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Qui donc n’est pas voué au travail sur la terre? Le capital est le produit immédiat du travail. Ces deux intérêts sont intimement liés. La distinction est donc erronée : elle serait, en outre, dangereuse dans la loi. Elle établirait une division originelle et profonde entre les représentants, alors que l’union doit faire notre force. Ces députés spécialistes, n’étant pas les élus du corps électoral entier, manqueraient d'autorité! »
À l'arbitraire dans la classification, vient se joindre, selon M. Ockerhout, l'arbitraire dans l'évaluation de l'importance des intérêts et, par suite, dans la répartition des sièges entre eux?. L’antagonisme irait croissant, les luttes seraient de chaque Jour et accompagnées de coalilions qui enlèveraient toute stabilité au gouvernement.
Mais, cette insécurité gouvernementale, on ne peut plus la faire découler de la différence d'origine des deux Chambres. L’exposé des motifs de la proposition insiste sur cel avantage de l'application intégrale de la réforme“.
M. Helleputte revenait sur cette idée dans son discours du 16 juin 1893; 1l admeltait cependant qu'on pût chercher quelque différencialion entre les Chambres mêmes; la loi y gagnerait. Mais 1l repousse encore toute dissemblance obtenue grâce à des conditions d'éligibilité variables et reposant sur l’âge, le cens ou la capacité. A la rigueur accepterait-il l'élection à deux degrés, mais à la condition que celle-ci fût opérée par des groupes secondaires qui ne seraient pas formés exclusivement pour celte tâche, mas détiendraient d’autres fonctions.
Les dernières propositions relatives à la représentation des
1 Séance du 26 avril 1893, ses. ord., 1892-1893 (An. parl. $S., p. 295).
2 Sénat belge, séance du 27 avril 1893, ses. ord , 1892-1893 (An. parl., S., p. 305).
3 Cf. Huysmans, Chambre des Représentants belge, séance du 23 mars 1895, ses. ord., 1892-1893 (An. parl., Ch. Rep., p. 1007).
#4 D P.,Ch-Rep., n933,.et Annexe nor.
5 Ses, ord., 1892-1893 (An. part, Ch. Rep., p. 1682 et suiv.).
intérêts ne dépassent pas les limites de la Chambre basse. Elles ont eu comme un avant-coureur dans l’Acte additionnel aux Constitutions de l'Empire qui faisait nommer vingt-trois députés par les collèges d’arrondissement sur une liste d’éligibilité dressée par les Chambres de commerce’.
Les vues de l'Empire plus libéral furent adoptées par les Bourbons, lors de la Restauration; 1il ne s’agit ici, bien entendu, que d’un point particulier. Louis XVIII chercha à donner une part d'influence à la permanence des intérêts; mais il changea de procédé; le régime censitaire prévalut, c'est-à-dire celui d'intérêts très spéciaux et restreints; le système électoral ainsi rétréei fut plus défectueux que s'il ne se fût soucié d'aucun intérêt.
Le cens, pris comme critérium, ramène aussitôt la pensée sur les procédés de formation du Landfag prussien, les trois classes d’électeurs déterminées d’après la quotité d'impôt payée par les citoyens, la représentation égale en nombre pour chacune de ces classes.
Avec Saint-Simon, les notions financières cèdent de nouveau le pas aux économiques. Après élaboration devant un Conseil d'État, « les projets de lois... seront apportés devant un corps législatif élu d’après les principes de la capacité positive et du éravail. Une Commission nommée par ce corps et formée d'hommes entendus en la matière... soumettra le projet à un nouvel examen de concert avee les commissaires du Gouvernement. L'Assemblée entière dira ensuite oui ou non?. »
Il n’est plus question, en réalité, que de conserver une seule et unique Chambre, qui serait représentative des intérêts, but auquel tend également M. Vandervelde, lorsqu'après avoir organisé face à face un Parlement économique et un Parle-
* Supra, 2° partie, litre [, chap. 1, B. A comparer avec le projet belge de M. Dufrane. Supra, 2e partie, titre I, chap. 1v, A. ? Religion Saint-Simonienne : A tous ! p. 18.
ment politique, il prédit l’écrasement et la suppression totale du second par le premier!.
M. Ad. Garnier, lui, tient à conserver deux Chambres, seulement il en veut une qui soit fondée « sur la spécialité des intérêts qu'il s’agit de représenter el sur leur importance respective* », de telle sorte qu'elle soit « une députation de l’agriculture, du commerce, de l'industrie, des arts et des sciences * ».
Plutôt professionnelle serait la Chambre rêvée par l'Ecole de l’Associalion catholique.De même la Démocratie chrétienne émetlait, au Congrès de Lyon de novembre 1896, le vœu qu'il fût institué une « représentation nalionale et proportionnelle des intérêts professionnels par une Chambre représentative de tous les corps de l'Etat“».
M. Ad. Prins, qui a toujours été un partisan décidé de la représentation des intérêts, a élaboré un projet dont l'originalité est dans la distinction entre les campagnes etles villes et, pour ces dernières, entre les grandes et les moyennes. Il y est également fait une part aux ouvriers. Voici, du reste, le projet complet :
Communes rurales el industrielles, — 2 collèges : le 1°* nomme un député : propriété rurale ou industrielle: le 2° nomme un député : tra-
vailleurs agricoles ou industriels ;
Villes moyennes. — 3 collèges : 1° capacitaires (1 député); 2° censitaires (1 député); 3° autres citoyens (1 député). Grandes villes. — 9 collèges : 1° propriété urbaine (1 député);
2° sciences, belles-lettres (savants, écrivains, journalistes, artistes (1 député); arts, enseignement (professeurs de tous degrés) (1 député); 3° droit (docteurs en droit, avocats, ete ) (1 député); (fonctionnaires de
1 Vandervelde, Revue sociale el politique, année 1891, n° 5, p. 451 et 453.
2 Ad. Garnier, la Morale sociale, p.257.
3 Jbid., p. 273.
4 Les socialistes chrétiens évangéliques allemands veulent le rétablissement des corporations obligatoires et un Parlement où chaque corps de métier aurait des représentants. (De Laveleye, le Socialisme contemporain
la justice) (1 député); 4 commerce et industrie (industriels) (1 député); (commerçants) (1 député); 5° travailleurs urbains (bâtiment) (1 député); (usines et manufactures)(1 député); (vêtement, ameublement, etc.) (1 député); (typographie et reliure) (1 député); 6° hygiène et travaux publics (2 députés); 7° défense nationale (1 député); 8° admimistration,
fonctions de l'ordre administratif et employés (1 député); 9° cultes
(1 député *).
La division entre les villes et les campagnes fait encore Île fond de la proposition développée par de Sismondi dans ses Etudes sur les Constitutions des peuples libres.
A raison de 84 départements et de 2 députés par département, on a 168 députés appelés à représenter surtout la démocratie des campagnes.
On y joindra :
42 députés élus par les plus grandes villes de France; 210 députés de
la bourgeoisie des villes, et 105 députés des professions lettrées : au total, 525 députés ?.
Système de M. Ch. Benoist. — On a pu se trouver quelque peu d'accord, au début et en principe, avec M. Ch. Benoist lorsqu'il faisait du Sénat l'organe de représentation des groupes lerritoriaux?. Mais du moment qu'il néglige le part qu'on peut tirer des Conseils supérieurs et qu'il place dans la Chambre des députés la représentation des intérêts économiques et sociaux, 1l faut se séparer de lui, si l’on veut rester conséquent avec les opinions et les arguments exposés au début du présent paragraphe.
Il n'en reste pas moins que l'examen du système de M. Ch. Benoist* s'impose, au moins au même tilre que celui des autres auteurs. Il présente le caractère d’être le couronnement d’une étude toute spéciale de la question reprise
! Prins, {a Démocratie el le régime représentalif, p. 211 el 212. ? De Sismondi, op. cil., p. 84 et 85.
Ch. Benoist, la Crise de l'Étal moderne, p. 277-279. 4 Jbid,, p. 250 et suiv.
dans cette étude. Il faut bien le reconnaître, tout le système participe de la faiblesse dont est entachée toute la partie posiüve de l'ouvrage. Ce ne sont que séries d'exemples esquissés el de problèmes posés.
La revision de la Constitution belge, par exemple, demandait à être analysée et non pas rappelée seulement. Surtout il aurait fallu rechercher davantage les éléments, si minimes fussent-ils, de la représentation des intérêts qui existent actuellement en France. M. Ch. Benoist a préféré étudier à la loupe et critiquer le régime électoral présent, puis en tracer un à grands traits imprécis.
Il esquisse : la Chambre des députés « serait élue au suffrage universel direct par tous les citoyens égaux, mais répartis selon leur profession en un petit nombre de catégories très ouvertes, en trois ou quatre groupes très larges, embrassant tout le monde, ne laissant personne en dehors, ne souffrant ni d’exclusion, ni de privilège, chacun de ces groupes devant tirer de lui-même son représentant; avec une double circonscription : la circonscription territoriale, déterminée par le département, et la circonscription sociale, déterminée par la profession! ».
Puis il s’agit de trouver les voies à suivre, les moyens dont on usera. Les limites des circonscriptions territoriales se confondront avec celles des départements. Une première répartition des sièges aura lieu entre elles après détermination du quotient électoral (Q) où chiffre qui donne droit à un siège. Ce quotient est obtenu en divisant le nombre total des électeurs (E) du pays par le nombre de sièges (S) à pourvoir ?.
VE
Autant de fois ce quotient électoral (Q) sera contenu dans
1 Ch. Benoist, la Crise de l'État moderne, p. 250. 2 Ibid., p. 256.
le chiffre total des électeurs fe) du département, autant Île département aura de sièges (s)°.
Cela fait, M. Ch. Benoist établit les Uitres el la composition de ses grands groupes sociaux?; on a vu qu'il en distinguait sept en en retranchant deux de la classification ordinairement employée dans les statistiques.
Ces groupes sont, en règle générale, concentriques aux départements. Cependant M. Ch. Benoist admet que des fractions d'un même groupe ou de deux groupes très voisins, insuffisantes pour avoir une représentation dans leurs départements respectifs, se réunissent par-dessus les limites de ces départements contigus pour former une circonscription fonctionnelle“. De même pour la fusion, dans les limites d’un seul département, de groupes sociaux trop minimes par eux-
i Ch, Benoist, la Crise de l'État moderne, p. 25°et 258.
? Supra, même paragraphe.
% Agriculture ; industrie ; transports, postes et télégraphes; commerce; administration publique; professions libérales ; personnes vivant exclusivement de leurs revenus. (Supra, même paragraphe.)
4 Ch. Benoist, la Crise de l'Étal moderne, p. 271. Ce n'est pas autre chose qu’une forme atténuée du « groupement national des industries par région » (ibid., p. 272-274). M. Ch. Benoist estime qu'il est logique et réel et peut justifier une extension de la circonscription territoriale. Le tout est de savoir à laquelle des deux circonscriptions, territoriale ou fonctionnelle, doit être donné le pas sur l’autre. Or, les grands intérêts les plus importants, comme ceux du commerce, de l’agricuiture, de l'industrie, des sciences, des arls.., embrassent le pays entier et sont répartis à peu près sur tous ses points. Les localisations spéciales apparaissent lorsqu'on s'attache à tel ou tel genre d'industrie, de commerce, d'agriculture... lorsqu'on envisage, par exemple, les mines ou la viticulture, les pâturages ou la pêche. Mais alors, à cause de ce morcellement même,on est en face de professions plutôt que d’intérêts et si on veut les représenter, c'est aux corps locaux qu'il faut s'adresser. — En outre, il ne faut rien exagérer et, par suite, ne pas trop séparer les cadres de la représentation des intérêts des grandes divisions administratives qui restent base de l'électorat pour tels autres corps. Il importe ici,
comme partout où cela lui est possible, que la réforme soit des moins révolutionnaires.
mêmes". Ces contractions possibles au sein d’un même département donneraient, en outre de la classification normale, deux classifications à groupes de moins en moins nombreux, mais chacun de plus en plus hétérogène, sans cependant sortir de justes limites.
Premier classement en synthèse :
1° Agriculture; 2° Industrie; 3° Transport et commerce (ou bien industrie et transports, selon les cas); 4° Force publique votante, administration publique, professions libérales, personnes vivant exclusivement de leurs revenus.
Deuxième classement en synthèse, avec synthèse plus prononcée que dans le premier:
1° Agriculture; 20 Industrie, transports et commerce: 3° Force publique votante, administration publique, professions libérales, personnes vivant exclusivement de leurs revenus.
