J4 LA REPRÉSENTATION DES ARISTOCRATIES
d'une Chambre haute composée de deux cents membres âgés de trente-cinq ans au moins, nommés à vie par le roi sur la présentation des provinces. La légitimité en quelque sorte philosophique, l'utilité pratique, les origines de: cette institution, la composition de cette Assemblée furent tour à tour attaquées et défenfendues. Seuls, les partisans de la division tentèrent une transaction : mais ils concédèrent en vain l'élection des députés de la Chambre haute ; bien plus : la séparation des deux Assemblées réduite à la délibération et cessant à l'heure du vote ne suffit même pas à leur concilier l’opinion des partisans de l'unité.
La théorie politique avait adopté cet axiome : que la Nation souveraine n’a qu'une volonté. Le contrat social, en eflet, selon la doctrine que Rousseau formula définitivement, a mis fin à l’état de nature. Ce pacte n'existe que par le consentement unanime. Il a pour effet nécessaire « l’aliénation totale de chaque associé avec tous ses droits à toute la communauté », — et pour organe la volonté générale (c'est-à-dire la majorité) exprimée par la loi. La souveraineté est done essentiellement la puissance législative. L'une étant indivisible, la seconde ne peut être divisée. Ces prémisses ne seront pas contredites. Mais la volonté générale ne peut-elle cependant s'exprimer par le vote des deux Chambres ?
Elle le peut, mais il est préférable qu’il n’en soit pas ainsi, répond un argument que eite impartialement Cicé. Elle ne le peut pas, répondent à leur tour
Roues
L’ACTE DU 1% ocrogrE 1789 55 Rabaut Saint-Étienne et Thouret (1). Malouet proteste
contre ces abstractions métaphysiques et contre les erreurs qui en résultent :
& On vous a dit... la puissance législative est une ; « donc il ne doit y avoir qu'une seule Chambre ! c’est (ainsi qu'avec des principes généraux on conclut ce que ( l’on veut et que ces abstractions métaphysiques sont « une source d'erreur en législation !
« Mais, Messieurs, la souveraineté est une, et ses « fonctions, ses pouvoirs se subdivisent en plusieurs
(1) (a) « C’est la volonté commune qui doit faire la loi, et... elle ne se montre jamais mieux que dans une seule Chambre. » Cicé. Rapport sur les premiers travaux du
comité, 27 juillet.
(b) « La nation étant une, il semble que sa représentation doive l'être également. .
(IE y a un pouvoir unique et primitif qui appartient à la nation. Elle en délègue l'exercice, c’est-à-dire des autorités [mais non pas le pouvoir]. La nation est une chose une .et simple, puisque c’est la collection de tous sans en excepter un seul : donc le pouvoir législatif est un et simple; et si le souverain [la nation] ne peut pas être divisé, le pouvoir législatif ne peut pas être divisé, car il n’y a pas plus deux ou trois ou quatre pouvoirs législatifs qu'il n’y a deux ou trois ou quatre souverains. »
Rabaut Saint-Etienne, 4 sept.
{e) «… s’il est bon d'empêcher le mal, il est mal d'empêcher le bien ; ebest-ce un bon procédé que de diviser en deux sections le corps destiné à manifester une volonté commune ? »
Thouret, 5 sept.
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« branches : le pouvoir exécutif lui-même comporte Ctrois subdivisions principales, ainsi pourquoi ne dis- « tinguerait-on pas trois temps dans un acte législatif ;
(la discussion et la délibération provisoire, la revision
Cet l'arrêté, la sanction et la promulgation (1)? »
Ce n’est pas sur ce dogme abstrait que porte, au reste, le débat. Les partisans des deux Chambres ont pour principaux arguments le défaut de lumières d’une seule assemblée, les intérêts et les passions dont elle peutêtre le jouet, l’erreur, la précipitation, l’enthousiasme où elle peut-être entraînée. — Comment prétendre l’enchaîner par un règlement dont elle reste maîtresse ? Ce serait un pauvre lien que celui qu’elle formerait et romprait à sa guise. La Constitution elle-même ne serait plus protégée contre les intrigues de quelques-uns, l’entraînement de la plupart, l’impatience des nouveautés. Puis ne, verrait-on pas le penchant naturel de toute assemblée à la domination jeter le roi, d’autre part, dans le désir de quelque coup d’État, et ne faudrait-il pas craindre de l'issue de telles luttes entre le pouvoir exécutif et le législatif, ou l'anarchie, ou l’esclavage (2)?
