LA SAUVEGARDE DES INTÉRÊTS DES USAGERS ET DE L’ÉTAT

Le procédé de coordination adopté en France repose sur le respect de la volonté des parties et sur celui de leurs intérêts autant et aussi longtemps que c'est possible; il ne prévoit l'intervention de la puissance publique que lorsqu'il n’y a plus aucune chance d'aboutir.

Cette formule de l'entente entre transporteurs apparaît à M. F. PERROUX, comme « un hommage rendu à la libre initiative pour la réglementation d’une activité économique et la reconnaissance officielle que, dans certains domaines, le libre jeu des initiatives ne saurait jusqu'au bout suffire ».

En 1934 il n'a pas semblé désirable d'introduire les usagers dans les Comités Techniques Départementaux. Mais leurs droits comme ceux de l'Etat doivent étresauvegardés par l'intervention d'organismes représentatifs des usagers et des intérêts généraux du pays. Ces garanties fonctionnent à deux moments: d’abord entre la signature du plan de transport par les délégués départementaux et sa ratification ministérielle ; ensuite et d’une manière aussi efficace après l'entrée

en application de ce plan, par le contrôle de l'exécution loyale de lentente, confié au Comité Technique, devenu un Conseil permanent de discipline et d’'arbitrage. Aucun plan n'ayant reçu son application, nous envisagerons ce contrôle en parlant des répercussions éventuelles de l’accord sur les transporteurs.

Dans l'espace, ces garanties jouent sur le plan départemental et sur le plan national.

Sur le plan départemental, il y a nécessité de soumettre le plan de transport signé par les délégués au Comité Technique, à l’examen des représentants politiques, économiques et administratifs locaux. Dans un paragraphe premier, nous étudierons comment s'opère dans chaque département la consultation des usagers.

Mais il est à craindre que les usagers soient trop directement intéressés à l'application du plan de transport, dans des conditions qui ne tiennent compte que des intérêts du département. L'étude des divers organes qui interviennent sur le plan national pour concilier le point de vue du clocher avec l'intérêt général fera l’objet d’un paragraphe second.

$ 1. — La consultation des représentants qualifiés des usagers dans le département

Appelé par le Gouvernement, au début de l’année 1934, à donner son avis sur le problème des transports, le Conseil National Economique envisageait comme une nécessité la constitution d’un Conseil départemental où régional, où seraient représentés tous les intérêts en présence selon une formule tri-

partite: un tiers représentant la puissance publique, un tiers représentant les usagers, un tiers représentant les transporteurs. Parmi les représentants des intérêts généraux du pays et des usagers, devaient figurer un représentant des Postes et un représentant de la défense nationale.

Cette organisation n’a pas été retenue par le décretloi du 19 avril 1934, ni par le règlement d’administration publique du 25 février 1935: les usagers n'étaient pas représentés dans les Comités de Coordination depuis leur constitution, jusqu'à la réforme toute récente du 14 novembre 1936; ils étaient appelés à donner leur avis avant l'application du plan de transport.

La non introduction des usagers dans les Comités Techniques Départementaux s'explique par deux raisons : il faut aller vite et d'autre part la répartition du trafic à laquelle on entend procéder est un travail d'ordre technique qu’il suffit de confier à un organisme professionnel.

Une question d'urgence: il semblait qu'au sein des Comités de Coordination, la présence des usagers serait une source de tâtonnements et une cause de ralentissement des travaux (1).

Une question de compétence: il était question d’un travail technique d'ensemble et d’ententes industriel-

(1) De même, entre les deux méthodes proposées pour remédier à la crise des chemins de fer: apporter à l’organisation des transports une réforme générale ou réviser la Convention de 1921, en laissant d’autres dispositions législatives régler la coordination des transports, on avait préféré la seconde parce qu’il fallait atténuer coûte que coûte le déficit,

les, et il était certainement plus commode, en matière de projets, de faire préparer d’abord les plans de cette nature par les techniciens eux-mêmes. « Il ne viendrait pas à l’idée de celui qui charge un architecte d'établir les plans d’un immeuble d'exiger sa présence pendant que l'architecte établit ses calculs et trace son plan (2) ». Du reste, quel intérêt présenterait pour les usagers ce travail de répartition du trafic, conformément aux règles fixées par un règlement d’administration publique? Un membre du Comité Technique de Meurthe-et-Moselle nous déclarait, en parlant des séances du Comité relatives à la coordination des transports marchandises: « En prêtant bénévolement leurs concours à une besogne aussi monotone, Îles transporteurs ont mérité largement la reconnaissance de leur clientèle! ».

