pour la répartition à leurs nationaux d'indemnités obtenues par voie diplomatique.

Ces indemnités trouvèrent parfois leur origine dans des réclamations réciproques. Ainsi, les Etats-Unis et l'Espagne abandonnèrent leurs nés clamations mutuelles pour saisie de navires et de biens de leurs nationaux pendant la guerre hispano anglaise de 1796 à 1801. (Traité du 22 février 1819, p. 4487).

Les Etats-Unis renoncèrent par le Traité du 30 avril 1805, (p. 4399) à leur demande d’indemnité pour saisie de navires américains par la France, moyennant la cession par cette dernière de la Louisiane, pour laquelle ils versèrent par ailleurs une somme de 60 millions, Les Etats- Unis abandonnèrent l'indemnité que leur devait le Mexique pour dommages causés à des Américains, contre la cession du Texas (Feller, The Mexican Claims Commissions, p. 4). Voir également dans Moore (p. 4447, sq), les interminables tractations entre les Etats-Unis et la France, qui aboutirent le 4 juillet 1831 au versement par cette dernière de 25 millions — au lieu de 40 millions demandés par les Etats-Unis — pour saisie de navires américains pendant le blocus continental, avec déduction d’une somme de 1 million 500.000 francs, montant d’une créance due aux héritiers de Beaumarchais pour fourniture d’armes pendant la Guerre

de l'Indépendance.

Quand le principe de la réparation aura été reconnu, et qu'elle aura été débattue librement, l'indemnité sera souvent fixée à la suite d'un véritable marchandage (6) (fixation forfaitaire d’un chiffre global ou d’un maximum).

Dans d’autres hypothèses, les réparations ne sont accordées qu'à titre de réciprocité (7). Dans certains cas enfin, l’arrangement diplomatique intervient après la soumission des réclamations à un arbitre, soit que le différend ait pu être résolu, soit que les transactions diplomatiques aient pour but de diminuer le chiffre de l'indemnité (8).

(6) Réclamations des Etats-Unis pour saisies de navires américains effectuées pendant le blocus continental par divers Etats d'Europe, et qui n’aboutirent qu'après des tergiversations sans nombre, moyennant d'importantes réductions. Le Royaume de Naples consentit à verser 1 million 755.450 dollars (sur 2 millions demandés), Moore V 4575 ; l’Espagne, 12 millions de réaux, (p. 4533) ! le Danemark, 650.000 dollars (au lieu de 1 million 750.000 demandés, p. 4563). Le Ministre des Etats- Unis, déclara qu'il n'avait pas les éléments nécessaires pour l'estimation du dommage exact subi par les Etats-Unis, mais qu'en supposant que le dommage ait été en réalité considérablement plus grand que la somme réclamée, la somme accordée devait être considérée comme une COoMm- Desaties suffisante, étant donné l'épuisement des ressources du Danemark.

Par la Convention de Lima du 17 mars 1841 (Moore, 4591), les Etats- Unis obtinrent du Pérou, sur une demande de 1.200.000 dollars pour des saisies de navires, une somme de 400.000 dollars qui fut après discussion réduite à 300.000.

Pour des pillages de factoreries américaines à Canton, la Chine accepta de payer 840.000 dollars, somme qui fut ramenée à 735.000 dollars, moyennant l'octroi d'importantes garanties de paiement (Moore, 4627). On trouvera d’autres exemples dans Whiteman, Damages in interna: tional Law. Voir surtout, p. 747, sq, dans des hypothèses de réparation accordées « ex gratia ».

(7\ Voir par exemple les discussions entre les Gouvernements Français et Espagnol après le massacre des colons espagnols de Saïda en 1881 : le Gouvernement français ne consentit à dédommager les victimes que lorsque le Gouvernement espagnol eut de son côté promis d'indemniser les victimes de la guerre carliste de 1873, étant bien entendu que ces indemnités ne répondaient à aucune obligation juridique, mais ne constituaient que des mesures de bienveillance, (Archives diplomatiques, 1882-33, 2e série, 7, p. 57).