Quel que soit le nombre de groupes dans le département, il y aura lieu de répartir entre eux le nombre de sièges déjà conférés au département”. On établira, pour cela, un nouveau quotient électoral {g) en divisant le nombre d’électeurs fe) du département par le nombre de sièges auquel il a droit : pee ee?
Et autant de fois le chiffre des membres /m) d'un groupement fonctionnel contiendra ce quotient électoral {g), autant de sièges (+) devront être attribués au groupement fonctionnel*,
M. Ch. Benoist, qui se plaint ici de l’imperfeetion des statistiques, aurait dû s’apercevoir également combien son système de répartition des sièges entre les groupes fonctionnels était
1 Ch. Benoist, la Crise de l'État moderne, p. 270. ? Ibid., p. 259 et 260.
3 Cf. Ad. Garnier, la Morale sociale, p. 275.
primiuf. Est-il, en effet, tout à fait suffisant de mesurer l’importance d’un de ces groupes et de ses intérêts par rapport à l'importance des autres en tenant compte tout bénévolement du nombre de ses membres! Les éléments sociaux sont plus complexes, et, s’il est difficile d'établir une égalité entre les individus, à plus forte raison cela est-il ardu pour des professions et des intérêts. Or le facteur d'égalité réside 1e1 dans l'emploi d'une commune mesure chiffre, appliquée successivement à d’autres chiffres. Au moins, si cela était possible, faudrait-il l'appliquer à des éléments d'appréciation trés de faits, de faits économiques et sociaux. M. de la Tour-du-Pin- Chambly déclare nettement: «... Dece que les professions libérales, par exemple, ne représentent que 6 o/o de la population, il ne s'ensuit pas qu’elles ne doivent entrer que pour 6 o/o dans la représentation nationale'. »
Ayant déterminé ses procédés comme 1l vient d’être dit, et les ayant appliqués aux chiffres que lui fournissaient les Résultats statistiques du dénombrement de 1891, M. Ch. Benoist constate avec satisfaction que sa Chambre des députés, à 500 sièges, compte:
225 représentants de l’agriculture; 164 de l'industrie; 48 du commerce ; 17 des transports; 8 de l'administration pablique; 13 des professions libérales ; 25 des rentiers ?.
Qu'il soit permis de souligner simplement le nombre des députés des professions libérales. Il condamne, à lui seul, l'évaluation purement mathématique de l'importance des groupes fonctionnels dont M. Ch. Benoist a jugé bon de se contenter.
Encore un point : dans la formation de sa Chambre des députés, M. Ch. Benoist ne s'inquiète nullement de la représentation des ouvriers. C'était bien le lieu cependant de se
! De la Tour-du-Pin-Chambly, De l’organisation du suffrage universel (l'Association catholique, septembre 1896, p. 236). + Ch, Benoist, la Grise de l'Étal moderne, pr 2701e 276.
demander,s'il ne conviendrait pas de partager la représentation de chaque groupe entre les employeurs et les employés. M. Ch. Benoist ne s'occupe de la représentation du travail qu'à propos du Sénat, parce qu'il a l’idée de donner un tiers des sièges aux « unions locales » et qu'il se demande aussitôt si les syndicats! ne sont pas de ces unions locales. En tout cas, ilne conclut ni dans un sens, ni dans l’autre, laissant cependant entendre qu'il y aurait à ses yeux un grave danger à faire voter séparément patrons et ouvriers. [1 y voit la source d’une lutte incessante et sans mesure?. Qui sait si ce ne serait point, au contraire, un gage d’apaisement, el, en tout cas, une garantie contre l’écrasement, sous le nombre, de l'élément directeur ?
Il est enfin des organes secondaires dans le fonctionnement législatif, dont M. Ch. Benoist n’a pas fait état, malgré le rôle représentaluif d'intérêts qu'on lenr attribue volontiers, du reste, en l’exagérant. Ce sont les Commissions formées au sein de la Chambre et du Sénat.
Les projets de Saint-Simon en comportaient qui avaient l'examen de toutes les lois nouvelles. En 1848, l’Assemblée nationale, au lieu de se partager en bureaux tirés au sort, se divisa en sections qui correspondaient à chaque branche de services publics. Elle suivait, en cela, la tradition des Assemblées de la Révolution.
Les Chambres actuelles, en France, comptent toute une série de Commissions, les unes spécialement nommées pour étudier tel ou tel projet ou proposition de loi, les autres permanentes et se rapprochant de certains grands services. Depuis 1881, plusieurs propositions tendant à l'établissement de Grandes Commissions permanentes ont été déposées, en particulier par M. Graux et toujours repoussées*. Enfin la Chambre actuelle a adopté le fonctionnement de douze Grandes Commissions dont la plupart ont déjà été consacrées
i Ch. Benoist, a Crise de l’État moderne, p. 281 et 282.
? Ibid , p. 280.
3 Rapport de M. Francis Charmes, du 12 décembre 1889.
par l'usage, savoir: 1° législation civile et criminelle ; 2° assistance et prévoyance sociale; 3° administration départementale et communale; 4° budget; 5° armée; 6° marine; 7° enseignement; 8° chemins de fer et voies de communicalion; 9° agriculture; 10° commerce et industrie; 11° travail ; 12° douanes.
Dès la rentrée des Chambres, au mois d’octobre 1898, M. Georges Graux a déposé sur le bureau de la Chambre, au nom de la Commission spéciale chargée d'apporter certaines réformes au règlement, un rapport qui accepte l'institution des Grandes Commissions ; mais, tout en s’attachant à répartir logiquement le travail parlementaire, 1l n’a pas calqué cette distribution sur celle des départements ministériels, afin d'empêcher l’empiètement du législatif sur l'exécutif”.
Le travail parlementaire doit se trouver ainsi centralisé à limitation de ce qui se passe dans certains Parlements étrangers, notamment en Angleterre, aux États-Unis, en Allemagne, en Belgique.
Ce qui manque à celles des Commissions du Parlement français qui sont spéciales et temporaires, c'est la coordination dans leurs travaux réciproques; c’est aussi une compétence réelle*. Elles ont à s'occuper de points particuliers, touchant à des intérèts importants mais spéciaux qui demandent à être connus à fond. Certes, on s'arrange bien pour faire la répartion des députés au mieux de cette tâche; il s’en trouve qui sont de la partie, ou qui, sans en être, la connaissent passablement à raison de leurs études. Mais le nombre de ces députés est très souvent, pour ne pas dire toujours, insuffisant; parfois même il est nul.
! M. Henry Maret a rédigé, en juillet 1898, une proposition consistant à parlager la Chambre en 10 Commissions de 5o membres chacune, restant en exercice pendant une année, et correspondant chacune, comme attributions, à lun des Ministères.
? Cf. G. Graux, la Revision du règlement de la Chambre (Revue politique el parlementaire, 10 juin 1898, p. 548).
Au Sénat américain, au Parlement anglais, comme dans les Chambres françaises, cette pénurie s'est souvent fait sentir et a causé un sérieux dommage à l’œuvre législative. Elle se trouve rendue plus sensible encore par le nombre des Commissions particulières ; chaque député, en effet, ne peut se consacrer à toutes celles où sa compétence serait un appoint quelque peu bienfaisant. Aussi, quand il s’agit de matières ardues, moins captivantes et de moins grand retentissement, il peut se former autour d'elles comme une grève de capacités, et ce sont, en fin de compte, les députés médiocres auxquels elles sont laissées en partage.
Pour comble de malheur, la Constitution française mêle, indirectement, il est vrai, une part de hasard dans la composition de ces Commissions, dont la formation est obligatoire cependant pour l'étude de tout projet ou proposition de loi. En effet, les Commissions sont élues dansles bureaux qui, euxmêmes, sont des subdivisions de la Chambre entière déterminées par voie de tirage au sort, Il peut fort bien arriver qu'un bureau ne découvre pas parmi ses membres le ou les commissaires dont les capacités et les connaissances spéciales seraient indispensables pour l'examen vraiment approfondi du projet ou de la proposition. On nomme alors n'importe qui, souvent qui daigne accepter, et la Commission est affaiblie d'autant.
Ce qui est vrai des Commissions particulières, M. Vivien le tient pour faux en ce qui touche les Grandes Commissions, grandes par leur compétence qui se trouve notablement élargie. « Il n'y a, écrit-il, qu'un moyen d'obtenir pour les lois le concours de tous les hommes spéciaux qu'elles intéressent et de les entourer d’un examen complet, c'est l'établissement de Comités permanents, divisés selon les matières principales, dont la Chambre est appelée à s'occuper.» Le travail législatif
1 Cf. G. Graux, la Revision du règlement de la Chambre (Revue polilique
et parlementaire, 10 juin 1898, p. 547 el 548).
y gagnerail en large impulsion ; il n'y aurait plus de conflits intérieurs à la suite d’une division du travail poussée trop loin, surlout en dehors de son élément de coordination ; enfin l'entente serait toujours aisée à m aintenir avec le gouvernement par l'intermédiaire de la Commission ou du Comité permanent, puisant autorité dans sa permanence même el dans le fait qu'il aura été facilement composé des hommes spécialement capables pour la partie dont ils ont à s'occuper.
Sans doute les Grandes Commissions donneraient ces avantages. Le dernier seul reste vraiment problématique. On peut même dire que le relevé des professions des députés actuels le rend illusoire pour la plupart des Grandes Commissions, sinon pour toutes. Et alors, lui manquant, les autres sont diminués jusqu’à disparaître. M. Poincarré, qui a, certes, une longue el sérieuse expérience parlementaire, condamne le système des Commissions {ant permanentes que temporaires, et cela au lendemain même de l'établissement dans la Chambre française des douze Grandes Commissions énumérées plus haut. « La crainte très justifiée des Comités conventionnels, dit-il, a amené sans raison le fractionnementindéfini des Commissions parlementaires. C’est à peine si, de temps à autre, par exception, une proposition est renvoyée à une Commission déjà nommée. La Chambre est émiettée en une multitude de petits organes qui se neutralisent ou se contrarient. L'insuffisance et le désordre de la préparation fournissent des prétextes à la furie des amendements... Rien n’empêcherait de faire un classement rationnel des matières législatives et de confier toujours aux mêmes délégués l’élaboration des projetssimilaires.On l’a essayé dans cette législature; on a formé de Grandes Commissions qui n'avaient rien de commun avec les Comités révolutionnaires : les Commissions de l’armée, de la marine, des douanes... Mais la tentative est restée incomplète et l’incohérence a persisté dans l’ensemble de la production parlementaire!. »
DR ne à ; : ù ! Poincarré, Vues politiques (Revue de Paris, 1° avril 1898, p. 645).
Il est certain, par contre, que dans une Chambre élue en vue de la représentation des intérêts économiques et sociaux, le gros obstacle né des difficultés de recrutement des diverses Commissions disparaîtraient.
« La Chambre ainsi constituée, écrivait M. Emile Ollivier dans le Correspondant, serait divisée en Comités correspondant à chacun des groupes, comme l’Institut l’est en classes et le Conseil d'Etat en sections.
« En assemblée plénière on débattrait le principe de chaque loi (par exemple : le divorce doit-il être admis ?...).... La règlementation de la loi du divorce... serait renvoyée aux Comités spéciaux et compétents el votée par eux seuls. »
La combinaison est curieuse : d’une part elle a une allure anglaise ; d'autre part elle fait du détail de la loi comme une sorte de règlement d'administration publique, avant même celui qui sera dû au pouvoir exécutif et administratif. Enfin la délibération et le vote généraux sur le principe peuvent offrir une certaine garantie au point de vue de l’unité de la législation et de l'harmonie dans l’œuvre variée des diverses Commissions.
Malgré les séductions du système de M. Emule Ollivier, on ne sera pas étonné de le voir écarter, dans cette étude, puisque c'est à la suppression complète des Commissions dans le sein du Parlement qu’on doit logiquement conclure.
En effet, ces Commissions, on les extériorise, pour ainsi dire. Il y aura bien des Commissions spéciales et permanentes se rattachant aux divers ordres d'intérêts, étudiant les projets et propositions de lois de leur ressort. Mais elles seront localisées hors du Parlement, indépendantes de lui, comme des ministères, et formées d'hommes spéciaux. Ce n’est qu'au moment de la discussion des lois qu’elles prendront contact, par l'intermédiaire de leurs délégués, successivement avec l’une et l’autre Chambre.
Ces Commissions ne seront pas autre chose que les Conseils supérieurs, issus de l'embryon que sont ceux actuellement existants, mais avec refonte complète.
Annales, N. S., Il, f 2. 18
G'HABPITRE AW
LA REPRÉSENTATION DES INTÉRÊTS DANS LES ASSEMBLÉES NATIONALES (suite) — LES CONSEILS SUPÉRIEURS.
