CHAPITRE II

Représentation d’une aristocratie révolutionnaire sous le Consulat. — Création et représentation d’une aristocratie impériale. — Le Sénat conservateur.

€ Vous voulez du pouvoir, avait dit Talleyrand au général Bonaparte, et Sieyès veut une nouvelle Constitution ; unissez-vous pour détruire ce qui est, puisque ce qui est est un obstacle pour tous deux » (1). Sieyès n’avait pas eu de peine à rallier à son appêtit de nouveautés, la majorité des Anciens inquiète tout à la fois et de la désorganisation des pouvoirs et des menaces contre-révolutionnaires, mais plus encore affamée de repos que de liberté. Déterminés par Sieyès, les complices du Coup d’État du 18 brumaire, en vinrent ainsi naturellement à considérer sa constitution qui avait été en quelque sorte le levier de cette Révolution, comme la seule force organisée à opposer à l’anarchie directoriale.

Ce projet de constitution, Sieyès l’avait exposé déjà à la Convention, dans le débat sur l’Acte de

(4) Miot de Mélito. Mémoires, t. I, p. 245.

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l'an III. Au-dessus des deux Chambres (Législature, Tribunat} qu'il conservait, se dressait un jury de constitution, ou, mieux, une jurie conshitutionnare « pour franéiser un peu plus le mot de jury et le distinguer dans le son de celui de juré ». Cette institution était la conséquence logique, suivant lui, de la distinction récente et si heureusement déterminée entre le pouvoir constituant et les pouvoirs constitués (1).

« C’est un véritable corps de représentans que je demande, avec mission spéciale de juger les réclamations contre toute atteinte qui seroit portée à la Constitution. Voulez-vous donner une sauvegarde à la Constitution, un frein salutaire qui contienne chaque action représentative dans les bornes de sa procuration spéciale, établissez une jurie constitutionnaire ; sa nécessité est si palpable que je passe... »

La Commission des Onze, ébranlée par l'autorité de ces affirmations et convaincue par l’ingénivsité du système, avait adopté la jurie, mais en la réduisant à sa fonction conservatrice de la Constitution. Elle demanda toutefois à Sieyès de présenter tout entier son projet à l’Assemblée, ce qu’il fit dans la séance du 24 thermidor (2).

(1) « Une idée saine et utile fut établie en 1788 ; c’est la division du pouvoir constituant et des pouvoirs constitués. Elle comptera parmi les découvertes qui font faire un pas à la science ; elle est due aux Français. »

(2) Réimpression de l’Ancien Moniteur, t. XXV p. 412 et suiv., 475 et suiv.

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« La nécessité d’un jury de constitution forme une question en quelque sorte préliminaire ; elle n’a pas souffert de difficulté. Comment, en effet, la prévoyance du législateur s’accoutumeroit-elle à l’idée d'une constitution abandonnée, pour ainsi dire, à elle-même au moment de sa naissance ? Une constitution est un corps de loix obligatoires, ou ce n’est rien ; si C’est un corps de loix, on se demande où sera le gardien, où sera la magistrature de ce Code ? Il faut pouvoir répondre. Un oubli en ce genre seroit inconcevable, autant que ridicule dans l’ordre civil ; pourquoi le souffririez-vous dans l’ordre politique ? Des loix, quelles qu’elles soient, supposent la possibilité de leur infraction avec un besoin réel de les faire observer.

« II m'est done permis de le demander : qui avez-vous nommé pour recevoir la plainte contre les infractions à la Constitution ? La magistrature civile vous paroi-

troit-elle pouvoir remplir une aussi haute mission ?

Pensez au sage décret par lequel vous avez interdit aux juges de citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions ; à plus forte raison, vous ne leur accorderez pas la puissance de citer devant eux les premiers corps politiques de l'État. »

Atteignant le « véritable point de la difficulté », l’ora-

teur étudie les fonctions de ce jury :

« Je demande trois services au jury constitutionnaire.

