SO

manente ? », l'opinion précitée répond afhirmativement. Elle est contraire à la théorie du droit public suisse qui considère les agents diplomatiques comme étant toujours en mission extraordinaire, et nous croyons qn'il faut la repousser. Au demeurant, elle ne recueillit pas les suffrages du Parlement, soucieux de ne pas retomber dans l'erreur des constitutions de 1803 et de 1815, lesquelles, on s’en souvient, donnaient à la Diète, non seulement un droit de contrôle, mais un droit d’action immédiate sur tout ce qui touchait à la création, au maintien et à la suppression de nos postes diplomatiques.

3° Le système mixte qui obtint l’adhésion des deux Chambres et qu’exprimait la loi du 27 juin 1894. — « La création et la suppression des postes diplomatiques permanents sont soumises à la décision de l’Assemblée fédérale par la voie budgétaire et à la suite de messages spéciaux du Conseil fédéral» (art: 2). D’après cesystème, l'initiative des mesures à prendre appartient au Conseil fédéral: celui-ci fait à l’Assemblée des propositions dûment motivées et sollicite les crédits nécessaires pour les réaliser; si la création ou la suppression proposées paraissent opportunes au Parlement, une allocation ou une radiation de crédits les rendent immédiatcment possibles; l’autorité directoriale en assure ensuite à sa guise l'exécution. Dans le cas contraire, les choses restent en l'état. Le système de la loi de 1894 se différencie du premier en ce qu’il réserve au pouvoir législatif un contrôle préalable de toutes les innovations dans le service diplomatique qui entraineraient des conséquences budgétaires et du second par le fait qu’il évite la voie de l’arrèté fédéral et le referendum. La loi, rejetée par le peuple, ne déploya pas d'effet obligatoire; le Conseil fédéral néanmoins se rallia en plusieurs circonstances à la pratique qu’elle indiquait. C'est ainsi que, le poste de

RS se

ministre-résident à Buenos-Ayres étant devenu vacant en juillet: 1898 par la mort. de M. Rodé, le Conseil fédéral attendit pour le repourvoir le vote du budget de l’année suivante. C’est ainsi encore que l'établissement de légations à Saint Pétersbourg et à Tokio fut précédé par l’envoi aux Chambres d’un message circonstancié et par une demande de crédits.

Cependant, à l'heure où nous -écrivons ces lignes, aucun des systèmes mis en avant pendant les travaux législatifs. de 1893 et 1894 n'a encore reçu la sanction de la loi. Il en résulte, étant données les nombreuses variations que nous avons notées dans la pratique, des différences sensibles dans la situation, au point de vue du droit public suisse, de nos divers postes diplomatiques.

Les neuf légations que possède actuellement la Suisse peuvent se répartir en deux classes: les unes en eflet sont régies par des arrêtés fédéraux, les autres, au contraire, créées par décision du Conseil fédéral, ne sont soumises à aucune disposition spéciale.

Nous allons étudier successivement ces deux classes.

SECTION 2. — Légations régies par des arrétés fédéraux.

L’échec de la loi de 1894 a eu pour résultat de laisser subsister les arrêtés fédéraux du 21 décembre 1872 et du 28 janvier 1882.

Le premier fixait les traitements annuels que devaient recevoir les quatre /égations de Paris, Vienne, Berlin et Rome. Aïnsi que nous l'avons déjà fait observer?, par suite de l’adoption par le Conseil fédéral d’un règlement

SAS OP Aer UML p--603:

ACER Aer parte ch. JILEp'e 60e

Re Sora

spécial pour le personnel des légations, les chiffres indiqués dans l’arrêté ne s'appliquent plus aujourd’hui qu'aux chefs de poste. Comme on peut s’en convaincre en examinant les budgets et les comptes d’Etat de ces dernières années, il faudrait, pour que ie texte de 1872 corresponde exactement à la réalité des faits, y remplacer le terme de « légations » par celui de « ministres ».

La même remarque vaut pour l'arrêté du 28 janvier 1882, dont l'art. 1° est ainsi concu: medevtraitement annuel aflérent à la représentation de la Confédération de Washington est fixé à fr. 50000 ». Là aussi, il faudrait dire aujourd’hui: «Le traitement du ministre de Suisse à Washington. . . ». 1

Quelles sont les conséquences de ces deux lois? — car ce sont des lois, malgré le vocable sous lequel les désigne la terminologie défectueuse de la Constitution.