A. — Désignation, formation et composition des Conseils supérieurs.
Une fois les Commissions petites ou grandes, temporaires ou permanentes, extraites du Parlement, deux modes d’organisation à leur appliquer s'offrent au législateur.
Ou bien 1l les réunira, les amalgamera pour en former une seule Chambre nouvelle collaborant avec celles déjà existantes: ou bien 1l les laissera distinctes, mais fusionnera chaeun d'elles avec le Conseil supérieur qui actuellement peut lui correspondre, afin de renforcer d'autant ce corps qui, avec une origine et des attributions nouvelles, demeurera rapproché de tel ou tel ministère.
La première solution inspira, vers 1890, une proposition Méline-Siegfried' qui instituait au-dessus des Chambres un Parlement industriel composé de 170 membres. Les ministres étaient obligés de prendre son avis chaque fois que les circonstances l’exigeaient, et cet avis pouvait devenir le point de départ d’une loi nouvelle, L'innovation, heureuse en ellemême, restait timide et sans doute n’aurait pas atteint le but de ses auteurs. Ce Parlement industriel, en effet, n'était rien de plus qu’un corps consultatif. Obligés de s'adresser à lui dans
! L'Association catholique, t. XXIX, p. 224 et 225.
certaines circonstances, les ministres pouvaient loujours nier l'importance de celles-ci, ou, après consultation, passer outre. Aucune sanction n'existait et le Parlement industriel n’avait d'influence que celle qu'on voulait bien lui donner. On n'aurait pu vraiment parler d’une forte et constante représentation des intérêts.
S1 on veut la trouver toujours telle, dans un organe unique adjoint au Parlement, il faut prendre le projet de M. de la Grasserie qui forme une Chambre professionnelle nationale. Il la substitue au Conseil d'Etat, mais en étendant son rôle, puisqu'elle a l'initiative des lois; puisqu'elle est chargée de la préparation non seulement des lois qu'on veut lui soumettre, mais de toutes ; qu’elles les étudie au point de vue des intérêts économiques et sociaux comme à celui de l'intérêt général et enfin qu'elle guide l’œuvre du Parlement lui-même, en allant dans son sein soutenir ou repousser les proprositions et projets !.
Voilà qui estnouveau, hardi et cependant très sage. Un point cependant semble sujet à la critique. Pourquoi ne pas laisser subsister le Conseil d'Etat en tant que Mentor de la législation ? Sa suppression est ici d'autant plus dangereuse que le corps appelé à le remplacer ne contient justement pas de ces vieux routiers du droit et de la législation qu'il est nécessaire de voir intervenir pour donner à l’œuvre législative son unité et son harmonie. Ils ne sauraient être remplacés par les délégués des Conseils professionnels départementaux dont M. de la Grasserie compose sa Chambre professionnelle nationale.
Anssi, sur ce point, doit-on reconnaître comme beaucoup plus logique l'organisation proposée par M. Bergé lors de la revision de la Constitution belge (1890-1893). Sa Cour supérieure de législation comprenait des éléments correspondant
i De la Grasserie, De la représentation professionnelle (Revue politique et parlementaire, 10 août 1895, p. 277 et 278).
aux divers intérêts du commerce, de l’industrie et du travail et, en outre, des hommes de loi.
À vrai dire, l’action de cette Cour supérieure de législation restait limitée; elle n'avait pas l'initiative, mais seulement le contrôle. Elle devait examiner les lois défectueuses et les renvoyer aux Chambres avec ses observations. Cette intervention, postérieure seulement à l’œuvre législative, ne pouvait guère être efficace pour ce qui concerne les intérêts économiques et sociaux. Elle ne pouvait assurer qu'une certaine corrélation de la loi nouvelle avec l’ensemble des lois du pays, ce qui n’est certes point à dédaigner, mais ne suffit pas; on peut y atteindre tout en tenant mieux compte des intérêts multiples qui s’agitent dans la nalion.
Si aucun des projets tendant à la Constitution d’une troisième Chambre représentative des intérêts économiques et sociaux ne présente des garanties suffisantes, on peut en dire autant de l'idée même. Celle-ci a tout d’abord le gros inconvénient pratique d’être révolutionnaire sans grande utilité. On ne la comprendrait bien que s'il s'agissait de créer de toutes pièces une représentalion économique et sociale auprès du pouvoir central, si aucun organe présent n'y pouvait servir. Or, tel n’est pas le cas ; une fois de plus, qu’on n'oublie pas l’existence des Conseils supérieurs. C’est d'eux qu'il faut partir, d’eux multipliés, mieux recrutés et plus agissants. Cette transformation choquera moins que la création d’une nouvelle Chambre, en un temps surtout où tant de gens se plaignent qu'il y en ait deux.
Du reste, cette troisième Chambre économique et sociale ne pourrait voir augmenter indéfiniment le nombre de ses membres ; ainsi se trouverait réduite la représentation de chaque groupe d'intérêts pour le plus grand détriment de ceux-ei, auxquels 1l est besoin de l'appui du plus grand nombre possible d'hommes compétents. L'impossibilité grandit avec l'extension
! Chambre des Représentants belge, séance du 21 mars 1893, ses. ord., 1892-1893 (An. parl., Ch. Rep., p. 986).
territoriale du pays, la complexité de son organisation et la plus grande tendance vers une décentralisation. On comprend très bien que le gouvernement de l’Indo-Chine qui veul faire sentir son action sur tout un pays puisse, dans un Conseil supérieur unique, réunir, d’après l'un des trois décrets du mois d'août 1898, le gouverneur général, le général commandant en chef, le contre-amiral commandant en chef, le lieutenant gouverneur de la Cochinchine, le résident supérieur du Tonkin, de l’Annam et du Cambodge, le directeur du contrôle financier, le chef du service judiciaire, le directeur des douanes et régies, le directeur du commerce et de l’agriculture, le président du Conseil colonial, les présidents de Chambres de commerce, les présidents de Chambres d'agriculture, les présidents de Chambres mixtes de commerce et d'agriculture, deux notables indigènes‘.
Mais en France, avec un régime électif, la troisième Chambre deviendrait trop nombreuse et une subdivision en plusieurs plus petites s’imposerait. Comme ces Chambres minimes ne pourraient demeurer ainsi isolées et flottantes, il serait tout naturel qu'elles se rattachassent aux ministères correspondants. Elles y gagneraient d'exercer une influence constante, pour le plus grand avantage de l’œuvre ministérielle. Celle-ci est ininterrompue; elle a toujours besoin d’être éclairée ; ses agents en province y pourvoient en une certaine mesure. Mais des spécialistes, précisément délégués des divers points du territoire, seront encore mieux à même de remplir ce rôle, en tout cas de le compléter utilement. Les manifestations de l’activité ministérielle, qui sont les circulaires et arrêtés, y gagneront en à-propos et en portée pratique. Le Conseil supérieur compétent pourra être associé à leur élaboration, au moins en dicter les grandes lignes. Comme très souvent ces actes ne sont pas autre chose que des conséquences de l'œuvre législa-
1 V. également l'organisation du Conseil supérieur de l'Algérie, Décret du mois d'août 1898.
tive en la matière ; comme justement le Conseil supérieur sera intervenu effectivement dans l'élaboration de la loi, 1l connaîtra suffisamment l'esprit de la loi pour en pénétrer les circulaires et arrêtés ministériels. Il est certain que cette influence bienfaisante ne peut être exercée que par un Conseil toujours présent, portant tous ses efforts sur l’étude et le développement de certains intérêts. Elle ne pourrait jamais appartenir à une Chambre diversifiée et éloignée de tousles départements ministériels, manquant avec ceux-ci de lien, tandis que les Conseils deviennent comme partie intégrante des départements ministériels. Aussi ne peut-il être question de jalousie entre ces deux catégories d'organes. Du reste, le dernier gage d’union est aisé à trouver dans le maintien au Conseil supérieur de tous les grands chefs de service du ministère qui sont, en général, des hommes capables et, en tout cas, doués d’une expérience qui, pour ne pas être de même nature que celle des Conseillers, n’en a pas moins son prix.
Puisque c’est à une transformation des Conseils supérieurs actuels qu'on songe à demander la représentation des intérêts économiques et sociaux, il importe avant tout de connaître exactement ce que sont ces Conseils.
Ils’en trouve au moins un rattaché à chaque ministère, et autour de lui gravitent des Comités et des Commissions spéciales. C’est une organisation qui se voit tout particulièrement à Ja guerre (Conseil supérieur de la guerre) et à la marine (Conseil d'amirauté).Il y est formé des Comités techniques comme ceux correspondant aux différentes armes, par exemple, et le ministère désigne les officiers qui devront les composer. Quant aux Conseils supérieurs, 1ls comprennent des officiers supérieurs destinés à de hauts commandements en temps de guerre mais qui, en temps de paix, sont déchargés de toutes fonctions. Un décret du Président de la République les appelle à faire partie du Conseil supérieur, et ce choix est attaché presque comme un droit à certaines fonctions.
Au ministère du Commerce sont également rattachés des
Comités, Commissions et bureaux', Le Conseil supérieur du commerce et de l’industrie est divisé en deux sections (décret du 13 octobre 1882), l'une pour le commerce (24 membres), l'autre pour l’industrie (24 membres). A côté des membres de droit comme les présidents des Chambres de commerce de Bordeaux, Calais, le Havre, Marseille, Nancy, Nantes, Nice, Paris et Reims, on y trouve des notabilités choisies par le Gouvernement (décret du Président de la République) dans le monde de la finance et des affaires, et aussi parmi les membres du Parlement ?.
Le Comité consultatif des arts et manufactures (décrets des 18 octobre 1880 et 18 février 1892) compte dix-huit membres dont quelques-uns de droit, et les autres, nommés par décret sur la proposition du ministre, sont pris dans le Conseil d'État, l’Académie des sciences, les corps des ponts et chaussées et des mines, le commerce et l'industrie $,
Le Conseil supérieur du travail (décret du 22 janvier 1891), auquel a été joint, par décret des 20 et 21 juillet de la même année, l'Office du travail organisé par décrets des 19 et 21 août 1891, est recruté par décret, sur la proposition du ministre, parmi les membres du Parlement, les industriels, les ouvriers, les membres des Chambres syndicales, les associations patronales ou ouvrières, les groupes corporatifs, les Conseils de prud’hommes..., au total 50 conseillers, y compris ceux qui siègent de droit *.
Il faut enfin citer, comme rattachés toujours au ministère du Commerce et de l'Industrie, la Commission consultative des postes et télégraphes et le Conseil supérieur de statistique
1 Bureau des poids et mesures. Conseil supérieur de statistique. Commission supérieure de la Caisse des retraites pour la vieillesse. Commission supérieure des Caisses d'assurance en cas de décès ou d'accident, etc. (G. François, la Vie nationale: le Commerce, p. 95.)
2 G. François, la Vie nationale : le (Commerce, p. 94. — Pic, Trailé élémentaire de législation industrielle, p. 40.
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(décret du 19 février 1885), dont 12 membres sont pris dans le Parlement et les corps savants, et 25 sont délégués par les différents ministères.
Le Conseil supérieur de l’agriculture fut créé par décret du 11 janvier 1882, et organisé par décret du 25 juillet de la même année. Il compte 100 membres, est divisé en quatre sections correspondant aux services principaux du minis- LErE:
Autour de lui sont de nombreux Comités et Commissions ; il en est de même pour le Conseil général des ponts et chaussées et pour celui des mines, qui sont rattachés au ministère des Travaux publics. Il convient de signaler le Comité consultatif des chemins de fer qui a été réorganisé par un décret du mois d'août 1898. Des membres du Parlement y sont appelés auprès des membres de droit. et de membres désignés par le Gouvernement. Le point saillant est la création d’une secton permanente semblable à celle qui existe dans la plupart des Conseils supérieurs.
Auprès du ministère des Colonies est organisé un Conseil supérieur (décrets des 19 octobre 1883 et 29 mai 1890). Il comprend les députés et sénateurs des colonies, 9 délégués élus pour trois ans par les groupes des colonies, 17 membres de droit ; des membres désignés à raison de leur capacité: les délégués de 7 Chambres de commerce et de 5 sociétés de géographie ou de colonisation.
Au ministère de l’Instruction publique sont adjoints trois Comités consultatifs : de l’enseignement primaire, de l’enseignement secondaire, de l’enseignement supérieur; et le Conseil supérieur.
Celui-ci compte 56 membres dont 43 élus, et c’est ce qui fait son originalité. Les 13 autres membres sont nommés par décret, sur présentation du ministre, et appartiennent : 4 à l’enseignement libre et 9 à l'enseignement d'État. Des 43 membres élus, 27 le sont par l’enseignement supérieur, 10 par l’enseignement secondaire et 6 par l’enseignement primaire. L’Insti-
tut, le Collège de France, le Museum, les grandes écoles concourent à cette élection‘.
