LE RÉGIME SEMI-REPRÉSENTATIF

Dans le régime représentatif proprement dit, qui ne confère au citoyen que le droit de désigner ses députés, la théorie de la souveraineté fractionnée et du mandat restreint est comme une fiche de consolation à l'adresse des adversaires de ce même régime représentatif. Elle grandit, en effet, autant que faire se peut, l'électeur et son rôle : l’électeur est détenteur d’une fraction de souveraineté; son rôle est de la remettre entre les mains du représentant qu'il a choisi.

{ Esmein, Éléments de Droit constitutionnel, p. 184.

Il est des gens que cette concession ne satisfait pas ; sans réclamer l'exercice direct, dans son entier, de la souveraineté par le citoyen, ils veulent tout au moins un partage entre l'élu et l'électeur. La souveraineté fractionnée et le mandat restreint se retrouvent à la base de ce nouveau régime que M. Esmein appelle semi-représentalif.

Suivant Rousseau, en se choisissantun représentant, le citoyen abdique, parce qu'il est obligé de lui confier sa part de souveraineté. Avec le régime semi-représentatif, V'abdication n’est pas complète ; l'électeur ne se dessaisit que sous deux conditions : la première, c’est de pouvoir contrôler s’il est fait bon usage, par son député, de la souveraineté qu'il lui a remise , la seconde, c’est d’avoir licence de suppléer au manque d’exercice ou à l'exercice incomplet de la souveraineté par le député, et cela en suggérant à ce dernier d'introduire dans la législation certaines dispositions nouvelles. Le premier de ces moyens d'action est le referendum, le second l'initialive.

Dans les deux cas, on contrevient à une règle de droit privé dont le respect serait encore ici nécessaire : « Donner et retenir ne vaut. » Car, avec le régime semi-représentatif, il se trouve que celui qui a délégué la souveraineté ne l’a déléguée que pour partie et, par suite, a fait deux souverains au lieu d’un : luimême el son mandataire, Des conflits pourront surgir entre eux. La prééminence étant disputée, c’est qu'il n’y a plus de souverain.

Les Allemanistes ont la supériorité d’une logique peut-être impitoyable, mais, à coup sûr, très séduisante. Ils admettent, avec le Contrat social, que la souveraineté est, par nature, indivisible et inaliénable ; ils repoussent de toute la force de leur conviction le régime représentatif. Mais, obligés de le subir, 1ls s'ingénient à ne faire du député qu’un simple instrument de transmission de la volonté des électeurs, en instituant le mandat impératif. Ils admettent pourtant, comme un Pis aller, les deux procédés qui caractérisent le régime semi-repré-

sentatif", qui font de lui une approximation, selonles ex1gences de l’époque, de la législation directe, et qui, triomphantes en Suisse, tendent à s'implanter et à se propager aux États-Unis: il s’agit toujours de l'initiative et du referendum.

C’est donc avec l'initiative et le referendum qu'il convient uniquement de voir si la représentation des intérêts peut coexister lorsqu'on recherche si elle est compatible avec le régime semi-représentalif.

Que suppose, en principe, l'initiative? Des citoyens qui désirent voir introduire telle ou telle disposition dans la législation de leur pays et qui ont le droit, en observant certaines formalités, d’obliger le pouvoir législatif à examiner leurs propositions. Peu importe la fonction sociale de ces citoyens, peu importe la question qu’ils mettent en avant, peu importe la composition du corps légiférant auquel ils s'adressent. Telle est, en substance, sur ce point, la Constitution fédérale suisse?. L'indifférence qu’elle témoigne à l'égard de la qualité des signataires du projet d'initiative, la nature de ce projet et des hommes publics sous les yeux desquels il va être porté, résulte de ce que le régime politique tout entier du pays est étranger à ces préoccupations. Mais, s'il venait à y attacher quelque importance, si, en d’autres termes, 1l établissait des circonscriptions électorales d’après les groupements économiques, sociaux ou territoriaux et un Parlement qui représentât ces groupements et leurs intérêts, si, en un mot, 1l admettait la représentation des intérêts, celles de ses disposilions qui concernent l'initiative demeureraient comprises dans cette transformation. Sur ce point spécial, comme sur l'ensemble du régime représentalif, la réforme apporterait même plusieurs améliorations.

