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Consulats

Consuls-généraux (dont deux chargés d’affaires) . 10 CONSULTER RE PRENONS NICÉCOPSUIS" + IE ANR ENS Re

(Il faut remarquer que, parmi les fonctionnaires consulaires, une cinquantaine au moins ont des chanceliers rétribués. Ceux-ci ne sauraient toutefois être considérés comme des fonctionnaires fédéraux : le consul en effet les choisit lui-même, sous sa responsabilité, et les paye au moyen de l’indemnité que la Confédération alloue, quand il y a lieu, à son poste).

Le budget fédéral pour 1910 prévoit, au service des affaires étrangères (Département politique, division politique), une dépense totale de 1117575 francs, non compris le traitement du président de la Confédération.

1 Feuille fédérale, 1909, V, p. 234net Sqq: — Le compte d'Etat pour 1909 accuse au même poste une dépense totale de 1047658 fr. 55 cent., inférieure de 21947 fr. 45 aux prévisions budgétaires (bid. 1910, JE Np. 02).

Voici quelques chiffres pour les années précédentes. Ils ne comprennent pas les traitements du personnel du Département politique. Pour simplifier, nous avons réduit le nombre des rubriques à deux : légations et consulats.

Cette somme est répartie entre les rubriques suivantes : Traitements: a) du personnel des bureaux du Département; b) des ministres; c) du personnel des légations. Indemnités: a) pour loyers aux chancelleries des légations, etc.; b) à un grand nombre de consulats. Frais de port dépêches, lettres, etc.

Comme on le voit, la représentation extérieure de Ja Suisse à pris dans les affaires de la Confédération une importance à laquelle elle n'avait jamais atteint. Elle occupe un nombre respectable de fonctionnaires de tout rang et grève annuellement d’une somme assez considérable le budget fédéral. Il est vrai qu’une dépense de onze cent mille francs pour les affaires étrangères, mise en regard du chiffre total des dépenses annuelles de la Confédération et du chiffre de nos importations et exporrations apparaît, non point comme le signe d’une excessive prodigalité, mais bien au contraire, comme la preuve que l’organisation diplomatique et consulaire de la Suisse est une des plus économiques qui se puissent imaginer. Il n’y aurait donc pas lieu de s'étonner outre mesure si, dans l'avenir, le Conseil fédéral sollicitait des Chambres de nouveaux crédits pour son Département politique : on peut être certain d’ailleurs qu’il ne le fera qu'à bon escient. Les extensions successives données dans le passé à notre représentation extérieure ont toujours été, nous l'avons vu, très sérieusement motivées. Insépaable, comme cause où comme conséquence, il n'importe, — de laccroissement de notre commerce extérieur et de l'amélioration de notre situation internationale, le déve-

1893 1901 1907 (Budget) (Budget) (Compte d'Etat) Légations : 220000 444 500 ?

Consulats: 235$ 000 112 000 à

Totaux : 455 000 556 500 959 880.56

loppement actuel des légations suisses doit être considéré à la fois comme le signe extérieur d’un prestige et d’une richesse que le travail de tous augmente tous les jours ét comme un moyen d'exalter encore — pacifiquement Mes Moresnde patrie

Sous sa forme présente, notre organisation diplomatique est trés jeune. Une hostilité provenant de milieux mal informés à fait échouer les lois par lesquelles on voulait l’asseoir mieux. Elle n’est régie que par quelques arrêtés fédéraux et un règlement que seul le bon vouloir des Chambres permet d’assimiler, quant à ses effets, à une loi. Par la force des choses, la pratique a devancé l'expression légale d’une doctrine. Il en résulte des incertitudes et des Jacunes. On peut dire, en un certain sens, que, vu le nombre et l'importance de nos légations, en face des perspectives que l’avenir semble leur ouvrir, la réglementation y relative apparaît par trop rudimentaire. À une institution dont le principe est aujourd’hui accepté par tous Îles citoyens suisses et dont au surplus un peuple civilisé ne saurait se passer, il faut des règles précises et minutieuses.