Le Conseil supérieur des beaux-arts et plusieurs Comités et Commissions complètent cet ensemble.
Telle est, dans ses grandes lignes, l’organisation des Corps consultatifs auprès des divers ministères. Elle présente dès maintenant deux traits caractéristiques. D'abord, la multipli cité des corps; il est vrai que quelques-uns seulement tiennent une place prépondérante ; ensuite, leur mode de recrutement qui ne suppose que des membres de droit et des membres nommés par le Gouvernement. Le Conseil supérieur de l’Instruction publique et celui des beaux-arts présentent à ce point de vue une très importante-exceplion.
Les deux remarques qui viennent d’être faites amènent à s'occuper, d’une part, de la désignation et de la répartition auprès des ministères des Conseils supérieurs nouveaux réprésentatifs d'intérêts; d'autre part, de la façon dont ils seraient composés.
« Conformément à la loi identique qui a présidé à l’organisation du gouvernement et de l'administration, écrivait S.-K. Hamilton, la représentation doit être partagée en plusieurs subdivisions ou représentations spéciales, chacune d'elles représentant le peuple entier el exerçant {out son pouvoir, mais seulement dans un certain groupe de questions à la discussion desquelles elle a été spécialement préparée par les principes mêmes de sa nominalion?. » Et, plus lom : « Le nombre de représentations spéciales devrait en principe être déterminé par le nombre des ministères établis par le Gouvernement, mais de telle façon cependant que, lorsqu'un de ces ministères réunit plusieurs branches d’exploitation bien distinctes, cette réunion plus ou moins justifiée n'empêche pas
1 Picavet, la Vie nationale : l'Éducation, p. 67 et suiv. ? S.-K. Hamilton, le Développement des fonctions de l'Etat dans leurs rapports avec le droit constitutionnel (Revue d'Economie politique, année 1890,
la subdivision de la représentation d’après la nature même des choses. Il y aurait done ainsi une représentation spéciale pour les finances, d’autres pour la législation, pour l'éducation, pour les voies de communication et chemins de fer, pour l'industrie, etc. »
C'est bien là la représentation des intérêts répartie entre différents corps, ces corps rattachés aux grands services publics, mais en nombre suffisant pour que tous les grands intérêts soient sauvegardés. Il pourra donc y avoir plusieurs Conseils supérieurs auprès d’un même ministère. Bien mieux, on leur adjoindrait sans inconvénient des Commissions et des Comités tout particuliers qui, en cas de délibération sur un point de leur ressort spécial, viendraient se joindre au Conseil supérieur pour le mieux éclairer encore.
En temps ordinaire, ils resteraient ce qu'ils sont déjà aujourd'hui. On ne saurait, en effet, accorder trop d’auxiliaires aux ministres, à la condition de les bien choisir, puisqu'ils vont souvent mettre en cause la responsabilité de ces derniers, en préparant leur tâche. C’est que « le ministère peut tout, sauf étudier les questions *? ».
Souvent 1l tombe et laisse sa tâche inachevée ou même nullement ébauchée, tant il a le sentiment qu'il ne pourra la mener à terme. Et s’il vit, « obligé de résister à ses rivaux, de défendre de tous côtés la position acquise, de répondre à des interpellations astucieuses, de donner au sein des Commissions des éclaircissements qui exigent un travail préalable, de soutenir à la tribune les projets de loi importants, de vaquer tant bien que mal à la besogne administrative de chaque jour, le ministre, le président du Conseil surtout, n’a aucun loisir pour étudier les questions de principe, alors même qu’il en aurait le désir sincère? ».
! S.-K. Hamilton, le Développement des fonctions de l'État dans leurs rapports avec le droit constitutionnel (Revue d'Économie politique, année 1890, p. 168)
? Léon Donnat, la Politique expérimentale, p. 377.
Plbid;p. 375,
Des grands Conseils supérieurs destinés à leur venir en aide, en même temps qu'au législateur, les uns ont déjà des modèles réduits dans l’organisation provinciale, les autres sont très essentiellement nationaux.
Correspondant aux premiers, on aura : Conseils supérieurs correspondant à des Conseils provinciaux ou même cantonaux, un Conseil supérieur d’agriculture, un Conseil supérieur des eaux et forèts, et un Conseil supérieur des finances !, rattachés aux ministères respectifs. Le Conseil provincial de l’industrie el du commerce, des arts et manufactures, se scindera en deux autres Conseils supérieurs pour former, auprès du ministre du Commerce, un Conseil supérieur de l’industrie et du commerce, un Comité consultatif des arts et manufactures.
Un Conseil supérieur réunira les représentants de l’enseignement et ceux des beaux-arts.
Pour les cultes, on ne peut songer à instituer que des Comités consultatifs correspondant aux divers cultes, mais pouvant parfois se réunir pour délibérer*. Cet ensemble sera remis au ministère de l'Instruction publique.
Le ministère des Travaux publics groupera autour de lui le Conseil supérieur des travaux publics, celui des transports.
Le Conseil supérieur d'hygiène sera rattaché au ministère de l’Intérieur auprès duquel se trouvera également celui d’assistance et de prévoyance.
Conseils supérieurs essentiellement nationaux : auprès du ministère de la Justice, il y aura un Conseil supérieur appelé à s'occuper des questions de pure législation et de répression, et qui correspondra au Conseil provincial du contentieux et de la police.
1 V. en Angleterre, les juniors lords de la Trésorerie.
2 Le Consistoire souverain que le roi de Prusse Frédéric-Guillaume IV institua en 1840 n’était pas autre chose qu'un Conseil supérieur du culte réformé, Sa création, dit M. Goyau, dessina entre les affaires temporelles « et les affaires spirituelles du royaume une ligne de partage aussi précise que lardive ». (L'Allemagne religieuse, Revue des Deux Mondes, 1° septem-
bre 1897.)
Auprès du ministère de l'Intérieur, il y aura celui qui aura à étudier les questions d'application des peines, et qui s’appellera Conseil supérieur du régime pénitencier.
Auprès du ministère de la Guerre, continuera à siéger le même Conseil supérieur qui existe aujourd’hui, et auprès de celui de la marine le Conseil supérieur de l’amirauté {v. appendice Il).
La Belgique ayant organisé en 1890 un Conseil supérieur du travail, cet exemple fut suivi en France. Le décret du 22 janvier 1891 prévoit des membres de droit et, en outre, cinquante membres députés ou sénateurs, industriels, ouvriers, ressortissant aux Chambres syndicales, aux associations patronales ou ouvrières, aux groupes corporatifs, aux Conseils de prud’hommes..., tous nommés par décret, sur la proposition du ministre du Commerce. La même année, on adjoignit au Conseil supérieur un Office du travail qui poursuit des enquêtes dans le monde du travail, en centralise et en publie les résultats, se Lient enfin au courant de ce qui se passe à l’étrangerf.
Ces deux organes dépendent actuellement du ministère du Commerce et de l'Industrie. On a demandé à plusieurs reprises qu'ils fussent, comme en Belgique, rattachés à un nouveau ministère, dit ministère du Travail. Ce vœu forme un des articles du programme voté au Convent maçonnique de Paris, en septembre 1897. D'autre part, dans son Socialisme intégral, Benoît Malon prévoit la formation d'un ministère du Travail dont un des premiers soins serait « l'institution d’une Chambre ouvrière consultative de l’industrie et du commerce, admise à présenter des projets qui seraient publiquement discutés ?.., »
Gette innovation * devait être, tout d’abord, naturellement,
1 D., 20-21 juillet 1891 ; D., 19-21 août 1891.
? Benoît Malon, Socialisme intégral, t. IL. p. 442.
Chambre des députés, séance du 27 juin 1898. Proposition de loi ayant pour objet la création d'un ministère du travail, de l'hygiène, de l'assistance: publique et de la statistique, déposée par M, Vaillant.
proposée par les radicaux et les socialistes. Quels que soient ses parrains, elle répond à un état social présent ; il faut que la représentation ouvrière, nécessaire déjà dans les subdivisions territoriales, ait un organe central agissant auprès du législateur. Les questions relatives au travail sont assez complexes maintenant pour nécessiter une administralion particulière. Au ministère du travail viendraient du reste se rattacher certains Comités ou Conseils supérieurs, soit nouveaux, soit distraits d’autres ministères.
Il est bien évident que l’étude de matières spéciales et délicates nécessitera l'existence de plusieurs Comités consultatifs qui seront de bien moindre importance que les Conseils supérieurs, soit comme nombre de membres, soit comme attributons. Ils resteront purement consultatifs ; mais, toujours avec le même rôle, ils pourront, quand le cas l’exigera, être réunis à tel ou tel Conseil supérieur. Leur recrutement se fera par voie de décret, sur présentation du ministre, et l’on aura, par exemple, les Comités techniques correspondant aux différentes armes, les Comités consultatifs des divers cultes, de la statistique, des arts et manufactures.
Maintenant que le nombre des Conseils supérieurs et leur rattachement aux divers ministres sont déterminés, le moment est venu de les former.
Par qui seront choisis leurs membres”? Qui aura le droit d’en être membre ? Il existe quatre systèmes pour composer les Conseils supérieurs : la nomination par le pouvoir, la détermination par la loi ou les décrets des membres de droit, la cooptation au sein du Conseil, l'élection directe ou à plusieurs degrés.
En France, tous les Conseils supérieurs comptent des membres nommés par décret sur présentation du Ministre compétent. Dès 1819, lors de la création du Conseil supérieur d'agriculture, la formation de ce Conseil fut laissée au pouvoir; après une dérogation à ce principe par la loi du 28 mars 1851, on y revint par le décret du 25 mars 1852, et M. Bouthier de
Rochefort n'y déroge nullement dans son projet. Cette histoire du Conseil supérieur de l’agriculture est aussi celle de tous les autres Conseils supérieurs. Heureusement, un correctif apparaît dans l’existence des membres de droit et parfois, très rarement, des membres élus; ainsi, le Conseil supérieur n'est pas destiné à rester à l'entière dévotion du ministre. Cela ne suffit pas; il est nécessaire que le Conseil supérieur soit soustrait à toute action gouvernementale. M. Delalande fait avec énergie le procès du système usité en France. « Vous voulez des Chambres, un Conseil supérieur d'industrie, mes amis! on vous le donnera ; seulement nous y ferons entrer, à côté des patrons, des chefs d'industrie, quelques députés, des sénateurs, un certain nombre de fonetionnaires. Quant à l'élément ouvrier, c’est bien inutile, les gros patentés suffiront à la besogne. Et voilà comment on organise une représentation boiteuse, mensongère, sans autorité, condamnée d'avance au discrédit et à l'impuissance. Dans l’agriculture, c'est une autre méthode pour arriver au même but. Là on n’élimine point au préalable un des éléments constitutifs de la société agricole, Bien au contraire, on noie le grand propriétaire qu'on redoute, dans le flot des ouvriers agricoles. On assortit le tout de la collection obligée d'hommes politiques et de fonctionnaires! ».
Non seulement, en effet, on voit les ministres choisir les gens qui leur donneront des conseils, et ceux qu'ils savent devoir être toujours de leur avis, mais encore on assiste à une confusion de pouvoirs telle, que le pouvoir législatif fournit des délégués auprès du Gouvernement. Le Ministre, mis en minorité sur son projet ou sur une proposition de loi, ne pourra-t-1l prétendre alors que ce sont précisément les membres du Parlement, siégeant au Comité consultatif dont il à pris l’avis, qui ont entraîné sa conviction?
1 Delalande, De la représentation des droits et des intérêts (l’Associalion catholique, t, XXXI, p. 367).
Si les Conseils supérieurs deviennent partie intégrante du pouvoir législatif ; s’ils en forment le premier degré qui prépare et discute les lois, qui ainsi a une part considérable dans le vote ou le rejet de ces lois, il est d'autant plus impossible que le Gouvernement soit mêlé à leur recrutement.Or, c’est à unesolution tout autre qu'aboutit cette étude. Même il ne saurait être question d’un mode de formation admettant la nomination par le Gouvernement conjointement avec l'élection, par exemple. Ce système hybride, qui donne des Conseils sans initiative et sans vie propre, fut repoussé en Suisse, en même temps, il est vrai, que la représentation des intérêts, dans un domaine spécial; mais qui ressemblait de bien près à celui des Conseils supérieurs. C'était en 1897. Les Chambres fédérales et le peuple, par la voie du referendum, avaient décidé le rachat par l’État de tous les chemins de fer du pays. Il s'agissait par suite d’organiser une administration d'État. M. Wulschleger proposa de faire entrer au Conseil d'administration des chemins de fer des représentants des intérêts économiques, et, le 2 octobre 1897, le Conseil national adopta cette idée par 79 voix contre 33. Le Conseil d'administration était done composé de 25 membres nommés par le Conseil fédéral, de 25 membres élus par le commerce, l'industrie, l’agriculture, les métiers et le personnel des employés de chemins de fer, de 5 membres élus par les Conseils d'arrondissement, etc. Au total, 80 membres”.