(1) 7 sept.
(2) (a) «Il faut deux Chambres pour prévenir toute surprise ettoute précipitation, pour assurer la maturité des délibérations.» Cicé. Rapport sur les premiers travaux du comité. (b) « Quelles que soient les précautions constitutionnelles dont on entoure la discussion et le vote d’une chambre unique, elles
L'ACTE DU 1% OcTOBRE 1789 7 Si les adversaires des deux Chambres d'autre part peuvent invoquer plutôt en manière de madrigal
seroient impuissantes à empêcher des décisions dictées par l’enthousiasme ou la prétention de bouleverser la Constitution. »
« Non seulement une seule Assemblée pourroit rendre la Constitution incertaine ; mais elle bouleverseroit fréquemment toutes les lois. »
Il y aurait d’incessantes propositions nouvelles, des délibérations précipitées ; les prescriptions de formes, de délais, de plusieurs lectures seraient vaines : « les discussions seroient troublées, et les discours qui combattroient un système favorable ne seroient pas entendus... Même aucune assemblée ne peut observer un règlement avec exactitude ».
Mounier. Considérations sur les gouvernemens et principalement sur celui qui convient à la France, soumises à l’Assemblée nationale. Arch. Parl., Are s., t. VIIL, p. 407 et suiv.
| Dans le même sens, Mounier encore: Exposé des motifs du comité (4 sept.), et Malouet (7 sept.). )
(c) KA la vérité, dans le moment d’une régénération, on a dù préférer l'existence d’une seule Chambre ;.… il falloit se prémunir contre les obstacles de tout genre dont nous étions environnés ; … mais deux Chambres seront indispensables pour la conservation et la stabilité de la constitution. »
Cicé. Rapport sur les premiers travaux du comité.
Et plus loin :
{(d) «L'intervention du Roi dans la législation seroit vaine, illu-
que d’argument l'exemple de l’Assemblée actuelle en
soire et sans force contre la masse irrésistible des volontés nationales portées par une seule Chambre...
«.,. Nous devons nous garder de tout système qui, en réservant toute la réalité de l'influence au Corps législatif, intéresseroit le monarque à saisir les occasions de la modifier, et exposeroit l’Empire à de nouvelles convulsions.
« L'activité du Corps législatif, en accélérant sa marche sans utilité, .l’expose à des résolutions trop subites, inspirées par une éloquence entrainante, ou par la chaleur des opinions, ou enfin par des intrigues étrangères excitées par les ministres, ou dirigées contre eux ; ces résolutions précipitées conduiroient bientôt au despotisme ou à l'anarchie, »
Ibid.
(e) QI y a dans le cœur de tous les hommes un penchant vers la domination, il faut donc borner tout pouvoir pour l’empêcher de nuire : donc à une force active opposons une force active. |
« Mais il ne faut pas laisser ces deux forces exposées à être perpétuellement aux prises l’une avec l’autre.
« D'où la nécessité de diviser la puissance législative non pas en deux mais en trois portions.
«La Constitution elle-même sera dans un danger perpétuel, livrée à l’inconstance... à toutes les passions humaines. Comme il n’y aura point de lois fixes, il n’y aura point d’habitudes politiques, il n’y aura point de caractère national ; comme il n’y aura point de caractère national, il n’y aura point de liberté, le peuple retombera dans la servitude... »
Lally. Rapport sur le chapitre IT.
(f} € Comment espérer qu’elle (l'Assemblée unique) abaissera
L'ACTE DU 1% oCToBRE 1789 59
faveur ‘de l’unité (1), ils objectent que le système dualiste romprait précisément l'équilibre qu’on prétend assurer (2). D'ailleurs une Chambre haute ne serait pas
son pouvoir devant celui de la Constitution et que dans les différends qui s’élèveront entre elle et le trône, l’un ou l’autre ne sera pas renversé ? » D'où l’anarchie et l'esclavage :
« Elle se mettroit au-dessus de toutes les règles, »
Mounier. Exposé des motifs.