Le moment est donc vent de rechercher, d’abord, celles qu'on peut dès aujourd’hui extraire de l’arsenal des lois et ordonnances fédérales, ensuite, celles qu'il conviendrait de leur adjoindre. L'ensemble de nos postes diplomatiques constitue un Jait, revêtu depuis nombre d'années d'un caractère de permanence incontesté et incontestable; à ce fait, il faut donner un droit, organique et administratif, rigoureusement adapté à sa nature. Ce droit existe déjà en partie, mais les données en sont peu nombreuses et disséminées. Dans les chapitres qu'on va lire, nous nous proposons de les réunir, de les confronter, d'en exprimer aussi complètement que possible le contenu, d'en Signaler les défauts et d'indiquer quels remèdes nous semblent propres à les améliorer.

La tâche est malaisée, Aussi n’avons-nous pas l’ambition de l’accomplir toute, trop heureux si nous pouvons apporter qnelque clarté dans l’étude d’une matière délicate, embrassant des problèmes de nature difiérente qu'il est assez difhcile, non seulement de résoudre, mais même de classer avec méthode.

CHAPTIEREUT

Les légations considérées comme institution de droit public

SECTION 1. — Interprétation des articles conshitutionnels. — Systèmes en présence. — Compétences du Conseil fédéral et des Chambres.

Nous avons déjà parlé des articles de la Constitution fédérale de 1874 que l’on peut appliquer à la représentation extérieure de la Suisse. Il faut cependant y revenir, si l’on veut expliquer d’une manière satisfaisante le titre placé en tête du présent chapitre.

La Constitution ne déclare pas en termes exprès que l’exercice du droit d’ambassade actif et passif appartient exclusivement aux autorités fédérales. Cela ressort cependant des articles 8 et 10. Le premier statue en effet que « la Confédération a seule le droit de déclarer l1 guerre ét de,conclure la=paix, ainst-que de faire avec lès Et étrangers des alliances ét des ‘traités » 7 Or contra des actes qui requièrent en général l'intervention d'agents diplomatiques. Si la Confédération a le droit exclusif d'accomplir ces actes, à plus forte raison est-elle seule investie du pouvoir de créer des organes susceptibles d'y coopérer. D'autre part, l’article 10, en confiant à l'entremise du Conseil fédéral « les rapports officiels entre les cantons et les gouvernements étrangers ou leurs re-

Part

présentants » interdit implicitement aux cantons de recevoir ou d'envoyer des missions d’un caractère diplomatique et indique en même temps que les « représentants » des puissancesétrangères en Suisse doivent être accrédités auprès du gouvernement fédéral. S'il en était autrement, ce dernier n'aurait pas à jouer dans les rapports en question le rôle d’intermédiaire qui lui assigne l’article 10. En d’autres termes: ou cet article comporte Îes deux conclusions que nous en avons tirées, ou il n’a pas de raison d’être.

Le fait qu’en droit international la Suisse, Etat fédératif, est assimilée à un Etat unitaire prouve d'ailleurs jusqu'à l’évidence que tout ce qui appartient à la diplomatie est du ressort de la Confédération.

Ce n'est d’ailleurs pas en vertu de son droit public interne que la Suisse possède la faculté d’agréer chez elle et de créer au dehors des agences diplomatique: cest en vertu du droit des gens. Les Etats étrangers reconnaissent la Confédération Suisse mais, dans leurs rapports avec elle, ils ignorent les cantons. Celle-là fait partie de la société des nations; ceux-ci, au contraire, n'en sont pas membres officiellement. Par conséquent, au point de vue international, la Confédération est souveraine et, de son droit de souveraineté dérive son droit de légation.

