I. — LES ÉLÉMENTS DE NATURE PÉNALE DANS LES MESURES DE SATISFACTION

Nous constaterons, tout de suite, qu’en cette matière, la recherche apparaît particulièrement délicate, en raison même du caractère subtil des éléments du dommage. Il est, par conséquent, malaisé de discerner dans les mesures consécutives à la responsabilité quel est l’objet des mesures prises, sanction ou réparation proprement dite, et surtout quelle est leur proportion.

Une certaine obscurité a été jetée sur la matière par suite d’un certain nombre de confusions qui ont été commises dans les définitions mêmes.

Il importe donc de procéder tout d'abord à une sorte de mise au point, el de bien distinguer les catégories et les différences qui existent entre elles.

La distinction théorique est simple à effectuer. La responsabilité encourue pour le dommage subi par l'Etat lésé, et les éléments punitifs sont de nature complètement distincte, et se référent, l'un et l’autre, à des objets différents :

Le premier ne met en rapport que l’auteur du délit avec la victime elle-même : le dommage, pour être moral, n’en aura pas

moins été subi par l'Etat seul. Au contraire, dans le second cas, il affecte les rapports de l'Etat lésant, non plus avec la victime, mais avec la communauté internationale tout entière.

On a pu alléguer des différences de forme : la satisfaction ne réclamerait aucune des conditions formelles de la sanction punitive, et se passerait de juge et de garanties de procédure ; elle serait réclamée directement par l'Etat lésé qui en fixerait luimême la nature et la quantité, et ce dernier pourrait recourir, pour obtenir satisfaction, à différents moyens dont il aurait la libre disposition et la libre appréciation.

Mais il ne s’agit pas là d’une différence de nature.

Ces caractères formels ne sont pas de l’essence de la peine, et ce n'est pas sur ce plan qu'il faut poser la question.

Or, en fait, nous constatons que parfois la doctrine et la jurisprudence ont confondu ces deux sortes de catégories, cependant bien différentes, et qu’elles ont été ainsi amenées à se prononcer à tort pour ou contre l'existence d'éléments de nature pénale dans la réparation.

C’est ainsi que M. Anzilotti déclare :

« À la base de l'idée de la satisfaction est celle d’un dommage moral, qui consiste dans la méconnaissance du droit d’un Etat ; la satisfaction tend, par dessus tout, à porter remède à l'atteinte infligée à la dignité et à l'honneur. On pense immédiatement à la « busse » germanique, aux dispositions des articles 388 et 389 $ 3 du Code Pénal italien, aux Exemplary or Vindictive Damages du droit anglais ».

L'auteur confond ici deux choses complètement distinctes à savoir, la réparation de dommages moraux subis par l'Etat atteint dans son honneur et qui, bien que présentant un caractère moral, n’en conserve pas moins sa nature compensatoire et restitutive, et la sanction punitive impliquée par la « busse » (réaction du groupe) ou les « damages » susnommés, dont les qualificatifs de « vindiclive » et « l'exemplary » indiquent bien le caractère pénal se rattachant à une idée de vengeance de la victime et d'intimidation à l'encontre de l’auteur (10).

(10) Une confusion analogue se retrouve fréquemment chez les auteurs Anglo-Saxons : un exemple en a été fourni par Eagleton qui cite comme spécimen de refus de dommages-intérêts à titre pénal l'affaire Wielemans dans laquelle le T.A.M. germano-belge refusa d indemniser le requérant à l’occasion d'une confiscation d'automobile, de la gène que lui avait causée cette dépossession : il s'agissait, en réalité, non pas de

Il faut reconnaître d’ailleurs qu’il est souvent difficile de différencier la sanction proprement dite de la satisfaction ; la tendance à mêler intimement la sanction pénale et la sanction satisfactoire, à raison du préjudice, peut s'expliquer par différents motifs.

1°) Tout d’abord, dans les deux cas, il s’agit d'un dommage immatériel, et la responsabilité envers la communauté internationale étant encore mal dégagée, on a tendu à l’assimiler à la première.

2) D'autre part, dans les deux cas, le mode d’évaluation est réalisé, non sur des bases juridiques, mais politiques : la mesure n’est pas fixée d’une manière sûre et déterminée à l'avance, mais elle suit des procédés forfaitaires.

3°) Enfin, en pareille matière, les considérations subjectives jouent un rôle important, d'autant plus qu'il s’agit essentiellement d’une question de proportionnalité d'éléments composants d’une même matière.

Ces distinctions posées, il faut reconnaître que, dans beaucoup de cas, il est difficile de se rendre compte si certaines mesures de satisfaction ne présentent pas un caractère pénal, d’autant plus que, dans la majorité des cas, la satisfaction s'effectue autrement que par des moyens pécuniaires.

Dans cette catégorie, on peut ranger les cérémonies expiatoires, salut au drapeau, excuses, etc... Dans ces cas, il est évidemment tout à fait naturel de supposer que ces mesures cComportent un certain caractère de peine et d'humiliation, tout au moins au point de vue psychologique.