Mais, dès la séance du 4 octobre et au cours des suivantes?, sous prétexte d’éclarcissements à apporter à l'article 16, la rédaction de cet article au fond comme en la forme était remise en discussion, M. Jeanhenry attaquait vivement le principe même d’une représentation des intérêts dans le Conseil d’administration. D'accord avec M. Hilty, il y voyait une disposition contraire à la Constitution, puisqu'elle faisait intervenir des Sociétés ne comprenant qu'une partie des intéressés, donnait
1 Journal de Genève, n° du 3 octobre 1897.
? Ibid., n° des 5, 7 et g octobre 1897.
à ces Sociétés une existence légale qu'elles n'avaient pas Jusqu'alors ,rompait avec le principe qui veut que tous les citoyens soient égaux devant la loi. « L’ État moderne, ajoutait-1l, est basé sur le suffrage universel, sur le peuple agissant comme collectivité ! ». MM. Comtesse et Favon faisaient enfin remarquer que cette organisation demandait auparavant la formation de syndicats obligatoires. Cependant, en vue de préparer un terrain de transaction, MM. Jeanhenry, Hilty et consorts proposèrent un instant que l’on conservât les 25 membres représentants des intérêts, mais que leur nomination fût confiée au Conseil fédéral. Finalement, ils se rallièrent à la rédaction du Conseil des États qui fut adoptée par 67 voix contre 38. Elle portait que le Conseil d'administration devaitcompter 55 membres nommés : 25 par le Conseil fédéral, 25 parles Cantons,
par les Conseils d’arrondissement. C'était l'enterrement définitif d'une intéressante tentative que M. Cramer-Frey avait tâché de sauver en la présentant comme un simple essai ?, et M. Curti en demandant que les représentants des associations professionnelles eussent seulement voix consultative”. Il ne restait donc qu’une nomination par le Gouvernement ; l’idée d'un simple partage n'avait pas prévalu.
C'est cette idée, par contre, que l’on relève dans le projet de M. de Ladoucette pour la formation du Conseil supérieur de l’agriculture, projet à peu près semblable à celui que M. Méline avait déposé autrefois et qu'il présentait de nouveau en Juillet 1898. M. Méline compose le Conseil supérieur d'agriculture : 1° de membres élus par la Chambre d’agriculture à raison de 1 par département ; 2° de 30 membres choisis : par le gouvernement; 3° de membres de droit : le président de la Société nationale d'agriculture, le directeur de l’Institut agronomique, le directeur de l’agriculture
! Journal de Genève, n° du 9 octobre 1897.
? Ibid., 5 octobre 1897.
3 Ibid.
Encore est-il bon d'observer que la parte élective du Conseil ne procède pas de l'élection directe. Ce système ne pourrait satisfure M. S.-K. Hamilton, qui estime que «le choix des représentants devrait naturellement résulter d’un vote auquel il serait à désirer que tout le pays concourûl; mais en cas d'impossibilité, il faudrait que ce vote eût lieu dans des collèges électoraux assez étendus pour que la minorité y püt obtenir sa part de représentation! ».
Voilà pour la notion générale. Et voici maintenant ses conséquences déduites au point de vue de la représentation économique et sociale : « Le principe démocratique ne serait nullement atteint par ce fait qu'une certaine supériorité dans le droit de vote serait attribuée à certaines personnes chez lesquelles on est fondé à supposer des connaissances spéciales supérieures, par exemple, pour une représentation des travaux publics, à des personnes ayant reçu une instruction technique; dans les questions d'enseignement aux professeurs et aux personnes ayant subi leurs examens, dans celles relatives à la défense nationale, aux militaires, etc... On pourrait cependant alteindre ce but d’une façon bien plus satisfaisante, notamment en décidant que dans chaque représentation spéciale, en dehors des membres nommés par le vote général, un certain nombre de membres seraient aussi choisis par les classes de la société chez lesquelles on est fondé à supposer une connaissance spé ciale de ces questions ?. »
Donc, consultation du corps électoral amorphe avec une catégorie d'éligibles limitée et seconde consultation du corps électoral à circonscriptions économiques ou sociales. C’est en tout cas le vote direct en matière de représentation des intérêts : c’est un suffrage universel organisé et offrant beaucoup
1S,-K. Hamilton, le Développement des fonctions de l'Etat dans leurs rapports avec le droit constitutionnel (Revue d'Economie politique, année 1890,
2 Ibid, p.170.
Saint-Simon, Du système industriel; p. 79. Organisation du « Conseil
maritime ».
Annales, N. S,, Il, f. 2. 4 19
d'analogie avec celui que, lors de la discussion du budget de 1897, M. J. Guesde proposait de former pour élire le Conseil supérieur du travail, suffrage universel direct des ouvriers ou élection par les chambres syndicales des ouvriers !.Il préférait le second système comme issu du principe même de l’organisation professionnelle *.
La nomination par un corps électoral large a existé autrefois pour le Conseil du commerce; en vertu de l’arrêté de 1700, le nombre des députés marchands était porté à douze, dont deux pour Paris et dix pour les autres villes où le corps électoral était formé du corps de ville et des marchands-négociants. Mais il faut bien reconnaître que cette dernière disposition fut souvent violée aussitôt qu'apparurent les Chambres de commerce locales. Celles-ci, suivant des procédés variables, arrivèrent à se substituer au corps des marchands-négociants. Ce fut le cas principalement à Lyon, Marseille et Bordeaux *.
Cette représentation à deux degrés fut celle qu'adopta, pour le Conseil général du commerce, l'ordonnance de 1819; dè même la loi du 28 mars 1851 donna au Conseil supérieur de l'agriculture autant de membres qu'il y avait de Chambres d'agriculture et celles-ci étaient appelées à les nommer. Ainsi la représentation nationale des intérêts en vient à s'appuyer sur les représentations de degrés inférieurs correspondantes, C'est là une idée qui n’est pas nouvelle dans cette étude ; on l’a appliquée à la formation des Conseils provinciaux et au moyen des Conseils cantonaux. Il ne semble pas que des raisons générales empêchent d'en étendre l'application à la formation des
! L'Association catholique, 15 février 1897, p. 169.
* La réunion générale du Syndicat agricole d'Anjou (Cholet, 6 novembre 18g1) émit un vœu en faveur de l'organisation de l'union professionnelle, en vue de la représentation de l'Agriculture (l'Association catholique, t. XXXII, p. 703).
3 Gras, les Chambres de commerce (Annales de l'École libre des sciences politiques, année 1895, p. 551 et 557).
Conseils supérieurs, par l'intermédiaire des Conseils provinclaux. Les mêmes raisons militent au contraire en sa faveur. Il est acquis que les Conseils supérieurs doivent autant que possible procéder de l'élection; mais il est aussi préférable que le corps électoral ne soit pas trop souvent mis sur pied, surtout puisque les Conseils provinciaux présentent toutes les garanties par leur origine et par leur composition. C’est également par échelons que M. Greulich proposait de constituer la Chambre ouvrière suisse; elle avait pour membres les délégués des Chambres industrielles cantonales qui, elles-mêmes, étaient autant de réunions de délégués de la Chambre ouvrière cantonale et de la Chambre patronale cantonale.
On peut donc poser la règle suivante : les Conseils supérieurs nationaux sont composés des délégués élus dans leur sein par les Conseils provinciaux correspondants, à raison de deux par province. Chaque Conseil supérieur comptera, de ce chef, environ soixante membres.
Mais il est des Conseils qui n'ont pas d’équivalent, dans les provinces. Le régime nouveau serait donc en défaut en ce qui les concerne.
Voici le Conseil supérieur du régime pénitentiaire ; la solution se trouve aisément dans l'intervention collective de deux Conseils provinciaux, celui du contentieux et police et celui de l'hygiène et de l'assistance, qui nommeront chacun un délégué.
Le problème est plus délicat pour le Conseil supérieur de la guerre et pour celui de l’amirauté. Les questions de hiérarchie viennent se jeter à la traverse. Cependant il ne faut pas oublier que le rôle de ces Conseils ne consisterait nullement à s'occuper d'administration militare ou de préparatifs de campagne. On pourrait donc parfaitement le composer d'officiers
1 Congrès ouvrier d'Olten, 1890. — Quatrième el cinquième rapports annuels du « Comité directeur de la Fédération ouvrière suisse » pour les années 1890 et 1891, p. 34 et suiv.
de tous grades, comme les Conseils de guerre, avec cette différence qu'ils auraient à statuer sur des mesures législatives etnon sur le sort d'individus. Peut-être, comme mesure de sécurité, pourrait-on dans chaque province, pour l’armée de terre par exemple, former deux corps électoraux différents, l'un avec des officiers de grade égal ou supérieur à celui de lieutenant-colonel et l’autre avec des officiers de grade inférieur à celui de lieutenant-colonel. À chacun de ces deux groupements il appartiendrait d’élire un des deux délégués.
La question de la composition des Conseils supérieurs n'est pas encore complètement résolue. Ïl se peut, en effet, qu'à côté des membres élus on veuille y faire siéger des hommes dont le passé et les fonctions font des hommes très spécialement qualifiés. En un mot, admettra-t-on des membres de droit dans les Conseils supérieurs ? Ces membres de droit sont de deux sortes : les uns sont fonctionnaires, les autres ne le sont pas et appartiennent à certains corps élus'. C’est ainsi, pour s'occuper immédiatement de cette seconde catégorie, que plusieurs Conseils supérieurs comptent de droit dans leur sein des présidents de Chambres de commerce. À vrai dire, la présence de pareils membres de droit à côté de membres élus sembie devoir créer un double emploi ; les intéressés ont déjà toutes garanties ; l’'adjonction d'élus à d’autres élus ne leur en donnerait pas davantage. À fortiori, n’a-t-on plus besoin d’imiter le Canada qui constitue sa Chambre de commerce fédérale de la réunion des diverses Chambres de commerce, ni celui de la Suisse dont la Chambre nalionale de commerce n'est pas autre chose que le Comité de l'union suisse du
{ Saint-Simon en avait imaginé d’une troisième nature dans l’article 2 de son projet de Constitution :
«Il sera établi un Conseil d'industriels (qui portera le titre de Chambre de l'Industrie)... Cette Chambre sera composée d'abord : de 4 cultivateurs-dont les cultures sont les plus importantes ; de 2 négociants faisant le plus d’affaires; de 2 fabricants employant le plus d'ouvriers; et de 4 banquiers jouissant du plus grand crédit... » (Du système industriel, p. 76.)
commerce et de l'industrie qui groupe la plupart des Chambres soit privées, soit officielles.
Reste la catégorie des membres de droit fonctionnaires. Une objection se présente aussitôt. Les admettre, c’est donner indirectement une place à des représentants du Gouvernement, car, fonctionnaires, ils ont été élevés à leur poste par le Gouvernement qui se trouve ainsi leur avoir ouvert la porte des Conseils supérieurs.
Mais 1l suffit de prendre une précaution ; on limitera à une petite fraction seulement, le dixième par exemple du Conseil supérieur, le chiffre des membres de droit fonctionnaires. Ainsi l'influence que pourrait obtenir le Gouvernement sera toujours assez faible pour qu'il n’y attache pas d'importance et ne prodigue pas ses efforts pour la conquérir.
Par contre, le Conseil supérieur sera plus fort des lumières de gens qui ont au moins une grande pratique administrative et quelques connaissances des sujets dont le Conseil à à s'occuper. |
En première ligne, onintroduira dans les Conseils les chefs des grands services du ministère, afin d'établir une garantie de constante harmonie entre ces deux sortes d'organes. Seulement, pour ne pas risquer une confusion de l’administratif et du législatif, ces fonctionnaires n’auront que voix consultative. On pourrait, au contraire, donner voix consultative et délibérative aux membres de droit pris en dehors des ministères, tels que les directeurs de grands établissements (Institut agronomique, École des eaux et forêts, Ecole coloniale, etc.), ou tels que les détenteurs de hautes fonctions nettement caractérisées (inspecteurs divisionnaires du travail, conservateurs des grands musées, etc.).