(4) « Les personnes qui sont attachées au système d’une Chambre unique peuvent s'appuyer, avec une juste confiance, sur l'exemple de celle dans laquelle nous sommes réunis, et dont les heureux effets sont déjà si sensibles. »
Cicé. Rapport sur les premiers travaux.
(2) (a) « Tout partage du Corps législatif, en rompant son unité, rendroit souvent impossible les meilleures institutions ; il introduiroit dans le sein de la nation, un état de lutte et de combat dont l'inertie politique ou de funestes divisions pourroient
résulter, »
Cicé. Ibid.
(b) « Ici on ne propose une seconde Chambre que pour procurer l'équilibre ; mais puisque tous les ordres sont confondus, ils n'auront plus d'intérêts divers à défendre. Il ne reste plus que la simple utilité de faire rectifier les erreurs.
« S'il y a (dans cette Chambre) un veto il y aura alors en France deux pouvoirs distincts, indispensables pour le simple objet de la formation de la loi qui ne sera pas encore présentée au Roi... C’est retomber dans le même inconvénient du veto des ordres, Le Sénat sera composé de deux cent$ personnes ;
RCE SL OS AE TS RS Sd dix 6,
moins accessible à l'intrigue qu’une assemblée unique ; peut-être même la corruption s’exercerait-elle plus facilement et plus efficacement sur une moindre et suffisante minorité (1). Enfin ou cette Chambre n'aurait aucune autorité, ou l'effet de sa puissance serait de paralyser l’action du plus grand nombre (2).
or cent un suffrages pourront l’emporter sur six cent quatrevingt-dix-neuf. )
Si le Sénat n’a pasle veto mais seulement «un ordre de revision » sur les représentants, quelle sera son utilité puisque les représentants seront toujours certains de vaincre les sénateurs ?
Thouret, 5 sept.
(4) «.…. Il faut encore se prémunir (dans la Chambre haute) contre les mêmes dangers qui peuvent attaquer le Corps législatif. On peut le corrompre ; la séduction se modifie à l'infini ; elle s'étend depuis l’adulation jusqu’à la séduction pécuniaire, et le gouvernement n’aura que cent un suffrages à gagner.»
Thouret, 5 sept.
(2) (a) « Je pense qu’une seule Assemblée nationale, souvent renouvelée, aura une forme plus imposante que la seconde Chambre d'Angleterre, où ce qu’on appelle la Chambre haute est nulle dans les affaires publiques. »
M5 de Custine, 7 sept.
(b) « Nous sommes à peu près dans la même situation où nous étions avant la convocation de l’Assemblée, et à peine avonsnous débrouillé le chaos immense des différens changements que nous devons opérer. Vous étiez convaincus... à l'époque
L'ACTE DU 1% ocToBrE 1789 GI
Invoque-t-on l’exemple de la constitution anglaise et
des constitutions américaines ? (1). Déjà le Parlement anglais paraît une institution tyrannique, et l’on pré-
où nous nous sommes rassemblés, qu’il ne falloit qu’une seule Chambre, qu’une seule volonté, pour parvenir à ce but si désiré; à peine avez-vous entrevu les moyens de sortir d’embarras, que vous allez vous y replonger de nouveau si vous adoptez la formation d’une seconde Chambre, qui, animée de principes différens, sera sans cesse en garde contre toutes les propositions qui seront faites par les représentants de la nation; et, aucun des abus n’étant encore réformé, je ne ne conçois pas cette dictature que l’on voudroit établir sur la volonté générale de la nation. »
Mis de Sillery, 7 sept.
(e) «... Si lon admettoit une Chambre haute, le petit nombre commanderoit au plus grand... L'Assemblée nationale seroit paralysée. »
Lanjuinais, 7 sept.
(1) (a) «Nous avons concouru aux événements qui ont rendu à l'Amérique septentrionale sa liberté ; elle nous montre sur quels principes nous devons appuyer la conservation de la nôtre, et c'est le nouveau monde, où nous n'avions apporté autrefois que des fers, qui nous apprend aujourd’hui à nous garantir du malheur d’en porter nous-mêmes. »
Cicé. Discours à l’Assemblée, 2 juillet.