€ 1° Qu'il veille avec fidélité à la garde du dépôt constitutionnel ;

« 2 Qu'il s'occupe, à l'abri des passions funestes, de toutes les vues qui peuvent servir à perfectionner la Constitution ;

« 9° Enfin, qu'il offre à la liberté civile une ressource

« d'équité naturelle, dans des occasions graves où Ja € loi tutélaire aura oublié sa juste garantie. »

En d'autres termes, Sieyès considérait le jury :

1° Comme un ( tribunal de cassation dans l’ordre constitutionnel », lequel connaîtrait des actes extra ou contraconstitutionnels des Cing-Cents et des Anciens, des actes des assemblées électorales et primaires et du Tribunal de cassation ; |

2e Comme un « atelier de propositions pour les amendemens que le temps pourroit exiger dans la constitution » : afin de donner à cette constitution un principe de perfectionnement illimité, qui permette de l’accommoder aux nécessités de chaque époque, sans recourir à la destruction totale, opérée par une Constituante livrée elle- -même aux hasards des événements. Pouvoir d’amendement en fait très limité (1) ;

(1) En effet, l'opinion de la majorité serait inserite dans un registre particulier ; puis, de dix en dix ans, à dater de 1800, le jury examinerait ces avis ainsi consignés et en formerait un cakrer de propositions, lequel serait communiqué aux deux Conseils trois mois au moins avant la tenue des assemblées primaires ; celles-ci déclareraient par oui ou non si elles entendent donner au Conseil des Anciens le pouvoir de statuer sur ces propasitians. ne majorité RÉEAILYS suffirait à les ajauquer pape saient une majorité favorable, le Se constituant serait, par ce seul fait, délégué au Conseil des Anciens, sans que ce Gonseil, toutefois, puisse ni amender les propositions ni leur en substituer d’autres.

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3° Enfin comme un « supplément de juridiction naturelle aux vides de la juridiction positive » : ces fonctions de juge d'équité naturelle seraient dévolues à une section formée d’un dixième annuellement tiré au sort dans le jury, mais ne pourraient être mises en mouvement que par une proposition formelle des tribunaux, et dans des cas déterminés.

« Ce jury seroit composé de 108 membres qui se « renouvelleront annuellement par tiers... L'élection « du tiers se fait par ce jury lui-même, sur les 250 « membres qui doivent, à la même époque, sortir de € l'un et l’autre Conseil du Corps législatif. La pre- « mière formation du jury constitutionnaire se fera au « scrutin secret par la Convention, de manière qu’un « tiers des membres soit choisi parmi ceux de lAs- « semblée nationale dite constituante, un autre tiers € parmi ceux de l’Assemblée législative, un autre parmi « les membres de la Convention. »

N'est-on pas autorisé à pressentir déjà une sorte d’aristocratie révolutionnaire dans ce jury qui élève au-dessus du pouvoir exécutif, du pouvoir législatif, du pouvoir judiciaire, un corps d'arbitres nationaux pris parmi tous les hommes dont les noms sont les plus illustres de la France nouvelle ? Puis, pour l’avenir, ne prend-il pas l’aspect d’une Académie, d’un musée des gloires parlementaires ?

« Qu'on y regarde (dans les deux Conseils) l'entrée « dans le jury constitutionnaire, à la fin de la carrière « législative, comme un objet d’émulation, comme « un témoignage sensible des services rendus à la patrie € dans ce poste de confiance.

« Ne voyez-vous pas combien de députés désireront « secreltement cette récompense tout à fait républi- « caine d’ailleurs, puisqu'elle offre une pâture morale « et saine à des appétits, à des sentimens bons en « eux-mêmes, mais susceptibles d’être dépravés s'ils « restent abandonnés sans attrait et sans guides à des « directions ambitieuses ? »

Berlier, au nom du comité des Onze, signale ce projet comme « rattachant tout à l'amour de la Constitution par l’espoir d’une honorable retraite »; Eschassériaux estime qu’il offre aux législateurs «un encouragement à la vertu, et, après qu'ils ont terminé leur carrière, leur présente un repos glorieux et une douce récompense à leur sagesse. »

C'est ce jury, rejeté par la Convention, que Sieyès tient en réserve et prétendra imposer aux commissions législatives des Anciens, des Cinq-Cents, et à Bonaparte.