Nous croyons que ces conséquences se ramènent à une seule, et la voici: «Si l’on voulait modifier, dans quelle mesure que ce soit, les traitements des ministres à Paris, Vienne, Berlin, Rome et Washington, il faudrait procéder par voie d'arrêté fédéral soumis au refé- “endum ou décrété d'urgence »!.

Les cinq traitements en cause représentent une somme totale de 220000 francs, inscrite, en vertu de la loi, tous les ans, au budget. Cette somme échappe à la discussion; les Chambres ne peuvent pas la refuser: elles sont liées par leur propre décision. À une décision contraire, elles seraient tenues de donner la forme solennelle de l’ancienne. Elles devraient en outre — sauf urgence — la soumettre à l'approbation du peuple si celui-ci exprimait, conformément à l’art. 89 de la Constitution, le désir d’être consulté.

A CE Vart.:89.dé À Const féd,

Sur ces données, nous pouvons imaginer quelques hypothèses.

1® cas. — Le Conseil fédéral veut augmenter le traitement de notre ministre à Rome. Comment obtiendrat-il ce résultat ?

Le concours du Parlement lui est, avant toute chose, indispensable : il faut obtenir un arrêté fédéral conforme aux conclusions du pouvoir exécutif. Supposons cette première condition remplie. Si l’on a des raisons de craindre un mouvement populaire hostile à la mesure projetée, les Chambres pourront donner à leur arrêté le « caractère d’urgence » dont parle l’article 89: à vrai dire, ce procédé constituerait, à moins de circonstances tout à fait particulières, un empiétement injustifié sur les droits du peuple. Au cas infiniment probable où l’Assemblée fédérale tiendrait à honneur de ne point esquiver sans raisons le verdict populaire, il faudrait attendre l'expiration des délais légaux ou le résultat du vote, ce qui retarderait, de façon peut-être préjudiciable aux intérêts du pays, la solution du problème. Je sais bien que, si les circonstances exigeaient impérieusement une solution très rapide, le Conseil fédéral pourrait l’assurer par des moyens extraordinaires, mais à titre purement provisoire.

2° cas. — Le Conseil fédéral estime qu’il conviendrait de supprimer la légation de Washington. Quelle est la marche à suivre ?

Le pouvoir exécutif, qui a nommé le ministre et ses auxiliaires, peut, en tout temps, les rappeler. Supposons que la suppression du poste soit recommandée uniquement par des motifs économiques ; admettons par exemple que le nombre des ressortissants de la Suisse aux Etats- Unis et le chiffre des transactions entre les deux pays aient baissé dans des proportions telles qu’ils ne justifient

plus la présence à Washington d’un représentant de [a Confédération. Le Conseil fédéral, après avoir prévenu le gouvernement américain de son intention, mettra fin au mandat de ses agents, et la légation sera, par le fait même, supprimée. Cela étant, le traitement du ministre continuera-t-il de courir jusqu'à ce qu’un arrêté fédéral abrogeant celui du 28 janvier 1882 soit devenu exécutoire? La question est moins simple qu’elle n’en a l'air.

On peut répondre tout d’abord: « Une disposition sans objet tombe d’elle-même. Du moment qu'il n’y a plus de ministre de Suisse à Washington, on ne saurait concevoir qu'un fonctionnaire sans fonctions reçoive un traitement ».

Mais cette réponse soulève une objection sérieuse: « Un arrêté fédéral ne peut être abrogé que par un autre arrêté fédéral. » En principe, oui; et nous pensons que, si le Conseil fédéral supprimait notre légation aux Etats- Unis en suivant la marche indiquée ci-dessus, il aurait le devoir, pour que la légalité soit scrupuleusement respectée, d'inviter les Chambres à observer les formes prescrites. Seulement, l’Assemblée pourrait refuser d’obtempérer, déclarer qu’elle entend maintenir le poste que le Conseil fédéral juge inutile. Et le ministre rappelé, prenant acte de cette attitude, serait fondé à réclamer en justice. le payement de son traitement. Qu’adviendrait-il alors? Par une disposition qui nous paraît fâcheuse, Particle 8$, 13°, de la Constitution attribue à l’Assemblée la solution des « conflits de compétence entre: autorités fédérales ». Le pouvoir législatif aura donc à se prononcer comme arbitre dans un débat où il est en même temps partie. Dès lors, sa réponse ne semble pas douteuse. Nous estimons cependant et nous essayerons de démontrer dans l’étude du cas suivant qu’en voulant

maintenir un poste diplomatique malgré l'avis contraire

du Conseil fédéral, l’Assemblée empiéterait sur les droits de l'exécutif.