On peut même dire qu’elle possède ce droit par le fait même qu’elle existe. Elle peut l'exercer comme elle l'entend. Elle pourrait même ne pas l'exercer du tout, quitte à se séparer par là du monde civilisé. En fait, elle l’exerce, depuis plus d’un siècle, d'une manière permanente, mais incomplète (incomplète en ce sens que la Suisse n’est représentée diplomatiquement qu’auprès d’un nombre relativement restreint d'Etats étrangers).

Comment la Suisse exerce-t-elle le droit de légation ?

La question, cette fois, relève exclusivement du droit interne. Nous n'avons d’ailleurs pas à y répondre directement, car nous ne nous occupons que de la représentation extérieure de la Suisse. La Constitution fédérale aurait pu dire dans quelle mesure et d’aprèsquels principes le peuple suisse entendait organiser cette représentation. Elle ne l'a pas fait. Cependant, on peut tirer du texte constitutionnel des indications concernant les autorités à qui devrait être confié le soin de créer et de réglementer le service diplomatique, au cas où le pays serait disposé à user de son droit de légation actif, hypothèse vérifée, nous le savons, par les faits.

Cherchons donc à démêler le sens de ces indications qui sont, il faut le reconnaître, un peu vagues. Il y a en l'espèce deux problèmes essentiels à résoudre :

1° Quelle est l'autorité compétente pour créer des postes diplomatiques ?

2° À qui appartient le droit d’en désigner les chefs et de leur adjoïindre le personnel nécessaire ?

L'ordre logique exigerait que l’on répondit d’abord à la première de ces questions. Nous commencerons néanmoins par la seconde, d’un abord plus facile eu égard aux données fournies par la Constitution.

Le Conseil fédéral, depuis qu'il existe, à toujours soutenu qu'il était seul qualifié pour nommer les envoyés diplomatiques. Dans de nombreux messages, il a invoqué à l'appui de sa thèse des arguments tirés soit de la nature spéciale du sujet, soit de la Constitution, soit de l'examen des législations étrangères. Comme nous l’avons exposé dans la première partie de cette étude, le texte constitutionnel, sous le régime de 1848, était ambigu

" En particulier, ceux du 27 septembre 1877 et du 19 mai 1893. — Feuille fédérale, 1877, IV, p. 1 et sqq.: 1893, IL, p. 167 et sqa.

. à LS DE,

et contenait même des contradictions: tout cela à disparu dans le texte de 18741. Il n'y a plus sujet à con-

‘ troverse: l'art. 102, chiffre 6, en attribuant au Conseil

fédéral toutes les nominations qui ne sont pas dévolues à l’Assemblée fédérale, au Tribunal fédéral ou à une autre autorité, lui abandonne évidemment le choix des personnes qui doivent représenter la Suisse à l'étranger. L'application de cet article? qui d’ailleurs ne souleva jamais aucune contestation en matière consulaire n’en soulève plus, depuis 1874, en matière diplomatique.

La solution est au surplus conforme à la nature des choses. Dans tous les pays, les ambassadeurs, ministres et agents de tout rang sont choisis par le pouvoir exécutif et il ne saurait en être autrement: les nécessités de la politique internationale, la confiance qui doit caractériser les rapports de l’envoyé avec son gouvernement, la célérité et la discrétion requises le plus souvent dans la préparation des « mouvements diplomatiques » exigent qu'il en soit ainsi.

Voyons maintenant quelle est, d’après la Constitution, l'autorité compétente pour créer des postes diplomatiques.

Ici, la question se complique

D'une part, l’articie 102, 8°, charge le Conseil fédéral de veiller «aux intérêts de la Confédération au dehors, notamment à l'observation de ses rapports internationaux » et lui remet «en général» les « relations extérieures ». Ce texte, qu'on invoque à l'appui du précédent, pour établir la compétence du pouvoir exécutif dans la nomination des agents, ne confère-t-il pas au Conseil fédéral le droit de créer des légations, lorsque l'établissement de ces dernières lui paraît un moyen

1 Cf. supra, première partie, chap. LIT, p. 26 et sqq., 38 et sqq. ? Ancien art. 90, 6° de la Constitution de 1848.

propre à servir (les intérêts de la Confédération au dehors ? » La. Constitution confie à l’autorité directoriale un mandat, ne lui donne-t-elle pas, par le fait même, le choix des instruments qui en pourront faciliter l’accomplissement? On serait tenté de répondre: « Oui ».