Ce caractère n'est pas niable dans certaines hypothèses de condamnation pécuniaire, car les indemnités présentent bien parfois l’aspect de véritables amendes.

Ainsi, l'indemnité de 50 millions de lires que la Conférence des ambassadeurs condamna la Gréce à verser à l'Italie après l'affaire de Janina, d'abord à titre de caution, puis à titre défi-

dommages-intérêts à titre pénal mais d’un dommage extra- Ï l (V. Recueil des T.A.M., Re 229). ; RIRE Comme exemple de « punilive, vindicte, and exemplary damages » Whiteman cite un certain nombre de cas dans lesquels il s'agissait en réalité, soit de sanctions prises par l'Etat responsable contre les COupables, soit d’indemnités destinées aux victimes ou à leurs familles. Voir notamment les mesures prises par le Japon à l'occasion de l’assassinat de 11 marins français en 1868 à Sakaï. (Op. cit. I, p. 722)

aitif, comportait certainement ce caractère. Il en était de même de l’amende de 1 million de francs que la France contraignit l'Allemagne à lui verser à l'occasion de l'assassinat du sergent Manheim (11). Les indemnités pécuniaires n’en sont pas moins considérées comme une exception en matière de satisfaction. La difficulté est plus ou moins grande au cas de mesure satisfactoire proprement dite.

Le même problème se pose au cas d'insultes infligées à des Etats dans la personne de leurs consuls ou de leurs agents diplomatiques. Il est difficile de se rendre compte jusqu'à quel point la satisfaction, qui a un caractère restitutif vis-à-vis de la victime, n’a pas un Caractère pénal à l'égard de l’auteur du délit et ne se présente pas au regard de la communauté internationale, comme une sanction destinée à marquer une désapprobation.

Ce caractère mixte des manifestations satifactoires est sans doute la raison pour laquelle elles sont souvent plus difficilement accordées par les Etats que les indemnités pécuniaires. Par leur nature même, en effet, ces dernières paraissent devoir plus facilement s’imputer sur la réparation d’un préjudice matériel. Quand, dans un différend entre la Bolivie et le Pérou, par suite de l’incursion de troupes péruviennes sur le territoire bolivien, le Pérou consentit à faire droit aux réclamations pécuniaires des dommages subis par des particuliers, mais refusa le salut au drapeau bolivien, c'était certainement parce qu'il attribuait à cette dernière mesure un caractère pénal. Il est évidemment délicat de se prononcer sur le bien fondé de ce point de vue, et de savoir surtout quelle est la proportion de l'élément sanction.

D'autres mesures encore ne peuvent-elles renfermer une part de sanction pénale ? La reconnaissance, par un Etat, de sa propre responsabilité dans un acte diplomatique ne constitue-t-elle

(11) Dans une affaire Ch. Weïle (R.A.I., II, p. 600 sq.) le commissaire américain insista sur l'intérêt qu'il y aurait à rendre une décision « qui par l'élévation du chiffre de l'indemnité, montrerait aux autorités locales combien il est dangereux d'agir d’une manière violente quand la liberté et l'honneur d'une puissance amie sont en jeu ». L'indemnité élevée qui fut accordée ($ 42.407) montre bien l'importance que joua, en l'espèce le facteur exemplaire ; mais il faut noter que Ce caractère punitif est motivé par la mise en jeu de l'honneur de l'Etat lésé, Les deux éléments paraissent donc conditionnés l’un par l’autre ; c’est l'atteinte à la nation qui a motivé le caractère punitif ; l'indemnité est destinée, pour une partie à la satisfaction de l'honneur lésé, et elle est majorée à titre d'exemple.

pas une sorte de pénalité, au sens psychologique du mot ? (12). Le but essentiel est évidemment d'éviter la recherche du principe même de la responsabilité, tout en chargeant l'Etat de la réparation du dommage ; mais bien que subsidiaire, le susdit caractère n'en est pas moins effectif.

Ne pourrait-on pas supposer également que le simple fait pour un Etat de se soumettre à un jugement et d'exécuter la décision prise par le juge comporte un aspect pénal ? Cette vue serait certainement une erreur, car il n’y à pas de pénalité pour un Etat, à exécuter simplement la décision donnée à une affaire quand il a consenti à l’avance à s'y soumettre. Ce point de vue à été souligné dans l'affaire du Montijo (13), dans laquelle l’arbitre a déclaré que... « si désagréable qu'il fût, pour le peuple colombien, d'être jugé responsable des dommagesintérêts pécuniaires, ce fait ne faisait encourir aucune responsabilité pour la nation, et au contraire, comportait une appréciation très favorable de la conduite de la Colombie pour avoir consenti à l'arbitrage ». Décider autrement serait retourner à la conception périmée, d’après laquelle la souveraineté des Etals aurait constitué un obstacle à la justice internationale.

Cependant, cette coexistence d'éléments, pour être fréquente, n'est pas nécessaire, et il ne faudrait pas en déduire qu'un élément pénal se trouve toujours inclus, à un degré variable, dans chacune de ces mesures ?