3° cas. — L'Assemblée fédérale veut supprimer la légation de Washington, le Conseil fédéral estime qu’il faut la maintenir. Qui l’emportera ? |

Nous supposerons, bien entendu, que ces deux autofités n'arrivent. pas à une entente, chacune d'elles gardant ses: positions. L'Assemblée supprimera les traitements des secrétaires de légation et du personnel de chancellerie en refusant les crédits portés à ce titre au budget. Elle supprimera celui du ministre en abrogeant dans les formes légales l’arrêté fédéral du 28 janvier 1882. En fait, ces deux mesures mettraient fin à l'existence de la légation, car il est infiniment probable que le Conseil fédéral, ne pouvant plus payer ses agents, les rappelerait, ou que ceux-ci, ne touchant plus leur traitement, quitteraient leur poste.

Mais faisons une autre hypothèse: le ministre est riche et désintéressé; dévoué aux vues de son gouvernement, 4l consent à garder ses fonctions et le Conseil fédéral persiste à l’y maintenir. Admettons — ce qui est très vraisemblable dans l’état actuel de nos mœurs et de notre organisation politique — que tout cela s’accomplisse sans révolution, sans renouvellement, intégral ou partiel, du Conseil fédéral. Quid juris ?

Il est tout d’abord évident qu'aux yeux du gouvernement américain, notre envoyé gardera ses qualités et prérogatives aussi longtemps qu’il n’aura pas présenté ses lettres de rappel et que subsistera l'autorité dont ïl est le mandataire.

Mais nous prétendons qu’il en sera de même au point de vue du droit public suisse. L'Assemblée fédérale n’a pas, croyons-nous, le droit de supprimer la légation de Washington : elle ne peut trancher que le côté financier

de la question.

€ Votre conclusion, objectera-t-on, vaut pour les postes diplomatiques de création toute récente qui ne sont soumis à aucun arrêté fédéral. Elle se justifierait même, à la rigueur, pour les légations de Paris, Vienne, Berlin et Rome, car l'arrêté fédéral du 21 décembre 1872 est postérieur au début de leur existence. Mais pour la légation de Washington, il faut la repousser: remarquez en eflet que l'arrêté fédéral qui concerne ce poste à été pris le 28 janvier 1882, qu'il est entré en vigueur le 12 mai et qu'à cette date seulement le Conseil fédéral a nommé le premier ministre de Suisse aux Etats-Unis. Les Chambres ont le droit d’abolir ce qu’elles ont créé ».

L'objection est assez forte. Voyons donc si, comme elle le laisse entendre, la légation de Washington est une création de l’Assemblée fédérale, « une fonction fédérale permanente ». Il faut noter d’abord que le premier document officiel relatif à cette affaire est un message du Conseil fédéral, daté du 26 novembre 1881 et par lequel cette autorité annonce aux Chambres son intention d’ériger en poste diplomatique notre consulat-général à Washington, vacant par la démission du titulaire. A ce message est annexé un projet d'arrêté fédéral qui fixe à 40 000 francs le traitement du futur ministre?. Généreusement, l’Assemblée lui alloua rooco francs de plus. Est-ce à dire qu’on doive attribuer au Parlement la paternité, si je puis risquer ce terme, de la légation suisse aux Etats-Unis? Nous ne le pensons pas.

Sans doute, notre opinion paraîtrait mieux établie si, en 1881, le Conseil fédéral avait indiqué un autre moyen que celui de larrêté fédéral pour obtenir la réalisation de son projet: s’il choisit la voie que nous savons, ce fut très

" Cf. supra, 17e partie, chap. III, section 2, PP. 40-41. * Feuille fédérale, 1881, VI, p. 377 et sqq.

probablement parce que, le budget étant voté, toute autre procédure eût retardé.la solution. Sans doute encore, à l'arrêté fédéral — puisqu’à tout prendre il en fallait un, — il eût été préférable de donner une autre forme: celle d’une allocation de crédits supplémentaires, que l’on avait adoptée pour l'arrêté du 18 juillet 18671. Si on l'avait fait, aucun doute ne serait possible: on ne saurait en effet prétendre que le fait de subventionner une œuvre ou une entreprise quelconque soit assimilable à celui d’avoir créé cette œuvre.