Mais, d'autre part, l'article 85, 3°, place dans les attributions de l’Assemblée fédérale « la création de fonctions fédérales permanentes et la fixation des traitements ». Il s’agit donc de savoir si un poste diplomatique constitue une «fonction fédérale permanente ».

Dans son message du 19 mai 1893, le Conseil fédéral s'appuyant sur certains auteurs!, repousse toute assimilation entre nos représentants à l'étrangers et les autres fonctionnaires fédéraux dont la situation est régie par la loi. Il semble bien aussi, d’après la doctrine exprimée dans ce message et la forme du projet d’arrèté fédéral qui s’y trouve annexé, que le Conseil fédéral refuse également aux Chambres le droit de fixer elles-mêmes les traitements de chacun des fonctionnaires du service diplomatique et lui accorde seulement celui de voter ou de refuser les crédits affectés à ces traitements.

Cette opinion qui nous paraît la plus conforme aux nécessités de la diplomatie ne fut pas à l’époque entièrement partagée par les Chambres, ainsi qu’en témoignent les délibérations d’où sortit la loi du 27 juin 1894.

Trois systèmes, en somme, se trouvaient en présence: 1° Celui du Conseil fédéral, exprimé dans son projet d'arrêté: « Le Conseil fédéral règle la représentation de la Confédération à l'étranger conformément aux dispositions de la Constitution. Il institue les postes jugés nécessaires et les organise selon les intérêts du pays et

! En particulier, Blumer-Morel, Handbuch des schwveizerischen Bundestaalsrechts, UT (1887), p. 119

les besoins du service. . . Les crédits sont fixés annuelment, pour chaque poste, par l’Assemblée fédérale, en vertu de ses compétences budgétaires ». Ce texte, remarquons le, permet à l’Assemblée de fixer, c’est-à-dire d'accorder, de modifier ou de refuser les crédits que lui demande le Conseil fédéral pour payer aux fonctionnaires en cause les /raïtements dont lui-même, Conseil fédéral, aura, COMME organisateur, déterminé d'avance le montant. Autrement dit, en matière de traitements, les Chambres ne peuvent que sanctionner ou paralyser, par le vote ou le refus des crédits, les mesures prises par le pouvoir exécutif: à ce dernier seulement appartient l'initiative. Evidemment, dans ce système comme dans ceux que nous allons examiner tout à l’heure, rien ne peut se faire, en dernière analyse, sans l’assentiment des conseils léoislatifs qui, selon l'expression populaire, «tiennent les cordons de la bourse ». La procédure préconisée par le Conseil fédéral présente cependant sur toutes autres l’avantage de per:nettre une organisation plus rapide et plus pratique des services et de confier l'examen des questions de détail à des organes administratifs mieux qualifiés pour les résoudre que le législateur. Celui-ci n'intervient que lors de la discussion du budget, et à cette occasion, il lui est loisible de demander au gouvernement toutes les explications qu'il juge utiles.

2° Le système adopté au cours des délibérations des Chambres, par quelques députés, jaloux de sauvegarder les prérogatives de l’Assemblée. — « La création de postes diplomatiques permanents doit s’opérer, disaient-ils, par voie d'arrétés fédéraux, soumis au réferendum. C’est ainsi qu'a été établie en 1882 notre légation à Washington et cette pratique est seule conforme à la Constitution fédérale », À la question que nous posions tout à l'heure: « Une légation constitue-t-elle une tonction fédérale per-