Des discussions analogues, d'un caractère plus acerbe étant donné la surexcitation de l'opinion publique eurent lieu entre les Gouvernements français et italien à la suite de l'Emeute d'Aigues Morte, au cours de laquelle furent tués plusieurs ouvriers italiens, et des manifestations hostiles qui lui répondirent en Italie (Ibidem 1894, XLIX p. 437).

Convention intervenue le 2 février 1896 entre la France et le Chili, relative à des réclamations réciproques, se montant respectivement à 344.042 pesos, et 424.356 fr., et qui aboutit à la renonciation par la France à ses réclamations moyennant la somme de £ 5.000, étant entendu que cette solution ne devait pas affecter les principes, ni la thèse que le Chili avait soutenue jusqu'alors. L.F., 480.

(8) Voir Espagne et Grande-Bretagne L.F., 88, Argentine, France, Grande-Bretagne, Sardaigne, L.F. 119 ; Chili, Etats-Unis, Ibid. p. 221 : Chili France, p. 233 ; Chili, Italie, p. 236. : se

Sous cette forme, les deux pays étant en contact direct pourront résoudre les difficultés au mieux de leurs intérêts réciproques et la discussion aura le caractère non pas d’un procès à l’occasion duquel des plaideurs soumettent un litige à un tiers chargé de dire le droit, mais d'un arrangement pris entre deux particuliers discutant de leurs affaires dans la plénitude de leurs pouvoirs et cédant chacun une partie de leurs prétentions pour arriver à s'entendre.

D'ailleurs, l'aspect purement technique de la réclamation sera souvent négligé ; l'essentiel de la discussion portera sur le principe de la responsabilité, et cette question une fois tranchée, les conséquences matérielles seront laissées de côté. Les diplomates ne descendent pas en effet toujours à ces détails. En raison de son champ d'application et de sa nature, le règlement diplomatique apparaît donc comme faisant prédominer le point de vue politique sur le point de vue juridique, et il souffre des insuffisances inhérentes à ce mode et ne peut faire l’objet d’une étude méthodique. La portée des enseignements qu'il est susceptible de fournir se trouve assez restreinte et les solutions qu'il donne doivent être consultées avec circonspection. Il ne pouvait cependant être négligé, il était nécessaire d’en montrer l'aspect général.

Section 11. — Le Règlement arbitral ou judiciaire $ I. — FORMES ET CARACTÈRES

Le règlement arbitral et judiciaire présente pour notre matière un intérêt bien plus considérable que les transactions diplomatiques. Bien que s'étendant parfois jusqu'à des questions d'ordre moral et politique, son domaine comprend essentiellement les litiges d'ordre économique et principalement les réclamations des particuliers (9) qui constitueront son application la plus courante.

Ce procédé emprunte trois formes principales : l'arbitrage

(9) C'est la constatation d’une pratique internationale bien plus qu'une prescription, qui a été relevée dans le rapport de M. Brusa à l’Institut de Droit International. Cet acte recommandait la soumission des litiges relatifs aux réclamations des étrangers pour dommages, à des commissions mixtes, ces organismes joignant à l’avantage de ménager les susceptibilités des Etats, celui d'offrir les compétences techniques pour l'examen des questions de faits et l'estimation des indemnités (Annuaire de l’Institut, IV, 367).

par arbitre unique (généralement un souverain), par commission mixte, par tribunal. La première de ces formes tend à disparaître, les deux autres au contraire sont de plus en plus fréquemment employées.

On reprochait en effet aux sentences rendues par un souverain, d'être transactionnelles et souvent trop concises (10) : leur auteur aurait pu craindre en effet d’en voir invoquer les motifs contre lui. En outre, l'arbitre a tendance à juger de haut sans descendre dans les détails de la réparation, ni examiner de près la réalité du dommage. Il alloue une somme globale sans qu'il soit possible de se rendre compte à quels éléments elle se réfère (11). Ce reproche ne s'applique d'ailleurs pas à toutes les sentences de ce genre (12) ou à celles qui sont rendues par un Corps constitué, dont quelques-unes sont au contraire, parmi les mieux étudiées, et présentent un intérêt et une autorité considérable (13) ou à celles qui ont été l’œuvre d’un juriste (14).