Le texte qu'il leur présente, nous ne le tenons plus, cette fois, de Sieyès lui-même : il ne crut pas devoir prendre la peine, qui était extrème pour lui, de rédiger les nouvelles vaticinations de son génie « profond et analytique ». Il fallut que son collègue Boulay (de la Meurthe) recueillit ses confidences et donnât à la conception générale de ces syllogismes enchaînés, la forme d’un corps de doctrines et d’un discours constitutionnel. La Théorie constitutionnelle de Sieyès, extraite des Mémoires inédits de M. de Boulay de la Meurthe, qui parut à Paris au mois d'août 1836, est, avec quelques pages d'une autorité contestable des Mémoires de Lucien

LA CONSTITUTION DE L’AN VII 125 Bonaparte, le seul témoignage que nous aient laissé sur ce sujet les membres des commissions législatives.

Sieyès fonde tout son système constitutionnel sur ce prineipe : « La confiance doit venir d’en bas, et le pou- « voir descendre d'en haut. »

La confiance — et non le pouvoir — doit venir d'en bas : en conséquence, la nation n’aura plus qu’un droit de suffrage fort indirect ; c’est à former et à présenter trois listes de candidats (listes de notabilités) qu'il se réduit ; il est vrai que ces candidats ne sont pas seulement proposés pour les fonctions législatives, mais que le gouvernement y doit aussi prendre ses agents.

Le pouvoir doit descendre d'en haut : le collège des conservateurs, qui se recrute lui-même sur la liste de notabilité nationale (celle du troisième degré), élit sur cette même liste le Grand-Électeur, les membres du Corps législatif, du Tribunat, du Tribunal de cassation ; le Grand-Électeur désigne les deux consuls ; les consuls choisissent les ministres, et les ministres nomment à leur tour leurs fonctionnaires.

« Dans cette conception singulière mais profonde, dit « Thiers, qui ne reconnaît une image effacée, obscurcie « peut-être à dessein, de la monarchie représentative ?

« Ce Corps législatif, ce Sénat, ce Grand-Électeur, « c’étaient bien une Chambre basse, une Chambre € haute, un roi, le tout reposant sur une sorte de suf- « fragé universel, mais avec de telles précautions, que « la démocratie, l'aristocratie, la royauté, admises « dans cette Constitution, y étaient aussitôt annulées

qu'admises. Ces listes de notabilité, dans lesquelles on devait puiser à la fois les corps délibérants et les fonctionnaires exécutifs, c'était le suffrage universel, universél mais nul, car elles constituaient un cercle de candidature si vasté, que l’obligation de choisir dans ce cercle était un pouvoir absolu d’élire, déféré au gouvernement et au Sénat... Ce Sénat se nommant lui-même et tous les Corps déliBérants, nommant le chef du pouvoir exécutif, l’absorbant dans son sein, ce Sénat pouvant tout cela, mais privé de fonctions actives, ne prenant aucune part à la loi, sé bornant à la Casser si ellé était inéonstitutionelle, ce Sénat réduit ainsi à uné sorte d’inaction, jour qu'il fût plus désintéressé, et animé seulement de sentiment de la conservation, ce Sénat était bien limitation savante mais exagérée d’une pairie aristocratique, prenant peu de part au mouvement des affaires, l’arrètant quelquefois par son veto et recevant dans son sein les hommes qui, après une carrière agitée, viennent se reposér volontiers au milieu d'un Corps grave, influent et hônoré. Ce Grand- Électeur, enfin, c'était bien la royauté réduite au rôle peu actif, mais considérable, de choisir les chefs agissants du gouvernement ; c'était la royauté, mais avec dés précautions infinies contre son origiñé et sa durée, car elle sortait dé l’urne du Sénat et ouvait s’y ensevelir au besoin. En un mot, ce sufirage universel, ce Corps législatif, ce Tribunat, ce Sénat, cé Grand-Électeur ainsi constitués, énervés, neutralisés les uns par les autrés, attéstaient un prodigieux effort de l'esprit humain pour réunir dus une même Constitution toutes les formes connues de gouvernement, mais pour les annuler ensuite à force de précautions » (1).

(1) Histoire du Consulat et de l'Empire, t. I, p. 83-84.

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LA CONSTITUTION DE LAN Viil 127

Héritier des principales prérogatives du jury constitutionnaire, le collège des conservateurs, qui les accroît encore, conserve doné ét précise ce caractère d’aristocratie, d’aristocratie révolutionnaire que l’on a cru pouvoir distinguer dans le jury.