Et d’ailleurs, comment procéder en pratique à une représentation des usagers? Par l'élection d’un parlementaire? De professionnel qu’il était, l'organisme départemental ne risquerait-il pas de glisser sur le plan politique? Pour avoir la certitude que l’usager fera, en toutes circonstances, triompher le point de vue de l’intérêt général, il conviendrait de préciser quelles conditions doit remplir l’usager: effectuer dans l’année, dans le trimestre, par semaine un nombre d’aller et retour minimum? ne disposer d'aucun moyen de locomotion personnel? Même en supposant qu’il ait été bien choisi, l’usager ne sera-t-il pas tenté de s’opposer à la suppression de la ligne de chemin de fer qu’il emprunte habituellement ?

(2) France Transports, n° du 15 mars 1936.

nent et Don

Nous estimons qu’il n’est pas nécessaire de convoquer l’usager à l'élaboration du plan de transport et qu’il suffit qu’il puisse faire connaître son opinion au moment de l’adoption définitive; avant d’entrer en application, le plan du transport doit être soumis aux critiques des représentants qualifés des usagers. C’est ce qui se passe en pratique. Le plan de transport. tel que le présente le Comité Technique Départemental, est une œuvre non homogène, quelque peu informe, non susceptible d'application immédiate. I] importe de consulter les usagers en soumettant ce plan à l’examen de commissions départementales : Conseil Général, Chambre de Commerce, Chambre d'Agriculture. Ainsi s'exprime l’article 14 du décret du 25 février 1935 qui règle la procédure d'examen des dossiers. « Le Comité Technique Départemental adresse au Ministre des Travaux Publics le dossier des accords ou des négociations ».

« Le préfet consulte, sur l’ensemble du dossier ainsi constitué, les Chambres de Commerce et d’Agriculture, le Conseil général (ou sa Commission départementale dûment déléguée) et les services départementaux intéressés. ».

« Le dossier, complété par ces avis. est, dans un délai de six semaines, renvoyé au Ministre des Travaux Publics, qui en saïsira immédiatement le Comité de Coordination ».

L’exclusion des usagers des travaux préparatoires avait été décidée en partie pour hâter la conclusion d’une entente. Or, le temps que l’on espérait gagner

est perdu actuellement par l’avis défavorable de quelque 50 ou 60 Conseils Généraux. La mise en application des textes réglementaires a soulevé de telles objections de la part de la grande majorité des Conseils Généraux, des Chambres de Commerce et des Chambres d'Agriculture, et même du Parlement, qu'aucun des plans de transports de voyageurs n’a été approuvé par le Ministre des Travaux Publics. A quoi cette hostilité des usagers peut-elle tenir ?

Les usagers sont assez peu favorables à la coordination parce qu’ils préfèrent le statu quo, qui constitue pour eux un avantage résultant de la superposition de moyens de transport d’aptitudes différentes, sans augmentation des prix.

Les usagers, décidés à renoncer à leurs aïses, lorsque l'intérêt supérieur de la collectivité est en jeu, ne sont pas légion. Nous avons relevé cependant, dans une revue de transport, les mesures héroïques préconisées par un usager « afin d’alléger ou de supprimer le déficit qui grève fortement le budget général ». Elles consisteraient à réduire le trafic sur les lignes secondaires qui présentent un déficit d'exploitation, à trois jours par semaine, avec un minimum de trois trains dans chaque sens. Ainsi serait obtenu le « groupement des voyageurs à certains jours, qui correspondraient, évidemment aux marchés locaux » et il en résulterait « une réduction des dépenses d’exploitation ».

Mais la plupart des usagers connaissent l'étendue de leurs droits, qui ont pour origine les mauvaises habitudes qu'ils ont prises et qui leur ont été donnés

bon gré mal gré par les compagnies de chemin de fer. À aucun prix, ils ne consentiront, dans le domaine des transports, à une réduction de leur train de vie, préférant perdre en tant que contribuables ce qu’ils gagnent en qualité d'usagers.

Aïnsi s'explique que le programme de coordination suisse, auquel avaient adhéré les transporteurs routiers et les transporteurs ferroviaires, n’ait pas été ratifié par le referendum populaire (3).

Le Conseil Général de Meurthe-et-Moselle ne s’est pas encore prononcé sur le plan de transport, mais la Chambre de Commerce de Nancy, dans sa séance du 8 octobre 1035, a émis un vœu en faveur d’une révision du plan, après consultation des usagers.