C’est en raison des inconvénients inhérents aux arbitrages de ce genre que la commission mixte a pris le développement qui a fait d’elle un des modes de réglement les plus répandus. Ces organismes ont l'avantage de pouvoir statuer sur tout un groupe de réclamations parfois assez important. IIs ne sont d’ailleurs pas à l'abri de tout reproche ; leur compromis est souvent influencé par les circonstances politiques qui ont motivé sa créa-

(10) Une sentence interprétative et une commission mixte — qui n'aboutit d’ailleurs pas — furent nécessaires pour régler la question de la libération par l'Angleterre d'esclaves appartenant aux Etats-Unis, af- Are qui avait fait l’objet d'une première sentence du Tzar (R.A.I., I. D'r920):

Voir également sentence de la Reine Victoria rendue entre la France et le Mexique (L.F., 545), du Prince Président entre les Etats-Unis et le Portugal dans l'affaire du Général Armstrong.

(1) Dans l'arbitrage rendu par le roi de Prusse dans l'Affaire de Portendick, R.A.I., I p. 583, le compromis prévoyait que la sentence ne devait décider que sur la question de la responsabilité de la France, et décidait de nommer des Commissaires liquidateurs pour l'évaluation de l'indemnité.

(12) Citons par exemple la sentence Fabiani L.F., 343, rendue par le Président de la Conférence Helvétique, et celle du Delagoa rendue par le Président Mac Mahon (L.F., 170).

(13) Citons par exemple parmi elles les sentences du Sénat de Hambourg relatives aux affaires Croft (R.A.I., Il, p. 1), Yuille Shorthridge libid. p. 78), White (ibid. p. 305), et la sentence rendue par la Cour de Cassation de France dans l'affaire du Phare (L.F. 285).

(14) Par exemple les décisions Costa-Rica Packett rendues par M. de Martens, Canada par M. Thornton, (R.A.I.), Cap Horn Pigeon, par M. Asser, (R.G.D.I.P., 1905), Pelletier et Lazare, par M. Strong (L.F., 246), Masonic, par le Baron Blanc. L.F. 280.

tion (15) et leur fonctionnement peu! en subir le contre coup direct.

Le plus souvent, les membres en seront des diplomates et des techniciens qui auront tendance à se considérer comme des mandalaires de leurs pays respectifs, plutôt que comme des juges impartiaux. Trop souvent, ils feront double emploi avec l'agent de leur Gouvernement : aussi est-il rare qu’un commissaire donne tort à son propre Etat, et c'est pourquoi, avec le système du surarbitre national, l'affaire est souvent jugée d’avance (16).

D'autre part, quand une condamnation est prononcée, la Com-

ission cherchera à adoucir ce qu'elle pourrait avoir de trop brutal, et ses décisions présenteront aussi un caractère transactionnel, surtout quand le compromis leur permettra de statuer en équité.

Les Commissions arbitrales devront tenir compte aussi des susceptibilités nationales et ménager l'opinion publique des deux parties en litige : les décisions seront souvent entourées de formules tendant à en adoucir la rigueur (17).

Ces considérations peuvent également se répercuter sur l’indemnité, mais il est évidemment difficile, à travers des décisions dont on ne voit que le résultat sans connaître la réalité des faits, de se rendre compte du degré exact de cette influence.

(145) Cf. Commission mixte intervenue entre le Vénézuela et divers pays d'Europe et d'Amérique après la révolution et le blocus du Vénézuéla :;: la Commission mixte Etats-Unis Nicaragua, du 21 décembre 1911, établie alors que ce dernier pays se trouvait complétement soumis à l'influence américaine (A.M.J.I.L. IX p. 858).

Cette limitation se traduit souvent par des limitations à la compétence du juge.