(b) L'exemple de l'Angleterre et même celui de l'Amérique démontrent l'utilité de deux Chambres, et répondent suffisamment aux objections fondées sur la crainte de leurs inconvé-
niens. »
3 Id. Rapport sur les premiers travaux.
tend s'affranchir des contingences qui lièrent l’indépendance du nouveau monde (1).
En vain les partisans des deux Chambres s’efforcent-
(ce) « Ce que je conçois de plus parfait en ce genre est la pairie d'Angleterre.
« Les membres de cetle Chambre des pairs n’ont aucun rapport avec ce que nous appelons un ordre de noblesse... (ils) doivent... être considérés comme des magistrats héréditaires, établis pour le maintien de la Constitution. Cette hérédité présente des avantages inappréciables : elle rend les pairs indépendans des princes et du peuple et les attache au maintien des droits de la Chambre haute. »
Mounier, Considérations...
(d) « La plupart des États-Unis de l'Amérique ont formé leur corps législatif de deux Chambres... ». La Pensylvanie qui n’en a pas fait ainsi reconnaît déjà son erreur : « les bons citoyens de cet État demandent deux Chambres et sont au moment de les obtenir. »
Id.
(e) Lally, s’il se plaît à invoquer le modèle de Sparte contre l'exemple d'Athènes, à opposer les institutions de Carthage à celles de Rome, cite l'Anglais Blackstone, l'Américain Livingston et dit :
« Nous ne prétendons point établir une comparaison entre la France etles États-Unis d'Amérique... mais, si les Américains, éclairés par leurs publicistes, convaincus par une longue expérience, ont presque tous adopté les trois pouvoirs... la nécessité qu’ils ont reconnue n'est-elle pas une démonstration invincible de la nécessité à laquelle nous devons céder ? »
(1) Mounier s’écrie le 4 septembre :
[n’y a pas une année que nous parlions avec envie de la
L’ACTE DU * ocro8rEe 1789 63 ils de prouver qu'une assemblée unique favoriserait l'établissement d’une « tyrannie démocratique » en exaltant les idées de la multitude, et en la soumettant bientôt au despotisme d’un seul. En vain s’empressentils de retourner l'argument qui les menace, dénonçant,
liberté des Anglais, avec un sentiment de commisération de la faiblesse du pouvoir de leur monarque ; el maintenant, pendant que nous nous agitons encore au milieu de l'anarchie pour obtenir la liberté... nous osons jeter un regard de mépris sur la constitution d'Angleterre.
« Nous osons prononcer hardiment que les Anglais ne sont pas libres. Nous leur supposons, sur la foi de quelques novateurs, l'intention de changer leur gouvernement, tandis qu'ils n'eurent jamais plus de motifs pour v rester. attachés. Nous... invoquons aveuglément les maximes d’un philosophe qui croyait que les Anglais n'étaient libres que lorsqu'ils nommaient leurs représentants...
« On ne craint pas de nous représenter les Américains pour modèles, et même de les surpasser en institutions propres à favoriser l'anarchie... »
Et, dès le 7 septembre, Lanjuinais s'exprime ainsi :
« Ceux qui veulent que ces deux Chambres existent s’égarent avec les auteurs dont ils invoquent le suffrage. Loin d'ici le sentiment de l’inconséquent Delolme, de ce Montesquieu, qui n’a pu se soustraire aux préjugés de sa robe. Loin d’ici le suffrage de l’'Anglo-Américain M. Adams, de ce Don Quichotte de noblesse, le précepteur corrompu d’un grand seigneur; ils ne nous importent plus. On sait que l'Angleterre, livrée à l’inertie du veto, manque de bonnes lois, et que ses bonnes lois sont mal exécutées; qu’en Angleterre tout est si mal que les ministres
pas avance, dans le projet adverse, uñe aristocrate de représentants en qui tous les pouvoirs seraient réunis. En vain tentent-ils d’apaiser la haine et la crainte si vives de l'aristocratie par l'ébauche d’une organisation au reste assez vague. Nulle distinction d'ordre : tel est le principe par lequel ils pensent rassurer les esprits. Cette réserve est formelle. On la trouve dans le rapport de Cicé (1). Quoique chacune des deux Chambres
doive défendre un principe différent (2), le Sénat : LA
gouvernent plus par l'or, l'argent et la faveur qu'avec les talents.