1 Le groupe socialiste de la Chambre des députés a déposé le 11 novembre 1895 un projet portant introduction du droit d'initiative pour la revision de la Constitution. V.J. Jaurès, Vues politiques (Revue de Paris, 1°* avril 1898, p. 581).

? Alph. Dunant, la Législation par le peuple en Suisse, p. 93 el suiv.

Annales, Ne S., IL, f. 2. 5

Et tout d’abord, il y aurait diminution dans le nombre des demandes par voie d'initiative. Il est évident que, tous les intérêts possédant des représentants qualifiés, on n'aurait plus à répondre à ceux qui, privés de députés, en sont réduits à élever eux-mêmes la voix. En outre, les représentants ayant été, autant que possible, pris parmi les citoyens qui partagent les intérêts de chaque groupe électoral, ils risquent bien moins d'oublier ou de négliger certains points importants pour la sauvegarde et le développement de ces intérêts. Par conséquent, les agitations pour recueillir le nombre de signatures légalement exigible au bas de la proposition d'initiative, et aussi les votations populaires, suites de ces propositions, seront bien moins fréquentes. Elles s’échelonneront à de très longs, à de plus en plus longs intervalles. La vie politique, sans cesser d'être active, deviendra moins fiévreuse.

En second lieu, si l'initiative devient d’un usage plus restreint, elle gagnera d'autre part en opportunité. Elle ne sera plus lancée comme une arme de parti qui cherche à ébranler l’adversaire au pouvoir, à faire que les diverses fractions du corps électoral aient occasion de se compter, à tâter le terrain en vue d'élections prochaines'. Les demandes par voie d’initiative seront bien plutôt les manifestations des desiderata des groupements économiques, sociaux ou territoriaux. Elles porteront sur des sujets qui intéresseront la vie même du pays et ne seront produites qu'après mür examen, surtout après que le groupe promoteur se sera assuré que les autres groupes à mêmes intérêts que lui sont prêts à le soutenir.

Tout contribuera donc à faire de l'initiative la conséquence de mouvements sérieux et très rares dans les parties vitales de la nation, à lui enlever le caractère qu’elle possède un peu trop actuellement d’être un instrument d’escarmouches aux mains

{ [a fallu qu’il fût doté du droit d'initiative, pour que le peuple suisse s’abaissät jusqu'aux actes vexatoires de l'antisémitisme, une proposition de loi fut déposée et adoptée, interdisant l'égorgement du bétail dans les abattoirs israélites,

des partis!, et une source de lassitude du corps électoral par la multiplicité des votations qu'elle provoque.

Des remarques faites à propos de l'initiative, il ressort que la représentation des intérêts pourrait exister concurremment avec elle, mais restreindrait considérablement son rôle. Mèmes remarques el même conclusion au sujet du referendum?.

Ce dernier, qui n'apporte plus un complément, mais un simple contrôle à l’activité du corps législatif est, en réalité, de moindre importance. Il suppose qu'il peut y avoir divergence de vues entre les élus et les électeurs; il intervient pour donner le dernier mot au peuple. Ce n’est donc qu’un correcuf, et un régime représentatif bien conçu s'en passerait certanement. Or, un pareil régime comporterait l'accord parfait entre les mandants et les mandataires; c'est un idéal, soit ! Mais on peut s’en approcher le plus possible, et la représentation des intérêts en est, semble-t-il, un excellent moyen. Les intérêts sont, en effet, choses mieux définies que les opinions et sur lesquelles les malentendus risquent moins de se produire. En outre, les députés, étant choisis dans le groupe électoral de façon à partager avec leurs commettants les intérêts qui servent de base même à ce groupe, ont toutes chances de rester généralement en communion avec ceux quiles ont élus*. Enfin, dernière observation : le referendum a révélé que, souvent, la majorité du corps électoral est en désaccord avec la

1 « Ou bien le droit d'initiative restera sans emploi dans l'arsenal de la Constitution, ou bien, si jamais un parti essaie de s'en armer, il deviendra une cause d’agitation stérile et un instrument de révolution. » (Duvergier de Hauranne, la Suisse et sa constitution, Revue des Deux Mondes, 15 avril 1875, P: 795.) mn.

? Alph. Dunant, sur le referendum suisse : {a Législation par le peuple en Suisse, p. 7 et suiv.