Enfin on a constaté déjà, tant pour les Conseils provinciaux que pour les Conseils cantonaux, combien 1l peut être utile à certains d'entre eux de compter parmi leurs membres quelques hommes appartenant à des groupes d'intérêts différents, et l’on a été amené, pour les Conseils provinciaux, à établir un droit
de cooptation. Il faut que semblable faculté soit donnée aux Conseils supérieurs'. On fixera au cinquième du nombre de tous les autres membres, le chiffre de ces membres adjoints, soit 13 pour un Conseil supérieur de 6o membres élus et 6 membres de droit. La moitié devra être prise parmi les membres des Conseils provinciaux correspondant aux spécialités de ces membres adjoints; l’autre moitié, au gré du Conseil, parmi les illustrations de ces mêmes branches d'intérêts. ;
En résumé, les Conseils supérieurs seront presque tous composés de membres élus par des corps provinciaux correspondants, puis, de façon subsidiaire, de membres choisis par cooplation; enfin, de façon très subsidiaire, de membres de droit.
B. — Fonctionnement et attributions des Conseils supérieurs.
Comment fonctionneront entre eux les Conseils supérieurs? Au cours de sa tâche, chacun d'eux se trouvera en présence, soit des Comités consultatifs, soit des autres Conseils supérieurs. Et par la force même des choses, une collaboration s’établira dans nombre de cas. C’est ce que M. S.-K. Hamilton signale comme devant être « un certain lien entre les représentalions spéciales? ». Il est bien évident, en effet, que les Conseils institués, élant peu nombreux, embrassant un ensemble assez considérable d'intérêts importants, pour les questions relatives à certains de ces intérêts, auront besoin de s’adjoindre des compétences spéciales. Avant de décider,
1 Le procédé de cooptation a été employe par Saint-Simon. Après avoir composé sa Chambre de l'Industrie de membres de droit, il fait procéder par eux « à la nomination de 12 autres membres pris parmi les industriels dans la proportion suivante, savoir : 6 cultivateurs, 2 négociants, 2 manufacturiers et 2 banquiers. » (Du système industriel, p. 76 et suiv.)
2S.-K. Hamillon, le Développement des fonctions de l'État dans leurs rap-
ports avec le droitconstitutionnel (Revue d’'Économie polit., année 1890, p.170).
ils devront être éclairés. Ils pourront alors recourir à deux moyens : où bien appeler à eux tel ou tel Comité consultatif, en lui maintenant son caractère exclusivement consultatif, ou, bien demander à un ou plusieurs autres Conseils supérieurs compétents de leur déléguer de leurs membres qui siégeront alors avec voix consultative et de façon temporaire ; aussitôt le point spécial tranché, ils retourneront dans leurs Conseils respectifs. M. S.-K. Hamilton prévoyait en quelque mesure ce cas, lorsque, après avoir considéré que certaines « représentations spéciales » auraient à s'occuper de questions générales telles que finances et budget d'État, il ajoutait : « On augmenterait le nombre des membres de ces représentations s'occupant d’affaires générales en donnant à chacune des autres représentations le droit d'y adjoindre un certain nombre de leurs membres'. » L’adjonction pour M. S.-K. Hamilton devrait être permanente; mais il ne semble pas qu'il soit nécessaire de lui conserver ce caractère, étant donné le nombré bien suffisant de Conseils supérieurs admis ici et l'existence des Comités consultatifs.
Le développement du rôle des Conseils supérieurs amoindrira l'importance des Comités consultatifs qui subsisteront, et, d'autre part, il entraînera l'absorption de plusieurs de ceux qui existent actuellement. S'il doit y avoir une multiplication, ce sera plutôt dans le nombre des Conseils supérieurs, à la suite de l'importance toute particulière qu’auront prise des groupes d'intérêts. Un exemple de cette scission se rencontre dans la formation d'un Conseil supérieur du travail détaché de celui du Commerce et de l'Industrie.
Certes, ces morcellements seront peu fréquents et nécessités par des conditions économiques ou sociales de tout premier ordre. Il n’est guère probable qu'un mouvement inverse, une fusion, une condensation des Conseils supérieurs se produise.
1 S.-K, Hamilton, le Développement des fonctions de l'État dans leurs rapportsavec le droitconstitutionnel (Revue d'Economie polit.,année 1890,p, 171).
En tout cas, rien de semblable n'aurait lieu d’une manière définitive. Par contre, il est fort à présumer que des réunions momentanées de Conseils supérieurs se produiront au cours du travail législatif.
Le procédé de cooptation qui a permis à tel Conseil supérieur de s’adjoindre des hommes relevant moins directement de sa branche d'intérêts; en second lieu, la faculté d'emprunter des membres à un ou plusieurs Conseils supérieurs voisins seront parfois insuffisantes pour permettre l’étude complète d'une loi nouvelle. Il est, en effet, des projets ou des proposiüons qui visent plusieurs grands groupes d'intérêts et tous les représentants de ces groupes doivent être appelés à délibérer sur leurs dispositions. On pourrait prendre, comme exemples, des mesures douanières, des modifications dans les tarifs de transport, des innovations en matière d'hygiène, etc., etc. L'étude de ces lois essentielles et à faces multiples sera entreprise par les divers Conseils supérieurs intéressés. Ils formeront, par délégation d’un certain nombre de leurs membres, comme un Conseil supérieur mixle, qui en référera ensuite aux divers Conseils dont il émane, jusqu’à ce qu’il ait trouvé une solution qui les salisfasse tous et qui puisse être portée devant le Parlement.
Dotés d’un pareil fonctionnement, à la fois simple, varié et souple, les Conseils supérieurs formeront entre le Gouvernement et le Parlement un intermédiaire dont l'influence sera assez forte pour faire admettre par tous des lois étudiées sérieusement et avec une compétence qui, pour être spéciale, ne sera pas exclusive. Les Conseils supérieurs concentreront, à la fois, l’action gouvernementale, administrative et législative. Mais il leur sera impossible de devenir une oligarchie parce que le Parlement d’une part, le Conseil d’État de l’autre, seront là pour exercer un contrôle constant et parce qu'il existera encore, comme contrepoids, le principe électif sur lequel reposera presque toute la formation des Conseils supérieurs.
Les Conseils supérieurs, uniquement dans leurs rapports
entre eux, fonctionneront comme il vient d'être dit. Reste à fixer les attributions qu'ils tendront à exercer soit les uns visà-vis des autres, soit vis-à-vis des autres organes du Gouvernement et de la représentation ?
Jusqu'à présent les Conseils supérieurs n’ont eu de rôle qu'auprès des Minisires et ce rôle, qui consistait à donner des avis, à émettre des vœux, à répondre à des questions, n’a pu être très efficace. Mais si on modifie la composition et la formation des Conseils supérieurs, si on les réunit entre eux par des liens de collaboration facile et aussi fréquente qu'il est nécessaire, c’est par là même leur donner une puissance d'expansion plus grande, des capacités supérieures. Toutes ces qualités, il faut leur fournir l’occasion de les employer. Ils continueront donc à jouer leur rôle présent auprès des ministres; mais leur intervention, de facultative, deviendra obligatoire, si bien que nul décret, nul arrêté, nulle circulaire de leur ressort ne soit lancée sans leur avoir été soumise!
La besogne des Conseils supérieurs pourra être abondante, mais ceux-ci seront à même de lui faire face, grâce à leur caractère de permanence. Ils siégeront sans interruption, établissant seulement un roulement entre leurs membres, afin que ceux-C1 puissent jouir d’une certaine indépendance.
Sur le vu des actes ministériels qui leur seront toujours soumis, ils formuleront leurs critiques. Le ministre sera-t-1l obligé d’en tenir compte? Il serait difficile, pour ne pas dire impossible, de trouver une sanction, mais d’un autre côté, la présence constante, l’action journalière exercée par le Conseil supérieur, la part que l’on pourrait peut-être lui donner dans
1 On peut se souvenir ici d'un fragment du cahier du Tiers État de la Sénéchaussée de Lyon, en 1789, lequel disait : « Enfin ils présenteront le vœu du Tiers État... que les ordonnances particulières ou sociales ne soient rendues que du consentement des États provinciaux ou sur l'avis des Chambres de commerce. » (Procès-verbaux des séances des Assemblées générales des trois ordres el des Assemblées particulières du Tiers Élat de la ville et du ressort de la Sénéchaussée de Lyon, tenues en mars et avril 1789. Cahier commun du Tiers État, Section 5, chap. v, p.149.)
les choix des ministres feront que celui-ci subira l'influence de ce groupe de collaborateurs désintéressés, compétents et dosés d'une longue et sérieuse expérience. De plus en plus, 1l se sentira guidé par une obligation toute morale, mais derrière laquelle il distinguera presque toujours le bon sens et la vérité. Il aura suffi aux Conseils supérieurs de gagner de l'autorité par leur recrutement et par leur intervention incessante. Cela ne voudra pas dire que les ministres leur soient livrés pieds et poings liés. Les ministres ne sont, en effet, soumis qu'à une obligation morale; si celle-ci ne leur semble pas suffisamment élayée par des motifs d'opportunité et d’heureuse influence, ils garderont toute leur liberté de vue et de résolution; leur responsabilité demeurera entière.
Si le rôle des Conseils superieurs vis-à-vis des ministres est amoindri par l’organisation actuelle, il est nul auprès du Parlement. Les Conseils supérieurs sont des fractions de ministères, rien de plus, et les ministères ne se servent pas d’eux comme intermédiaires avec les Chambres. Si cependant ils ont besoin de se faire seconder dans une discussion, c’est en général à un chef de division ou à tout autre représentant du Gouvernement, tel que le gouverneur de l'Algérie dans les questions relatives à cette colonie, qu'ils s'adressent. Ces auxilaires sont les Commissaires du Gouvernement*. Leur existence est rendue indispensable dans l’état actuel des choses par une bonne raison : « la lutte dans les Chambres, dont le pouvoir est le prix, fait nécessairement que, dans la compositon des cabinets, la notoriété politique exerce plus d'influence que l'aptitude professionnelle? ».
Ainsi les Commissaires du Gouvernement ne sont autres que des représentants des intérêts. Or, où pourrait-on mieux les recruter que dans les corps nouveaux organisés, non plus dans les ministères et les Chambres, mais entre les ministères et
! Loi const. du 16 juin 1875, art, 6.
? Esmein, Eléments de droit constitutionnel, p: 618.
les Chambres, corps dont la base même est la représentation des intérêts. Par suite, il ne paraîtra plus au Parlement de Commissaires du Gouvernement, mais des délégués des Conseils supérieurs. Ce sont eux qui, selon les expressions de M. Esmein, seront les « hommes spéciaux » à côté de « l’homme politique » qu'est le ministre, Ils aideront celui-ci, ils éclaireront les Chambres qui sont composées de citoyens en général peu capables d'apprécier par eux-mêmes toutes les différentes lois, surtout si elles sont ou techniques, ou seulement particulières.
L'habitude d'emprunter régulièrement les représentants du Gouvernement à un Corps déterminé existait sous le second Empire. En vertu du ütre VI de la Constitution du 14 janvier 1852, le Chef de l'État pouvait désigner des Conseillers d'État pour discuter et défendre les projets de loi devant le Sénat et le Corps législatif!. Cette disposition n’était, elle-même, qu'une réminiscence du titre III de la Constitution du 22 frimaire an VIIT?. Alors le Tribunat discutait les lois en tout premier lieu. Il les adoptait ou les rejetait, puis déléguait trois de ses membres pour défendre son opinion devant le Corps législatif qui votait sans discussion. Le Gouvernement pouvait se faire représenter par des Conseillers d'État.
Le second Empire avait donc renoncé à la constitution d’un corps spécial d'examen des lois; 1l s’agit de le rétablir et ce sera l’ensemble des Conseils supérieurs. En outre, en 1852, la députation des Conseillers d'Etat devenait facultative; c’est au système d'obligation du Premier Empire que l’on reviendra. Mais, par contre, on gardera de la Constitution du 14 janvier 1852 etl’examen des lois devant deux Chambres avec liberté de discussion, et l'entrée des Conseillers dans ces deux Chambres.
1 Moreau, Précis élémentaire de droil constitutionnel, p. 95.
Actuellement encore les commissaires du Gouvernement peuvent.être des Conseillers d'État,
2 Moreau, Précis élémentaire de droit constitutionnel, p. Go.
Membres du Tribunat, conseillers d'Etat, commissaires du gouvernement étaient et sont les représentants du gouvernement. De ce que les membres des Conseils supérieurs auront un rôle par certains côtés analogue au leur, il n’en faut point conclure qu'ils détiendront, eux aussi, un mandat, surtout du même mandant.