«L'on nous parle du Sénat américain; là, il peut y être nécessaire puisqu'il n’y a pas d'influence royale.
«Ce ne sont, au surplus, que des sénateurs à rubans et à médailles. » :
(1) © Ils ajoutent néanmoins, qu’en partageant le Corps législatif en deux Chambres, ce doit être sans égard aux distinctions d'ordre, qui pourroient ramener les dangers d’autant plus redoutables de l’aristocratie, qu’ils auroient le sceau de la légalité, mais en faisant ressortir leur différence de l'influence que l’on attribueroit à chacune d'elle, et de la nature même de leur constitution. »
Cicé. Rapport sur les premiers travaux.
(2) (a) (D’autres proposent... de diviser les représentans de la nation en deux Chambres qui ne présenteroient aucune différence ni dans l'élection de leurs membres, ni dans la durée de leurs fonctions. »
Mais ce ne serait qu’une « séparation en deux bureaux » qui comporterait les inconvénients de l'unité :
« Si l’on veut ralentir les délibérations, et donner une sorte
ne Sera pas formé «de ce qu’on appelle à présent la noblesse et le clergé ». Ce serait perpétuer cette séparation d'ordres, cet esprit de corporation qui est le grand ennemi de l'esprit public et qu'un patriotisme universel concourt aujourd'hui à éteindre. « Je ne donne rien à la naissance et au rang dans la composition du Sénat », affirme Clermont-Tonnerre (4 septembre) ; Malouet y insiste : .
« Les sénateurs seroient choisis sans distinction de « naissance. Si le nom de Sénat pouvoit choquer parce «qu'il rappelle des Corps aristocratiques, on devroit « considérer que le Sénat d'Athènes et ceux des Amé- « ricains ont ensemble cette dénomination. D'ailleurs « 11 seroit facile de substituer à ce mot le nom de Conseil
de revision à deux Chambres sur leurs résolutions respectives, il faut non pas qu’elles aient des intérêts opposés, mais une position différente qui les empêche de s’animer des mêmes passions, et qui permette d'espérer que les mêmes circonstances ne pourron£ les égarer toutes les deux en même temps ; il faut conséquemment établir ces règles différentes pour le choix et les qualités des membres qui les composent. »
Mounier. Considèrations.
(b) «.. Les deux Chambres qui doivent former avec le Roi le triple pouvoir, doivent avoir chacune un intérêt particulier, indépendant de l’intérêt général qui leur est commun, et une composition différente, en même temps qu’elles font partie d’un même tout. »
Lally. Rapport.
LA
« national où de Chambre des conservateurs, ou tout autre du même genre. »
(Exposé des motifs du Comité de constitution, 4 septembre).
Et Lally :
€ Il est impossible d’y entrevoir (dans ce Sénat) au- « cun des dangers de l’aristocratie.
QQu'est-ce que l'aristocratie de deux cents citoyens «pris dans toutes les classes de citoyens qui n’aurotent pas de pouvoir indépendant et qui se trouveroïent «placés entre un monarque et les représentants de € 26 millions d'hommes ?
« L'aristocratie à craindre est celle qui divise une na- «tion en plusieurs nations, qui sépare des familles «d'avec d’autres familles, qui réclame des privilèges, « des exemptions, qui s'empare exclusivement des em- « plois publics, qui prétend faire respecter jusqu'à ses « crimes et qui défend à la loi de les punir ».
Point de places héréditaires ni même viagères, proclame encore Clermont-Tonnerre (quoique Lally, au nom du comité, les détermine viagères, et que Mounier semble disposé à assurer leur transmission par hérédité). Les sénateurs devraient être pris, selon Malouet, parmi les hommes qui se distingueraient dans les magistratures civiles el militaires et dans le ministère ecclésiastique. Le recrutement semble devoir être même plus large selon Lally qui souhaite voir former une aristocratie de talents, de services et de vertus: les fonctionnaires n'y seraient done pas seuls appelés.
La propriété territoriale servirait de base à la fixation