Il réalise, en effet, la conception d’une Chambre haute : la division de l'exercice du pouvoir législatif entre deux assemblées n’est pas marquée par la délinita- Lion des attributions du Tribunat et du Corps législatif; il n’y a là que deux sections d’une même Chambre basse, dont l’une discute et l’autre vote. A vrai dire on chercherait en vain cette division traditionnelle ici. On y voitune Chambre haute constituante qui crée et domine une Chambre basse législative.

La mission principale du collège des conservatéurs n’est pas seulement de maintenir la constitution dans toute sa pureté (soit en statuant sur les difficultés d’application et les conflits de compétence, soit en répriant les atteintes qui pourraient lui être portées), mäis encore de l'améliorer. Le collège & n’est rien dans l’ordre exécutif, rien dans le gouvernement, rien dans l’ordre législatif. Il est parce qu’il faut qu'il soit, parce qu'il faut une magistrature constitution nelle ».

En cé qui concerne les nominations : il examine, épure les listes élémentaires de la liste nationale, compose la liste générale « à laquelle il met le sceau.de la

128 LA REPRÉSENTATION DES ARISTOCRATIES nationalité » (1), nomme les représentants de l'ordre législatif, du tribunal de cassation, les commissaires à la comptabilité, et le Grand Électeur. |

(1) « Mais cette puissance électorale, au moyen de laquelle il était facile au collège des conservateurs de pourvoir à la meilleure composition de l’ordre législatif, comment Sieyès la justifiait-il? Dans le système électif, introduit par l'Assemblée constituante et suivi jusqu'alors, chaque assemblée primaire nommait le nombre d’électeurs que lui assignait la loi, et les électeurs de toutes les assemblées primaires de chaque département, réunis en une assemblée électorale, .choisissaient les députés que le département avait droit d’avoir. Dans le même système, tout mandat, soit de la part d’une assemblée primaire aux électeurs, soit de la part d’une assemblée électorale aux députés, était prohibé...

«Que les électeurs ne fussent liés par aucun cahier ou mandat, ce n’est pas assurément ce que Sieyès blämait..….

(IL trouvait néanmoins que ce système, encore bien que le résultat qu’on en tirait fût salutaire, était vicieux dans son développement et sa marche, en ce qu’il reposait sur une fiction qu’il regardait comme chimérique et fausse. En effet, il est clair que, dans l'application du système tel qu’il était admis, chaque assemblée primaire et électorale agissait non seulement pour elle-même, mais pour toutes les autres ; et comme personne ne peut agir valablement pour autrui sans une procuration qui l'y autorise, il fallait donc supposer que chaque assemblée était fondée de procuration par toutes les autres, et qu’elles étaient toutes représentatives les unes des autres, supposition d'autant plus fausse que tel électeur ou tel député, nommé par une de ces assemblées, aurait pu être rejeté par toutes les autres, et l'aurait certainement été par plusieurs. Dans un État tel que la

Enfin le collège des conservateurs a le droit d’ « absorber dans son sein » tout citoyen dont l'ambition ou la popularité paraïîtraient dangereuses pour l’ordre publie, fût-il le Grand Électeur.

Quant à la composition de ce collège, elle diffère sensiblement de celle du jury constitutionnaire. Le jury devait être — du moins dans l'avenir — exelusivement composé de membres sortants des assemblées législatives ; son renouvellement était annuel, par tiers. Ces deux causes de mobilité sont abolies. Le collège sera composé de cent membres (au lieu de 108) élus à vie, se recrutant eux-mêmes parmi les notables de la liste nationale « et investis d’attributions propres à en faire un centre de stabilité ». Que Sieyès le veuille ou non, cette institution viagère marque une étape vers l'établissement d’une assemblée héréditaire : et cela est si vrai que c’est par ce motif précisément

France, divisé en différents partis agités par des passions opposées, admettre un échange de confiance et de mission entre ces partis et les assemblées où ils dominent plus ou moins, n'est-ce pas méconnaïître le cœur humain et la nature des choses ?

« C'est ce qui avait conduit Sieyès à!penser que, pour le choix des fonctionnaires nationaux, dans l’ordre législatif, une seule assemblée électorale était bien préférable à cette foule d’assemblées sectionnaires, agissant les unes pour les autres, sans mission réelle, et nommant des députés représentants de toute la France. Or, cette puissance électorale unique, il la croyait parfaitement placée dans le collège des conservateurs. »

Boulay.