Les Conseils supérieurs agissenten vertu des dispositions de la loi conslitutionnelle ; ils ne sont nullement des organes du pouvoir administralif et exécutif; ils aident ce dernier dans sa tâche, mais ils ne dépendent pas de lui et ils ne le représentent pas au sein du Parlement. C’est en leur nom seul que leurs membres se présenteront dans les Chambres. À vrai dire, les Conseils supérieurs sont davantage des Corps législatifs que toute autre chose. Quand ils agissent auprès du gouvernement, c'est pour le seconder dans celles de ses fonctions qui sont comme un prolongement respectueux du pouvoir législatif et qui constituent le pouvoir réglementaire. A ce titre, 1ls seront toujours mieux qualifiés que n'importe qui; les règlements émanant, soit du ministre, soit du Président de la République ne pouvant que « développer et compléter dans le détail les règles que la loi a posées », et celle-ci émanant de l'étude des Conseils supérieurs, c’est donc à ces Conseils qu’il faut demander les lumières utiles pour bien « développer et compléter dans le détail les règles que la loi a posées ». À noter, comme conséquence, que les décrets du Président de la République, comme tous les actes émanant des ministres, devront d’abord passer devant le Conseil supérieur compétent; l'intervention actuelle du Conseil d'Etat sera rendue inutile; les dispositions nouvelles sont édictées dans des conditions de contrôle telles qu’elles n’ont guère de chance de s’écarter de la loi qu'elles viennent compléter. Quant à la concordance avec l’ensemble de la législation du pays, elle a été assurée lors du vote et de la promulgation de la loi elle-même.
ILest donc établique les Conseils supérieurs enverront deleurs membres dans l’une, comme dans l’autre Chambre.Quelle y sera
leur mission et à la suite de quels actes des Conseils supérieurs la recevront-ils? C’est ici que l’on voit apparaître la véritable activité qui doit être dévolue aux corps nationaux représentaufs des intérêts sociaux et économiques. De même que, pour M. Greulich, les Chambres industrielles cantonales qu il créait en Suisse devaient avoir l'examen de toutes les questions, de toutes les lois relatives à l’industrie el aux métiers, de même, dans des proportions plus vastes, les Conseils supérieurs doivent, avant toute autre discussion et toute autre décision, étudier questions et lois, sans en excepter une seule, puis prendre une détermination. Ils voteront donc au sujet de tous les projets el propositions, chacun d’eux recevant à l'examen ceux de ces projets ou propositions qui sont de sa compétence. S'il en est dont aucun Conseil supérieur ne soit qualifié pour connaître, c'est au Conseil d'Etat qu'ils seront renvoyés.
Quand un Conseil supérieur aura pris une décision et qu’ainsi la loi nouvelle aura été bien examinée au point de vue des intérêts économiques et sociaux, le moment sera venu de la faire apprécier, soit au point de vue des intérêts territoriaux, soit enfin à celui des intérêts généraux du pays. Elle sera, par conséquent, portée devant les Chambres, et cela, par les délégués du Conseil supérieur.
Le nombre de ces délégués pourra varier, sans cependant dépasser le chiffre de trois. Le besoin de deux correspondra au cas où deux opinions différentes auront été émises, où 1l y aura eu, lors du vote, en face de la majorité une minorité sérieuse. Il faut que tous les arguments puissent être produits devant la Chambre. Rarement, trois opinions tranchées et groupant des adhérents en assez grand nombre se manifesteront. Cela peut cependant arriver, et c’est en pareille circonstance que les délégués, toujours pour la même raison de clarté et d'équité, seront au nombre de trois. Toutefois, une autre situation encore sera cause de la multiplication des délégués ; on se souvient que, pour une loi intéressant plusieurs grands groupes d'intérêts, des Conseils supérieurs seraient appelés à
se concerter et à prendre en commun une décision ; alors, il semble utile que non seulement les opinions divergentes, mais aussi les diverses espèces d'intérêts aient un représentant dans le Parlement au cours de la discussion.
Arrivés devant l’une ou l’autre Chambre, les conseillers indiqueront les motifs de la loi, ce qu’elle est, les phases de la discussion dans le Conseil supérieur, les arguments émis pour et contre, la résolution définitivement adoptée par le Conseil supérieur. Puis la discussion se déroulera comme actuellement. Les conseillers y prendront part ; ils auront droit à la parole comme y ont droit aujourd’hui les commissaires du gouvernement. De son côté, le ministre compétent donnera l’avis du gouvernement, qui peut fort bien être opposé à celui du Conseil supérieur. La responsabilité ministérielle subsiste entière, et une Chambre, adoptant les conclusions déposées par les conseillers délégués, peut parfaitement mettre ainsi le gouvernement en minorité.
C'est qu’en réalité l’organisation renforcée des Conseils supérieurs serait faite pour perfectionner le travail législatif et réglementaire et non pour substituer au jeu des institutions parlementaires un régime d'irresponsabilité ministérielle, de responsabilité anonyme parce qu’elle résiderait non pas même en un corps, mais en plusieurs, et par suite d’arbitraire et d’incohérence.
Le gouvernement sera toujours là pour former l'unité d’administration, la Chambre des députés en quelque mesure, et principalement le Conseil d'Etat pour garantir l’unité dans la législation inspirée par l’ensemble des grands intérêts dont la représentation centrale restera assurée, en {ant qu'ils sont territoriaux par le Sénat, en tant qu'ils sont économiques et sociaux par les Conseils supérieurs qui coordonneront les multiples manifestations de l’activité de la vie économique ou sociale et les multiples besoins qu’elle engendre.
1 Cf. de Greecf, le Transformisme social, p. 329 et 330.
' GÉPABLER EN VI
LE CONSFIL D'ÉTAT.
Dans l’organisation du pouvoir législatif, qui est la conclusion des chapitres précédents, on s’est efforcé de multiplier les garanties d'entente et d'harmonie entre les intérêts, c’est-à-dire de placer leurs diverses représentations dans des rapports réciproques tels, que les cas d’antagonisme fussent à peu près supprimés. C’est ainsi que les Conseils supérieurs sont autorisés à collaborer entre eux, à se prêter un mutuel appui ; c’est ainsi encore que la loi n’est réellement votée qu'après avoir obtenu la sanction de tous les corps représentatifs d'intérêts. Le travail législatif peut donc se poursuivre sans heurts.
En second lieu, de l'intervention des représentants de tous les intérêts, on attend la certitude que la loi, en elle-même, en dehors de toute contingence avec le reste de la législation nationale, estbien conçue et correspond à un réel besoin du moment.
Mais pourra-t-on en déduire que la loi nouvelle est de nature à cadrer avec l’ensemble des lois ? Pourra-t-on également être persuadé que dans sa forme elle rend bien l'esprit que les législateurs ont voulu mettre en elle ; ou, d’autre part, que sa rédaction est dépourvue de toute ambiguïté; que, tout au moins, elle prêtera le flanc à un minimum d'interprétations dissemblables et de controverses? Il faut bien le reconnaître, jusqu'ici, dans cette étude, on ne s'est point prémuni contre ces graves inconvénients.
Peut-être la critique faite par la Chambre des députés aura-t-elle quelque chance d’écarter le premier de ces inconvénients. Guidée par l'intérêt général, elle devrait aussi être pénétrée des notions de la législation du pays en général. Or les expériences présentes font tomber cette illusion. Il ne se passe pas de session sans que des esprits avisés crient à l’incohérence de l’œuvre du législateur, et cependant la Chambre n’est point autre que ce qu'elle serait sous le régime proposé de représentation des intérêts, à savoir une représentation de l'intérêt général.
Mème améliorée, grâce à des procédés électoraux plus rationnels, la Chambre ne saurait avoir qu'une intuition vague du bloc législatif national. D'abord, elle est une assemblée trop nombreuse pour que tous ses membres puissent être suffisamment instruits de ce que sont les multiples lois. Ontils même eu le temps de se mettre au courant? Ils peuvent arriver jeunes à la députation. Enfin, ils sont fatalement en proie aux luttes d'opinions qui, pour atténuées qu’elles seraient avec la représentation proportionnelle et le vote plural, n’en seraient pas moins un élément toujours inquiétant de la vie publique.
Si quelque coordination avec la législation existante a pu être opérée, c’est au sein du Conseil supérieur qui a préparé la loi. Encore cette coordination n’aura-t-elle été que partielle, c'est-à-dire limitée à la catégorie de dispositions législatives qui ressorlissent plus spécialement au domaine dudit Conseil supérieur. Elle aura pris de l'extension, il est vrai, dans le cas où plusieurs Conseils supérieurs auront été amenés à étudier une proposiion où un projet en commun. Elle aura été, pour ainsi dire, multipliée par le nombre de Conseils en cause. Mais forcément, elle restera incomplète. Il convient cependant de l'obtenir intégrale. N'y a-t1l pas dans l’organisation actuelle quelque corps dont les attributions embrassent déjà une tâche à peu près analogue? C’est vers le Conseil d'Etat seul que l’on peut et doit se tourner, afin de voir en quoi il
intervient dans l’œuvre législative et si l’on ne pourrait pas lui demander de faire plus encore moyennant un recrutement nouveau et une extension de son pouvoir.
D'après la loi du 24 mai 1872, le Conseil d'Etat donne son avis : 1° sur les projets d'initiative parlementaire que l’Assemblée nationale juge à propos de lui renvoyer ; 2° sur les projets de loi préparés par le Gouvernement et qu'un décret spécial ordonne de soumettre au Conseil d'Etat (art. 8). Le trait qu'il importe de retenir ici, c’est que la consultation est toujours facultative !. Sous la Constitution de 1848?, elle était obligatoire pour tout projet émanant du Gouvernement, sauf quelques excepüons (budget, lois militaires, lois urgentes, traités). Le principe de l'obligation générale est propre aux Constitulions impériales ; 1l est complété par l'envoi des projets el propositions au Conseil d'Etat, avant qu'ils ne soient portés devant les Chambres. C’est à ce mécanisme que s'étaient arrêtés les Saints-Simoniens*; c’est lui encore que M. de Broglie regrette de ne pas voir introduit dans les lois organiques de la troisième République. « .....On aurait mieux fait, dit-1l, de poser en principe : 1° que toute lot, que toute mesure de quelque importance politique, admimistrative ou autre, serait préparée et arrêtée en Conseil d'Etat *... ».
De son côté, M. Ch. Benoist estime qu’« il faut rendre au Conseil d'Etat ses attributions de législateur, ou tout au moins de préparateur et de rédacteur des lois ÿ »
Au moment où l’on vient de se prononcer pour l'organisa-
1 De 1883-1890, le Conseil d'Élat a été saisi de 46 projets seulement (7 par an en moyenne), dont 2 renvoyés par le Sénat et les autres par le Gouvernement.
? Chap. vi, et Loi organique du 3 mars 1849.
3 Religion Saint-Simonienne : A tous] p. 18.
4 Vues sur le Gouvernement de la France, p. 256.
5 Ch. Benoist, Sophismes politiques de ce lemps, p. 251. M. de la Tour-du- Pin-Chambly fait passer toutes les lois d'intérêt général devant un Conseil d'État qui les transmet au Parlement et les reprend pour opérer les modifications indiquées au cours de la délibération (l'Association catholique, 15 décembre 1896, p. 545).
Annales, N, S., IL, f. 2. 9
290 x LA PRATIQUE
lion de Conseils supérieurs à attributions étendues, on ne saurait, ici, conférer au Conseil d'Etat un rôle aussi important, non pas qu'on veuille soustraire à son contrôle aucune loi nouvelle, mais parce que ce contrôle même doit ètre restreint.
John-Stuart Mill!, considérant qu'une Assemblée représentative est incapable, en fait de législation, de faire la besogne elle-même, ne lui laisse d'autre fonction que d'accorder la sanction nationale aux dispositions arrètées par un corps à nombre de membres très restreints el qui n'aurait pas le pouvoir de rendre des lois. Cette Commission « ne ferait que représenter l'élément d'intelhgence, le Parlement représenterait l'élément de volonté* »., À celte Commission correspondront plutôt les Conseils supérieurs ; cependant elle pourra être partiellement remplacée par un Conseil d'Etat, élément d'intelligence législative, en ce sens quil assure l'unité dans l'ensemble des lois et l'excellence dans leur rédaction. Il aura done à intervenir, en {out cas, après les Conseils supérieurs, c'est-à-dire en cours d'élaboration des lois, lorsque celles-ei auront déjà pris corps. Le moment semble opportun, puisqu'on éviterail d'apporter devant les Chambres des projets ou propositions informes parfois, incohérents souvent, où dangereux dans leur applicalion, parce qu'ils vont à l'encontre d’autres dispositions déjà en vigueur. Ils y gagneraient également en clarté, et la délibération parlementaire n'en serait que meilleure, Enfin, on n'aurait pas perdu un temps précieux pour abouUr, en fin de compte, à un remaniement de texte où même à une refonte complète de l'esprit de la loi votée. Il y aurait là comme une mesure préventive obligatoire qui présente quelque analogie avec celle que préconise M. Boudenoot lorsqu'il réclame la présence, aux séances des Commissions, d'un com-
L'John-Stuart Mill, le Gouvernement représentatif, p. 130 et 136. :
* Il est bien entendu que le rôle du Parlement serait plus large ; en effet, il rendra les lois.