8 Il y a toutes chances pour que leur zèle soit plus grand. M. Jottrand fait remarquer que, « dans seize occasions importantes où des intérêts capitaux pour la nation suisse lui avaient été soumis, le referendum populaire n'a réuni que 360.000 votants au maximum sur 634.000 électeurs inscrits. » (Revue sociale et politique, année 1891, n° 5, p. 465.)

majorité du corps législatif, parce que celle-ci ne correspond pas à celle-là. Or, de la comparaison entre la représentation des intérêts et la représentation des minorités, il est ressort que, sans être identiques, elles ramenaient cependant à une corrélalion, au moins approximative, entre l'importance des groupements électoraux et leur représentation. Par conséquent, la vérification que l’on prétendrait opérer par le moyen du referendum deviendrait, à ce point de vue, presque inutile. Elle le serait plus sûrement encore si, à la représentation des intérêts, on adjoignait la représentation proportionnelle qui ne prétend plus seulement arriver à un à peu près dans la concordance entre le corps électoral et le corps législatif, mais à la précision la plus minutieuse possible. C'est même là son gros argument lorsqu'elle se pose en adversaire du referendum. Comme celui-ci, elle peut prétendre à consoler de la privalion de la législation directe. À défaut de l'intervention immédiate du peuple dans l’œuvre législative, elle veut son intervention médiate par l'entremise d'un corps représentatif qui soit son image exacte.

Ainsi la représentation proportionnelle, comme la représentalion des intérêts, supprime, autant que faire se peut, les causes de conflit entre les électeurs et les élus. A quoi bon consulter les premiers pour faire simplement constater l’accord existant? On a agi avec plus de sagesse en créant cet accord par des mesures préventives.

En somme, la représentation des intérêts peut subsister parallèlement avec l'initiative et le referendum, dont elle aura cependant beaucoup réduit le rôle, et comme elle est compaüble avec la théorie de la souveraineté fractionnée et du mandat restreint, sous la condition, néanmoins, qu'elle ne rompe pas l'égalité quantitative des fractions de souveraineté, elle aurait droit à prendre place dans le régime semi-représentatif.

B, — La représentation des intérêts est-elle compatible avec la théorie du mandat fictif général ?

La théorie du mandat fictif général! se caractérise par ce trait essentiel, qu'il lui répugne de morceler la souveraineté. Pour elle, cette dernière est un rocher et non plus un amas de galets, comme dans la théorie du mandat réel. Lors du vote, tous les électeurs, et en tout cas ceux qui constituent par leur réunion la majorité, poussent ce bloc dans l’urne, au lieu que, avec la théorie précédente, chaque citoyen prenait son caillou au tas el le jetait dans l’urne.

Maintenant donc quiconque vote est censé déléguer mandat au nom de toute la nation et non plus en son propre nom seulement, et au nom de son groupe. Tout repose sur une fiction légale, dont on n'aurait que faire s’il était possible d'ériger le pays en un collège électoral unique. Mais, puisque cette solution est impraticable, il faut recourir au subterfuge qui veut qu'un individu ou une petite somme d'individus institue un mandataire avec la même autorité que s'ils étaient la généralité des citoyens, parce que « le législateur commande de regarder ce petit groupe comme le représentant de la totalité des citoyens et de voir, dans sa voix, la voix du peuple tout entier? ».

L'opération se décompose : premièrement, en un choix dans la circonscription; ce choix, qui est soumis à la ratification tacite de la nation, est d’ailleurs approuvé d’avance par elle. En second lieu, en vertu de la fiction légale, la nation investit instantanément l'élu de sa fonction nouvelle et des pouvoirs qui s’y rattachent. Tel est le mandat fictif général.

Si l’on envisage uniquement de qui est composé le corps

1 Rieker, Die rechtliche Natur der modernen Volksvertretung, Leipzig, 1892. 2? Ibid., p. 59. — Cf., Esmein, Éléments de Droit constilulionnel, p. 18x

el suiv.

électoral, cette théorie n’a rien qui choque beaucoup, sous le régime actuel. En effet, les citoyens votent en tant qu'unités, choses essentiellement neutres; et, par suite, on peut, à la rigueur, concevoir que certaines unités, quin ont de différence avec toutes les autres que leur localisation dans le territoire, investissent de pouvoirs un homme, tant pour elles que pour l’ensemble du corps électoral.