L’hostilité des usagers, vis-à-vis de la coordination s’est manifestée au Sénat, lors de l’interpellation de M. THOUMYRE, sur la coordination des moyens de transports par rail et par route, et, d’une façon plus directe, au Congrès National des Usagers des Transports qui s’est tenu à Lyon les 3, 4 et 5 mars 1936 (4).

Certains avis ne méritent pas d’être pris en considération, tel celui, défavorable au projet de coordination, émis par la Chambre de Commerce de Mou-

(3) Le Gouvernement fédéral avait songé à rétablir la situation défcitaire de ses chemins de fer en leur réservant le transport des marchandises sur tout parcours dépassant 30 kilomètres.

Ce régime, expérimenté pendant un an, ne pouvait être consacré définitivement que par la sanction du vote populaire. Le referendum a eu lieu le 5 mai 1935. Par une majorité écrasante de 550.000 voix (782.000 contre 231.000) le peuple suisse a repoussé le texte qui lui était soumis.

(4) Le Congrès national des usagers des transports a envisagé le

problème de la coordination dans son ensemble ainsi que les répercussions sur les services voyageurs et marchandises.

lins. Parmi les arguments mis en avant, on note le suivant : « La coordination ne doit donc envisager ni la suppression de lignes de chemin de fer, ni celles d'autocars, mais coordonner les heures de départ et d'arrivée, ainsi que les prix ». Tout récemment les habitants d’une localité proche de Nancy signaient une pétition en faveur du rétablissement d’une ligne de tramways, supprimée au mois de mai 1936, tant le nombre des usagers était restreint depuis la création d’un service automobile concurrent.

Quelques Chambres de Commerce, mal renseignées, protestent contre les plans départementaux, parce que, disent-elles, ce à quoi elles s'opposent, « c’est à la suppression totale du trafic voyageurs sur les lignes où on ne le remplacerait par rien ou tout au moins par quelque chose de susceptible de donner satisfaction ». L’hostilité des usagers est due, à notre avis, à une maladresse commise lors de la consultation des Commissions départementales.

On s’est étendu avec raison, au cours des négociations, sur la question de savoir, par exemple, s’il existe ou non entre deux agglomérations une solution de continuité’et si, en fin de compte, c’est une société concessionnaire de transports urbains ou une entreprise libre qui assurera le service. N’aurait-il pas fallu également s'expliquer sur les seules solutions de continuité qui préoccupent l'usager, sur celles qui risqueraient de se produire entre le point terminus d’un service routier et la gare où il y aura lieu de se rendre pour continuer le voyage? À cet égard le plan de

transport de Meurthe-et-Moselle ne fournit qu’une précision. La Compagnie de l’Est donne la raison du maintien de la gare de Frouard, qui restera ouverte tout au moins au trafic voyageurs. « Le maintien de la gare de Frouard au service des voyageurs est justifié par la position géographique de cette gare; ïl convient, en effet, d'éviter aux voyageurs en provenance de Commercy-Toul à destination de Nomeny et de Pagny-sur-Moselle (ou vice versa) l’obligation de continuer leur voyage jusqu’à Nancy et de rebrousser chemin par autobus jusqu'à Frouard ».

Si l’on avait donné aux usagers un semblant de satisfaction, nombre de représentants politiques et économiques locaux, hésiteraient aujourd’hui à se prononcer contre l’adoption des plans de transports. La coordination aurait été accueillie plus favorablement par le public, si on avait, par la voie de la presse, préparé un courant d'opinion, vanté les résultats d’un accord direct entre le rail et la route, en indiquant au besoin la date probable d'entrée en application de l’organisation nouvelle et la durée de la mise au point.

Nous ne reprochons donc pas aux transporteurs de ne pas avoir précisé les conditions d'application du plan; en cela ils n’ont fait que se conformer à l’article 4 du décret-loi du 19 avril 1934, ainsi conçu: « Les arrêtés ministériels sanctionnant les ententes ou les propositions de l'arbitre fixeront les conditions auxquelles devront satisfaire les transports routiers sur les relations prévues pour ces transports ».

« Ces conditions devront porter, notamment, sur

les horaires et les tarifs, l’obligation d’assurer le service et de respecter l'égalité de traitement entre les usagers, l'acceptation des transports postaux ». Ainsi donc, ces détails, sans doute secondaires pour les transporteurs, mais qui intéressent au plus haut point les usagers ont été négligés. On présente le plan de transport dans toute sa laideur (5), sous l'angle le

(5) Le plan de transport tel que le présente le Comité Technique Départemental comporte les examens suivants:

Liste des transporteurs qui n’ont pas donné leur adhésion à l'accord: 1° transporteurs assurant un service quotidien; 2° transporteurs assurant un service périodique.