(16) Voir de nombreux exemples dans le Recueil des Arbitrages Internationaux. …

(17) Cf., Affaire Cotesworth & Powell : Responsabilité de la Colombie pour forfaiture d'un magistrat qui fut par la suite amnistié : « Cette condamnation n'implique aucune humiliation pour le peuple et la nation colombienne, parce que dans chaque Etat, US éclairé que puisse être son système judiciaire et politique, il est loin d’être suffisamment parfait pour prévenir des cas exceptionnels de corruption judiciaire.. La Colombie a été justement remarquée pour sa généreuse hospitalité, et il serait étonnant qu'elle fût seule exempte de ces défaillances ». L.F. p. 173. es

Voir également, considérations analogues dans l'affaire Pacifico R.A.I I. p. 595 « Les Commissaires ont la conviction, que les Gouvernements Portugais et Grec sentiront que la Grande-Bretagne n’a eu, en cette circonstance, autre chose en vue qu'une solution de bonne foi impartiale et honnête d'une question difficile ». ,

Voir également la décision dans l'affaire Montijo. L.F., p. 209.

0e LA RÉPARATION EN DROIT INTERNATIONAL PUBLIC

En un mot, de tels organismes sont faits « pour arranger plutôt que pour juger » (18), et ils auront gardé pendant longtemps ce caractère transactionnel et compromissoire.

Mais, cette tendance que ces organismes avaient héritée de

leurs origines a tendu à disparaître au fur et à mesure de leur évolution (19). Leur préoccupation actuelle est la recherche de la réalité. En effet, surtout à mesure que se sont affirmés les progrès de l'arbitrage international, et que les Etats se sont familiarisés avec lui, l'intervention politique a tendu à se limiter.

D'autre part, la Commission arbitrale portait en elle des germes de développement qui tendaient à l’orienter en ce sens ; son personnel de professionnels, sa procédure qui se rapproche de celle des tribunaux internes et prévoit souvent la participation des particuliers à l’instance, l’incitent à examiner les réclamations qui lui sont soumises avec un esprit d’impartialhté et de précision inspiré de celui de ces Tribunaux, Une fois admis le principe de la responsabilité, la question est examinée ici avec une méthode et une technique que seuls peuvent apporter des spécialistes : l'intérêt de l'Etat passe ici au second plan, et à l'encontre du procédé précédent, c’est l’intérêt du particulier qui fait l’objet de l'examen le plus attentif ; les sentences sont en général étudiées et approfondies. de

Le type le plus perfectionné, qui est constitué par le Tribunal international, n’est pas lui-même à l'abri de critiques qui varient d’ailleurs suivant sa forme.

De: par sa nature même, il offre tout d’abord l'avantage de l’impartialité et de la compétence technique : le caractère du diplomate s’efface devant celui du juge : le diplomate avait toujours tendance en effet à statuer dans un sens favorable à son Gouvernement, et le tiers étranger permet ici d’écarter ce danger. j

Cependant, le caractère transactionnel n’en subsistera pas moins, mais il sera dû ici à une autre raison que précédem-

(18) RAI. IT. XXXVI. Voir une décision de la Commission mixte de Lima (R.A.I. II p. 683). « La Cour n'est pas un sévère Tribunal de justice », et les Commissaires se mirent d'accord pour ne pas soumettre une affaire au surarbitre qui se serait montré plus sévère qu'eux.

(19) Citons, par exemple, les opinions des Commissaires, dans l'affaire de la Baie d'Hudson et du Détroit de Puget, qui devant les difficultés de la détermination des faits, ont déclaté que la nécessité d’aboutir à un résultat effectif les obligeaient à pousser les concessions jusqu'aux limites extrêmes (R.A.I. II p. 498).

ment : il sagira de faire accepter sa décision par les parties, de sorte qu'elle ne soit pas une cause de mésentente entre les Etats en question.

Ce caractère apparaîtra plus nettement encore dans les Tribunaux préconstitués (puisqu'ils n’avaient pas été institués précisément en vue du litige en question) et surtout à leurs débuts . notamment, le caractère transactionnel des sentences de la Cour Permanente d’Arbitrage est bien connu : cependant il semble que ce caractère soit limité à la détermination des principes de la responsabilité, et ne s’étende pas à l'évaluation pécuniaire des dommages qui font l’objet d’un examen minutieux et sont indemnisés avec beaucoup de précision.