Mais si on voit dans les citoyens autre chose que des unités identiques entre elles; si, au contraire, on ne les domicilie plus que par pure nécessité pratique sur un point du pays, et si on les prend groupés surtout par leurs intérêts, ils ne sont plus seulement un dans le domaine électoral, mais bien un agriculteur, un commerçant, un homme revélu d'une fonction quelconque, mais qui ne passe plus inaperçue, qui devient, à vrai dire, tout l'important. Entre cette qualification précise et l’abstraction dont la théorie du mandat fictif général accompagne la personne de l'électeur, il y a opposition, et, de prime abord, il semble bien qu'il ne peut rien y avoir de commun entre le mandat ficuif général et la représentation des intérêts.

Certes, en élisant un député de tel ou tel groupement agricole, on contribue à la représentation et au développement de l’intérêt général qui, s'il constitue plus que les intérêts particuliers, est du moins, pour une de ses parlies, leur somme. Mais c’est là un lien trop indirect et trop lâche pour unir de manière efficace, féconde en ce qui touche l’œuvre parlementaire, un représentant des agriculteurs aux commerçants, aux industriels, en un mot, à tous les citoyens dont la fonction est différente de celle de ses commettants directs.

Il serait absurde de concevoir la modification du corps électoral seul, les députés restant étrangers aux intérêts spéciaux des circonscriptions nouvelles, ne les partageant pas, peut-être même les ignorant au jour où ils sont élus. Il se produira, par la force des choses, une spécialisation des représentants, Cependant on s’efforcera d'’élire des hommes dont l'intelligence et le labeur auront ajouté à cette spécialisation

l'aptitude à comprendre et parfois résoudre des questions d’un autre ordre, surtout dans la catégorie des lois d'intérêt général. Il serait à souhaiter que ce genre de députés devint maître des corps représentatifs; car il serait néfaste que des gens à l'horizon borné par les limites mêmes de leur circonscription économique, sociale ou territoriale fussent seuls appelés à concourir à la gestion des affaires publiques. On leur demandera des vues plus étendues. Mais, en fait, on admettra fort bien qu'ils se montrent particulièrement capables dans toutes les questions se reliant aux intérêts du groupe qu'ils sont directement chargés de représenter.

Cette capacité aura même été le gros facteur de leur triomphe. Les électeurs, tout d’abord, connaîtront plus aisément et plus à fond les candidats de leur milieu; ils se sentiront plus près d’en être bien compris; ils redouteront moins d’être trahis pour la satisfaction d’un intérêt personnel puisque cet intérêt sera confondu, ou peu s’en faut, avec leurs intérêts; enfin ils auront une sérieuse assurance que, pour tout ce qui les concerne, leur député sait ce qui est, el ce qu'il faudrait.

Les avocats, dont la multiplicité au Parlement soulève de si vives clameurs, ne seront plus que par rares exceptions les représentants d'agriculteurs, de commerçants, d’industriels, etc. Ils ne brigueront plus les suffrages que des gens des professions libérales. Ainsi conserveront-ils une certaine place. A vrai dire, leur exclusion totale serait à déplorer. Moyennant une sélection consciencieuse, ils sont hommes à bien gérer les affaires du pays. C’est avec la vie, sous ses mille aspects, qu'ils sont aux prises chaque jour. Ils acquièrent des aperçus et souvent des vues profondes, sur tous les éléments de l’activité nationale, depuis l'industrie jusqu’à la médecine, depuis la littérature jusqu'aux opérations financières. Leur esprit s'est assoupli ; à commenter la loi, il s’est formé pour la critique; s'inquiétant dès la Faculté et sans cesse de sujets multiples et variés, il a acquis une facilité plus grande d’assimilation et, s’il ne peut toujours pénétrer jusqu’à la substance des faits, du

moins s'est-il accoutumé aux conceptions d'ensemble larges et claires. La présence des hommes de loi, et plus particulièrement des avocats, dans les sphères gouvernementales est donc à désirer, mais dans une proportion restreinte et qui permette de placer auprès d'eux des hommes plus spécialisés, C'est là ce que promet de réaliser la représentation des intérêts.