Lignes ou sections de lignes de ceux des services routiers libres qui doivent être partiellement ou totalement fermés à l'exploitation, pour supprimer les doubles emplois onéreux avec les lignes de chemins de fer d'intérêt général, maintenues ouvertes au service des voyageurs.

Lignes ou sections de lignes des réseaux de chemins de fer d'intérêt général dont la fermeture totale ou partielle au service des voyageurs est reconnue nécessaire.

Lignes ou sections de lignes des entreprises de transports publics à admettre au bénéfice de la compensation.

Services de transports publics automobiles de voyageurs à établir sur des itinéraires jusqu'alors desservis par les réseaux de chemins de fer d'intérêt général et répartition des services entre les entreprises routières.

Lignes ou sections de lignes des services libres de transports publics automobiles, voyages quotidiens et périodiques, maintenus sous certaines conditions d’itinéraires, d'horaires et de tarifs.

Lignes et modifications prévues par l'entente, ne figurant pas sur les tableaux précédents.

Lignes ou sections de lignes des services libres quotidiens ou périodiques maitenues sous certaines conditions d’itinéraires, d'horaires ou de tarifs.

Liste des accords nécessaires pour l'établissement de l'entente. Accords intervenus et à intervenir pour les services quotidiens et pour les services périodiques.

Lignes de postes rurales aussurant un service de voyageurs.

Examen des voies ferrées des chemins de fer économiques.

Liste des lignes d'autobus dont les conditions d'exploitation ne sont pas modifiées par les ententes.

Accords particuliers.

plus défavorable. Le moment est vraiment inopportun et la procédure maladroïite et contradictoire: à quoi bon consulter les usagers sur un travail inachevé, et sur les questions pour lesquelles ils ne sont pas compétents ? C’est se faire des illusions sur le désintéressement des usagers que de leur demander s’il convient de maintenir un service par fer et un service routier ; ils se prononceront inévitablement en faveur de la superposition des deux moyens de transports: Il leur appartient seulement de juger, en considération des dispositions prises, celui des deux moyens de transport qu’il est préférable de maintenir parce qu’il offre plus de commodités, ou, en cas de pluralité de services routiers, parce qu'il présente plus de garanties.

On comprend d’un autre côté l’inquiétude d’un parlementaire de Meurthe-et-Moselle (6) qui se demande si le public ne sera pas avisé des mesures finalement adoptées par voie d'affichage, un peu à la manière dont le Comité Technique Départemental notifie la conclusion de l’entente aux transporteurs qui ont refusé d'y adhérer. Les usagers auront-ils eux aussi un délai de quinze jours à dater de la notification pour indiquer les motifs de leur désapprobation? De même, dans un rapport présenté à la Chambre de Commerce de Nancy, M. NÉROT souligne que pour l'instant rien n’est arrêté à propos des réductions de tarifs et il ajoute: « [Il est facile de calculer par exemple qu’un ouvrier de Dieulouard, venant travailler à Nancy, qui paie actuellement par le train 12 fr. 75 chaque

(6) M. G. MaAzERAND, articles parus dans l’{ndépendant de Lunéville, n° des 22 et 20 décembre 1935.

semaine, devrait débourser 48 francs par autobus ou 24 francs avec une réduction éventuelle de 50 % ». Les réductions de tarifs, que l’on sera amené à accorder aux ouvriers, aux familles nombreuses et aux mutilés ont été passées sous silence (7).

Nous nous sommes déclarés adversaires d’une représentation directe des usagers au sein des Comités Techniques Départementaux, à condition que les inté-

(7) Voici, formulées de différentes manières, les inquiétudes qui se sont manifestées soit au Parlement, soit au Congrès national des usagers des transports de Lyon:

« La réorganisation des services publics de transports a été confiée, dans chaque département, à un inspecteur des chemins de fer et à un contrôleur d'autobus ». (P. LArFOoNT, Interpellation au Sénat, 7.0. Débats, Sénat, 1036, p. 151).

« Les Chambres de commerce, Offices de transports, Conseils généraux ont été tenus à l'écart du travail de préparation, si bien que les usagers qui vont être appelés à se servir de l’organisation projetée et à la faire vivre, n’ont pas eu l’occasion d'exprimer leur avis et de faire connaître leurs besoins ». (Rapport de M. N£Éror à la Chambre de commerce de Nancy, séance du 8 octobre 1935).