D'autre part, si du point de vue psychologique, ces dispositions peuvent revêtir un caractère de sanction et d'intimidation, elles ne constituent pas toujours des pénalités, au sens juridique, et ce serait en déformer la nature que de leur attribuer ce rôle. Ce caractère a pu parfois d'ailleurs être formellement écarté.

Par exemple à la suite de mauvais traitements infligés à un de leurs agents consulaires au Pérou, les Etats-Unis réclamèrent, outre la réparation personnelle pour les dommages subis par le réclamant, une somme de 8.000 soles, avec la déclaration qu'il ne s'agissait que d'une preuve de bonne volonté, et que ce geste ne devait pas être considéré comme un précédent, ce

(12) Voir, par exemple, le compromis d'arbitrage signé par le Véné- Zuéla, avec la Grande-Bretagne, l'Allemagne et l'Italie en 1903. (18)41:P), p.109!

qui revenait à en écarter la valeur exemplaire (14). Cette clause peut être rapprochée de la stipulation du paiement ex gratia.

Même quand on peut admettre l'existence d'une sanction pénale, il est très délicat, et pour ainsi dire impossible, de disceriiner la part qui revient à chacun des éléments. Qu'il s'agisse « une condamnation infligée par le juge ou qu'elle provienne d’un accord direct entre les deux Etats, le sentiment de celui qui la prononce ne parait pas déterminer exactement, ni même chercher une proportion exacte. Déjà, lorsqu'il s’agit d’une simple satisfaction, en dehors de toute pénalité, l'arbitraire règne presque toujours, dicté essentiellement par des considérations politiques : à plus forte raison en est-il ainsi quand il s’agit de sanctions et il n’est pas encore question de rechercher une pénalité adéquate.

Il est donc difficile de savoir dans tel ou tel cas, si le juge a accordé ou refusé une sanction punitive. Seul, l'examen de la psychologie du juge pourrait fournir une réponse. Souvent aussi, le rejet d'un mode de sanction déterminé a pu faire interpréter sa décision d’une manière erronée : le cas le plus net est celui du Carthage et du Manouba (15) dans lequel, ainsi que nous l’avons vu, le gouvernement français réclamait, à l’occasion du déroutement de ses navires pendant la guerre italo-turque, outre le montant des frais encourus par lui, un franc de dommages-intérêts et une indemnité de 100.000 francs « pour réparation du préjudice moral et politique résultant de la violation du droit commun international et des conventions réciproques obligatoires pour les deux pays ». La Cour refusa, en alléguant que « dans le cas où une puissance aurait manqué à remplir ses obligations, soit générales, soit spéciales, vis-à-vis d’une autre puissance, la constatation de ce fait, surtout dans une sentence arbitrale, constituait déjà une sanction sérieuse ; que cette sanction est renforcée, le cas échéant, par le paiement de dommages-intérêts pour les pertes matérielles, qu’en théorie générale, l'introduction d'une autre sanction pécuniaire paraitrait superflue et dépasserait le but de la juridiction internationale.. que les circonstances de la cause ne sauraient motiver une telle sanction supplémentaire ».

(14) Moore Digest, VI, p. 930. ; (15) Sentence du tribunal arbitral Franco-Italien, Bureau International de la Cour Permanente d'arbitrage.

œite LA RÉPARATION EN DROIT INTERNATIONAL PUBLIC

On a pu prendre prétexte d'une telle décision, pour affirmer que le droit international ne reconnaissait pas l'institution de sanctions punitives ; il ne semble pas qu'on puisse, de cetle décision, déduire un tel principe.

Remarquons tout d'abord que ce qu'a refusé la Cour, ce n'est pas toute sanction quelconque : au contraire, elle signale que la constatation du manquement au droit international en constitue elle-même une. D'autre part, le paiement de dommagesintérêt à titre compensatoire prend lui-même un tel caractère. (Notons en passant le caractère mixte sus-mentionné que prend alors la réparation pécuniaire pour le dommage matériel, qui devient, pour une part, une sanction pénale, ainsi que nous l'avons signalé). Ce que rejette la Cour, c’est la condamnation à une somme d'argent à titre de sanction (la dénomination de dommages-intérêts semble ici mal choisie : les dommages-intérêts sont destinés à être versés à la victime en vue de compenser un tort subi par elle, et, en l'espèce, la somme demandée devait êlre remise à une institution de droit international ; seul répond à ce terme le franc réclamé pour l'atteinte au pavillon, qui se réfère en réalité à la réparation du dommage moral).

D'autre part, si l'allocation de dommages-intérêts à titre punitif paraît superflue et semble devoir être proscrite « en règle générale, et abstraction faite de circonstances particulières », on peut en déduire a contrario que, dans certains cas, une telle allocation peut être accordée : de telles circonstances ne s'étant pas présentées en l’espèce, le rejet s’en est suivi.

Le principe de la sanetion pénale n'est donc pas atteint par cette décision ; la Cour n’a fait que préciser sa forme, et déclarer qu’en principe, en cas d'atteinte morale, ou de violation du droit international, la réparation prend de préférence un caractère satisfactoire plutôt que pécuniaire, encore que dans cerlains cas spéciaux, elle puisse emprunter cette dernière forme.