Que demande, par contre, la théorie du mandat fictif général? Que les députés soient distraits des uniques affaires de leur circonscription, qu’ils embrassent toute la chose publique, qu’ils soient généralisés, ce qui veut dire médiocrisés!. Ayant ainsi un but qui est l'inverse de celui de la représentation des intérêts, la théorie du mandat fictif général ne saurait être compatible avec elle. Déjà le mandat fictif général aidait à la méconnaissance des minorités d'opinions, car il entraînait à considérer comme les seuls directeurs de la nation les élus de la seule majorité. Ici, 1l se révèle comme foncièrement hostile au désir de ceux qui, prétendant que certains intérêts et des plus vagues sont représentés à l’exclusion de tous autres, veulent faire représenter tous les intérêts. On pourrait mettre en opposition la représentation des intérêts et la représentation proportionnelle d’une part, la théorie du mandat fictif général et le régime majoritaire de l’autre.

Au cours d’une élection faite en vertu de la représentation des intérêts, 1l est difficile, pour ne pas dire impossible, de conserver la notion de mandat fictif général. Mais ensuite, une fois le corps législatif constitué de pareille façon, qu'est-ce que le député détient en fait de mandat? L'analyse de l'opération électorale prouve que le député ne peut prétendre représenter d’autres citoyens que ses commettants. Les raisons mêmes qui l'ont fait choisir s’y opposent. Même la loi, et la loi usant de fiction, ne pourra faire qu'il soit propre à remplir un mandat

moyens et trop peu de talents supérieurs. » (Les Origines de la France conlemporaine. La Révolution, t. 1, p. 147).

général. Son mandat est réduit en ce qui est du nombre de ceux qui le lui ont transmis. Mais, allant plus loin, ne peut-on prétendre également qu'il est réduit en ce qui est des questions sur lesquelles 1l porte? La question devient ici très délicate, car elle côtoie celle des cahiers et du mandat impératif. Il y a donc lieu de la réserver jusqu'au moment où on s'occupera de ceux-ci. Mais on peut dès maintenant entrevoir qu'un mandat né dans un milieu formé par la similitude de certains intérêts primordiaux, confié à un homme qui partage ces intérêts, visera avant tout ces intérêts ou ce qui s’y rallache à peu près directement.

En outre, les électeurs seront lrès tentés de préciser auprès de leur député les questions sur lesquelles devra se concentrer son attention, de quelle façon il devra admettre qu’on lesrésolve, et, par suite, comment 1l devra parler, agir et voter à leur sujet. [ls ajouteront sans doute : « Quant aux points qui nous touchent de façon moins étroite, mais uniquement parce qu'ils sont constitutifs de l'intérêt général, duquel nous participons, faites au mieux! Vous avez, somme toute, notre confiance. »

En réalité, donc, le mandat reçu par le député sera appuyé d'un cahier très spécial, mais cependant bien moins rigide que les cahiers d'autrefois. Peut-être le mandat sera-t-1l impératif? Mais, comme le caractère d'obligation du mandat dépend de la façon dont est conçu le cahier, comme d’autre part celui-e1 ne sera pas absolument catégorique, n1 limitatif, le mandat sera plutôt un point d'appui, le cahier un plan d'action que le député sera tout heureux d’avoir à sa portée. Mais spécial, au moins pour partie, il ne pourra être soumis à la fiction de généralisation que comporte la théorie dont il s’agit pour l'instant.

En effet, jamais aux yeux des partisans de cette théorie, le député choisi en vue de la partie spéciale n'offrirait des garanties certaines pour tout ce qui serait de la partie générale’. Dès

1 Étant donné ce fait, le mieux est de renoncer à faire nommer les Chambres suivant la représentation des intérêts, et d'introduire celle-ci dans l'élection

lors, la fiction risquerait d’être dangereuse. Le mieux est d'y renoncer dès l'instant où l’on applique la représentation des intérêts et de jeter par-dessus bord, avec elle, même la notion de mandat.

de Comités dont les Comités consultatifs et les Conseils supérieurs actuels seraient l'embryon. La réforme n’en serait nullement amoindrie, puisque le mode de nomination des Conseils consultatifs se rapprocherait du suffrage universel et que leurs attributions les mêleraient de façon permanente et effective à l’œuvre législative. Leur rôle pourrait présenter une sérieuse analogie avec celui du Tribunat de la Constitution de l’an VIII.