LE CONSEIL D'ÉTAT 291 missaire du Gouvernement choisi dans le Conseil d'Etat, de telle sorte que la rédaction des projets de loi soit coordonnée avec la législation et la jurisprudence antérieures.
Mais 1l ne faut pas perdre de vue que le Parlement ne sera pas, comme le Corps législatif de la Constitution del’an VIH. réduit au silence et à l'approbation ou au rejet purs et simples par oui ou par non. Il discutera, il amendera’, il contribuera effectivement à la confection de la loi. Celle-ci peut donc sortir du Parlement autre qu'elle y est entrée, après l'examen obligatoire du Conseil d'Etat. En pareil cas, celui-ci doit intervenir à nouveau pour vérifier si aucune des innovations introduites ne met la loi nouvelle en contradiction avec ses aînées. Evidemment, cette tâche ne se présentera pas très souvent, grâce aux précautions prises dans la première préparalion ; en tout cas, elle se trouvera très réduite.
C’est à celte fonction entièrement postérieure à l’œuvre parlementaire que M. Bergé réduisait le Conseil d'Etat, dont 1l proposait l’organisation dans la séance du 21 mars 1893 de la Chambre des Représentants belges ?. Il s'agissait de reviser la Constitution et, à propos de représentation des intérêts, M. Bergé groupait des hommes de loi et des hommes correspondant aux divers éléments du commerce, de l’industrie, du travail..., afin d'arriver ainsi « à la représentation intelligente des intérêts ». C'était là ce qu'il appelait le Conseil supérieur de législation, qui devait examiner les lois défectueuses et les renvoyer aux Chambres avec ses observations.
Sans avoir ni le même but de représentation des intérèls, ni la même méthode de recrutement, M. Edmond Villey propose une intervention à peu près identique du Conseil d'Etat. « Le fond, écrit-il, appartiendrait, bien entendu, toujours aux Chambres, mais la forme à une Comnussion ad hoc et composée de juristes de profession et des meilleurs. Voici comment les choses
! Cependant le Conseil supérieur intéressé aura encore son mot à dire. ? Ses. ord,, 1892-1893 (An. parl., Ch, Rep,, p. 986).
pourraient se passer. Les projets et propositions de loi seraient discutés et votés par les deux Chambres en première lecture avec droit d’amendement ; après quoi 1ls seraient envoyés à une Commission spéciale de cinq membres pris soit dans le Conseil d'Etat, soit dans la Cour de Cassation ou ailleurs ; cette Commission serait chargée de donner à la loi sa forme et sa rédaction définitives ; dans le cas où cette Commission reconnaîtrait dans le projet quelque lacune, quelque incohérence, quelque contradiction avec des principes généraux du droit qu’elle ne pût faire disparaître sans dépasser les limites de ses pouvoirs, elle le renverrait aux Chambres avec ses observations pour être soumis à une seconde délibération: dans le cas contraire, ou après cette seconde délibération, si elle était reconnue nécessaire, la Commission transmettrait aux Chambres un projet définitif qui devrait être ratifié tel quel, sans aucun amendement.Si, parimpossible, les Chambres estimaient que la rédaction de la loi a trahi leur pensée, elles auraient toujours le droit de renvoyer ce projet à la Commission de rédaction !. »
Le renvoi répété de la loi des Chambres à la Commission et de la Commission aux Chambres n’est défendable que si la préparation a été menée bien légèrement. Même alors il menace d’'éterniser une discussion, de faire dégénérer celle-ci en conflit; ni la ratification obligatoire en cas de désaccord sur la forme, n1 le nouveau renvoi à la Commission en cas de désaccord sur le fond ne sont des solutions. Il y aura toujours place pour contester que la modification porte soit uniquement sur le fond, soit uniquement sur la forme. Et puis l’on ne voit pas très bien une Commission si peu nombreuse tenir en échec tout un Parlement, quelle que soit l'autorité qu’elle puise dans sa composition.
On s’en tiendra donc à une intervention du Conseil d'Etat placée entre la délibération des Conseils supérieurs et celle du
! Revue d'Économie polilique, année 1880, p. 644 et 645.
Parlement. Cependant, il pourra intervenir encore après le vote des Chambres si celui-ci n’a eu lieu que moyennant des modifications au texte primilif.
Mais il est incontestable que, si le Conseil d'Etat doit renvoyer aux Chambres! la loi nouvelle pour la retoucher, il faut qu'il possède une autorité suffisante pour que, sans autre conflit, la loi soit mise en harmonie avec la législation antérieure ou rédigée d’une façon plus nette et juridique, par le concours du Parlement et du ou des Conseils supérieurs intéressés.
C’est à l’origine etau caractère de ses membres que le Conseil d'Etat empruntera la puissance dont il est nécessaire qu'il jJouisse.
En vertu de la loi du 24 mai 1872 et de la loi du 13 juillet 1873, le Conseil d'Etat comprend aujourd’hui :
1° 32 conseillers en service ordinaire;
2° 15 conseillers en service extraordinaire quisont des fonctionnaires el qui ne peuvent être adjoints à la section du contentieux ;
3° 30 maîlres des requêtes qui font des rapports et dont 3 siègent au contentieux comme commissaires du Gouvernement ;
4° 12 auditeurs de 1'° classe et 24 auditeurs de 2€ classe qui préparent les affaires qu’ils rapportent.
Tous sont nommés par décret du Président de la République?, sauf les auditeurs de 2° classe qui sont choisis par voie de Concours.
Le Conseil d'Etat est divisé en sections, au nombre de 5, d'après la loi de 1879, organisées par les décrets des 2 août 1879 et 16 juillet 1890 : 1° législation, justice et affaires étran-
1 En ce qui concerne les projets ou propositions pour lesquels le Conseil d'État fait fonction de Conseil supérieur, il se trouve naturellement que le double examen est réduit à un seul.
2 C'est également le Chef de l'État qui procédait à ces nominations sous les Constitutions impériales et royales.
DOC ON intérieur, cultes, instruction publique et beaux-arts ; 30 finances, marine, guerre, colonies; 4° travaux publics, agriculture, commerce, postes et télégraphes ; 5° contentieux.
La première section seule doit retenir pour l'instant l’attention et en faisant abstraction des questions de justice et d’affaires étrangères. Sans se préoccuper du recrutement des autres sections, il est permis de réclamer pour celle de législation un recrutement spécial qui la mette à l'abri de toute influence gouvernementale, qui assure sa composition par des hommes versés dans la législation nationale et dont les états de service prolongés dans le Parlement et les Conseils supérieurs en fassent comme des vétérans sûrs, à ce titre déjà, de la considération de leurs collègues de la veille. Mais, en outre, ils prendront d'autant plus de prestige aux yeux des sénateurs, députés et conseillers, qu'ils seront leurs élus. Toutefois ils acquerront en même temps toute l’indépendance voulue visà-vis de ces électeurs parle fait qu'ils seront élus sinon à vie, du moins jusqu'à un certain âge fixé pour la retraite.
La première condition de leur éligibilité sera, par conséquent de faire partie des Chambres ou des Conseils supérieurs. On pourra en joindre une seconde relative à l’âge. Enfin, pour les députés tout au moins, une troisième visant la durée des fonctions de législateur ne serait point inutile comme garantie d'expérience dans les affaires publiques. Quant aux sénateurs et aux conseillers, les échelons qu'ils ont dû franchir et l’âge exigé sont des garanties plus que suffisantes.
Chaque Conseil supérieur aurait à nommer un délégué à la section spéciale de législation du Conseil d'Etat, au total de 19 à 20. La Chambre et le Sénat en désigneraient chacun un nombre équivalent'. La section spéciale de législation
! D'après la loi de 1872, les conseillers en service ordinaire étaient élus sur une liste de présentation portant moitié de noms en sus des sièges à pourvoir par l'Assemblée nationale quiélisait et révoquait.
On retrouve à peu près les mêmes dispositions dans la Constitution de 1848 (chap. vi)et la loi du 3 mars 1849,
compterait done de 45 à 60 membres. Mais elle ne serait vraiment complète que par l’adjonction jusqu'à concurrence du tiers du nombre total de ses membres de tout ou parte des membres de la section du contentieux qui représenteraient l'élément juridique. Elle se composerait alors de 60 à 80 consellers, maîtres des requêtes ou auditeurs.
Jusqu'à présent il n’a été question que des attributions législatives du Conseil d'État. Il en a, en outre, de contentieuses, auxquelles on ne songe pas à toucher, et d’administratives, par contre, dont l'examen ne saurait être éludé.
En effet, le Gouvernement peut consulter le Conseil d'Etat sur toutes les questions ; il est tenu de le faire, sauf à ne pas suivre l'avis exprimé, pour les règlements d'administration publique. À cet effet sont instituées les diverses sections qui délibèrent tantôt isolément, tantôt en Assemblée générale.
Mais que la consultation du Conseil d'Etat soit facultative ou obligatoire, du moment que les Conseils supérieurs ont les attributions que cette étude propose de leur confier, il va y avoir double emploi ; el il est certain que,complétée par la vérification de la loi effectuée par la section de législation, la consultation des Conseils supérieurs offre des garanties inappréciables. Ou bien le recrutement du Conseil d'Etat serait maintenu tel qu'il est aujourd'hui et alors, en prenuer lieu, ce Conseil serait toujours dépendant du Gouvernement ; en second lieu, ses sections ne seraient pas, chacune, aussi certainement composées de spécialistes capables; ou bien, on ferait élire ces sections, subdivisées suivant les grands intérêts, par des groupes d’électeurs à intérêts correspondants et, en fait, ces sections ne seraient plus que des doublures des Conseils supérieurs.
Ce qui est vrai de leur fonction consultative en matière de lois le demeure en matière de règlements d'administration publique qui viennent simplement développer la loi et à la rédaction desquels les Conseils supérieurs sont aussi chargés de prendre part.
Bien plus, dans ce dernier domaine, il ne semble pas utile de faire appel à la section de législation, car il n'est guère probable qu’un ministre, ayant sous les yeux la loi, assisté du Conseil supérieur compétent qui a été si intimement mêlé à la formation de cette même loi, risque, en élaborant le règlement d'administration publique, de sortir de la voie tracée par elle ou d'adopter une rédaction défectueuse. Il importe enfin de ne pas compliquer outre mesure l’œuvre législative et adminis- (rative.
Toutefois le désir de simplification ne peut supprimer tout contrôle ; on a déjà donné une limite à ce désir au point de vue national, en confiant au Conseil d'Etat le soin de faire cadrer les lois nouvelles avec la législation antérieure et de leur donner une rédaction nette. D'autre part, si, au point de vue provincial ou cantonal, ce même désir de simplification a conduit à une large décentralisation, 1l ne saurait s'opposer à ce que le Conseil d'Etat mette encore en harmonie les législations locales entre elles et avec la législation nationale, ou leur donne une forme qui soit correcte et claire.
Les corps provinciaux et cantonaux seront appelés à prendre des résolutions dont certaines {le moins possible), mais du moins celles ayant trait aux questions de finances, seront obligatoirement soumises au contrôle de l'administration supérieure. Pour les autres, ils auront toute liberté. Cependant, si le Maire oule Préfet, représentants de l'administration centrale, s'apercevaient que quelqu'une de ces résolutions fût en contradiction avec des lois ou règlements existants, il aurait le droit de présenter des observations aux corps provinciaux ou cantonaux, et, en cas de résistance de leur part, de soumettre la décision, objet du conflit, à la section de législation du Conseil d'Etat qui se prononcerait en dernier ressort.
En résumé, il ne restera du Conseil d'Etat que deux sections, l’une de législation qui pourra peut-être englober toute
1 Supra, 2° partie, titre I, chap. 111, B.
celle du contentieux et, en tout cas, qui se l’adjoindra en parte: l’autre de contentieux qui, dans ses fonctions spéciales, agira en dehors de toute collaboration avec la section de législation.
Le Conseil d'Etat n’aura plus que deux catégories de fonctions : les premières législatives, les secondes contentieuses.
En vertu des premières, il sera corps de revision et d’unification, avec toute l'autorité qu'il puisera dans son origine pour la plus grosse partie élective. Son action s'élendra sur toutes les décisions administratives du pays.