« C'est en vase clos que se prépare la coordination; les questions de transport qui intéressent au plus haut point l'intérêt public ne peuvent être résolues en un petit comité, travaillant derrière des portes fermées. Pourquoi ne pas avoir permis aux représentants des usagers de suivre l’étude de la question au sein du Comité? Leur avis aurait été précieux; leurs associations touristiques eussent fait connaître les vœux et les besoins réels de leur clientèle Bien des erreurs eussent été évitées dans la préparation des plans de coordination, si l'ingénieur des Ponts et Chaussées, si l'ingénieur du service vicinal avaient été là en permanence pour signaler le danger que présenterait tel ou tel parcours, si les représentants des usagers avaient pu se rendre compte au sein des Comités Techniques des horaires, des tarifs envisagés, de toutes les difficultés qui pourraient surgir ».

« On ne peut admettre que les usagers ne soient pas défendus, eux qui, comme contribuables, vont payer en fin de compte tous les frais de l'opération: le déficit des chemins de fer aussi bien que l’augmenta-

tion des tarifs des autocars! ». (Congrès National des Usagers des transports de Lyon).

ressés puissent donner leur avis avant la mise en application du plan de transport. Néanmoins nous ne partageons pas l'opinion de ceux qui déclarent la méthode de travail franchement mauvaise, du fait que l'entente obligatoire aurait dû précéder ou accompagner la préparation du plan de coordination. Nous reconnaissons simplement que la procédure d'examen des dossiers ne donne pas satisfaction aux usagers, du fait que la consultation des assemblées départementales porte exclusivement sur des questions techniques de répartition du trafic entre le rail et la route et non pas sur un plan d'organisation des transports dans la région, dont on connaîtrait les conditions d’application. x # *

Quoi qu'il en soit, le Ministre des Travaux Publics a cédé aux instances du Parlement et des collectivités locales; l’adjonction des représentants des usagers a été réalisée par la réforme du 14 novembre 1936, «afin d’aplanir un grand nombre de difficultés et de faciliter en particulier l'étude de la révision des textes avec la collaboration du Comité de Coordination».

La circulaire ministérielle adressée aux préfets le 12 août 1936, insistait déjà sur les avis défavorables recueillis au cours de l'enquête locale, notamment des Conseils Généraux, des Chambres de Commerce et des Chambres d'Agriculture et sur les objections formulées à la tribune du Parlement, et attribuait cet échec à ce que la coordination avait été entreprise sous le signe exclusif de l’entente entre transporteurs.

Le décret du 14 novembre 1036 élargit à tort,

Et —

croyons-nous, la composition des Comités Techniques Départementaux (8). La présidence appartient au Préfet, ou, en cas d’empêchement au Secrétaire Général de Préfecture. Les Comités sont en outre complétés par cinq membres, savoir : deux Conseillers Généraux, l'Ingénieur en Chef des Ponts et Chaussées et deux représentants désignés par l'Office des Transports et des Postes, et choisis (à raison d’un délégué titulaire et d’un délégué suppléant pour chacune de ces catégories) parmi les membres des Chambres de Commerce et Chambres d'Agriculture intéressés. Dans quelques départements, les Chambres de Commerce et les Chambres d'Agriculture ne sont pas affiliées à un Office de Transports. Dans ce cas, on

(8) Comité Technique Départemental des transports de Meurthe-et- Moselle. — Composition (séance du 19 décembre 1936):

Président: M. le Préfet; Suppléant: M. le Secrétaire Général.

Membres :

Délégués du Conseil Général (séance du 17 novembre 1036):

Titulaires: M. Amidieu du Clos, conseiller général, à Longwy; M. Fenal, conseiller général, à Lunéville.

Suppléants: M. Audier, conseiller général, à Virecourt; M. Valentin, conseiller général à Marainviller.

M. l'Ingénieur en chef des Ponts et Chaussées (Suppléant: M. Litz, ingénieur ordinaire des Ponts et Chaussées).

Délégués de l’Office des transports de l'Est, comprenant :

a) les délégués choisis parmi les membres de la Chambre de commerce :

Titulaire: M. Nérot; Suppléant: M. Derobe, négociant.

b) les délégués choisis parmi les membres de la Chambre d'Agriculture :

Titulaire : M. Cournault (H.), sénateur de Meurthe-et-Moselle, président de la Chambre d'Agriculture; Suppléant: M. François (L.), viceprésident, à Mercy-le-Haut.

Membre à titre consultatif seulement: M. le Directeur départemental des P.T.T. ou son délégué.

Les membres du Comité sont désignés pour trois ans. Exceptionnellement, les pouvoirs des nouveaux membres institués par le décret expireront à la même date que ceux des représentants des transporteurs, soit au 31 décembre 1938.