Mais prenons, comme il est, le texte de 1882. Que dit-il? « Le traitement annuel afférent à la représentation de la Confédération à Washington est fixé à fr. 50 000 ».

Je n’ai garde d'oublier les deux faits sur lesquels repose l’objection que je combats:

1° La promulgation de l'arrêté à précédé la nomination du premier envoyé de la Suisse dans l'Amérique du Nord.

2° Le texte n’alloue pas un crédit, un subside; il fxe un traitement.

Faut-il en inférer que notre légation aux Etats-Unis est l’œuvre de l’Assemblée fédérale ? Encore une fois, HOMME IC RSEnit Sn larrere portait par exemple ces mots: «Il est institué une légation de Suisse à Washington ». Mais jamais depuis 1848, les Chambres ne se sont prononcées par la voie d’une disposition législative sur l'opportunité de fonder ou d’abolir un poste diplomatique quelconque. N'ont-elles pas implicitement reconnu par cette abstention que l'initiative des mesures pratiques en ces matières appartient au Conseil fédéral ??

1 Cf. supra, 1e partie, chap. II, p. 34, note 2. ? Nous disons: l'initiative des mesures pratiques, car nous n’avons jamais songé à contester à l’Assemblée fédérale le droit — dont elle

RD EETe

Nous estimons donc que, si le Parlement peut à son gré soit abroger purement et simplement larrêté de 1882, soit lui faire subir des modifications portant sur le chiffre du traitement qui en est l’objet, il s’engagerait dans une voie dangereuse et inconstitutionnelle en prétendant le remplacer par un texte visant à supprimer la légation de Washington. Et cette conclusion nous ramène au principe que nous énoncions au début de la présente section. Notre thèse n’est pas irréfutable : il est en effet constant que PAssemblée fédérale a légiféré, à plusieurs reprises, sur des points touchant à la représentation diplomatique de la Suisse; on ne saurait donc l’empêcher de toucher à d’autres points qui intéressent la même matière. A cela, nous répondrons que, sans doute, l’Assemblée peut légiférer sur tous les objets que la Constitution place dans sa compétence, mais que ses travaux doivent s’inspirer de l'esprit de cette même Constitution. Or, si la lettre n’en est pas explicite, l’esprit de notre loi fondamentale préconise, nous semble-t-il, dans toutes les questions relatives à la diplomatie des solutions sauvegardant le droit d'initiative et la liberté d'action du pouvoir exécutif. Ce droit et cette liberté, on n’a jamais cherché à les diminuer en matière consulaire ; pourquoi en useraiton autrement en matière diplomatique? C’est pourquoi nous croyons devoir maintenir notre opinion.

La discussion qu’on vient de lire nous permettra d’achever l'exposition de notre manière de voir dans le cas traité précédemment: celui d’un conflit entre le Conseil fédéral qui veut supprimer la légation et l’Assemblée qui veut la conserver. Nous disions tout à l’heure que, si les

a usé plus d’une fois — d'inviter le Conseil fédéral à créer ou à supprimer tel poste, à donner des explications sur telle décision prise par lui, etc.

Chambres, appelées à juger ce différend, le tranchaient en leur faveur, elles commettraient un abus de pouvoir. À quoi tendraient, en effet, leurs efforts? A forcer la main au Conseil fédéral en l’obligeant à renouveler des mandats qu’il a révoqués, à renvoyer à leur poste des agents rappelés? Mais la Constitution n’attribue pas au Parlement la nomination ou le rappel desdits agents : au contraire, un long usage sanctionné par une disposition légale, charge de ce soin le pouvoir exécutif. Pour changer tout cela, il faudrait, par une loi fédérale spéciale 1, modifier les bases sur lesquelles est organisée notre représentation diplomatique, c’est-à-dire revenir ‘à d’antiques errements. Si. donc l’Assemblée fédérale se refusait à abroger l'arrêté du 28 janvier 1882, il n’en faudrait pas conclure que cet arrêté doive demeurer en vigueur. L'Assemblée d’ailleurs se garderait bien de se mettre en aussi mauvaise posture. Elle n'aurait que deux partis à prendre: ou enregistrer la décision du Conseil fédéral, ou voter une loi lui conférant à elle-même le droit de nommer et de révoquer les envoyés diplomatiques. Toute autre attitude ne pourrait avoir qu'un résultat absurde -— faire servir un traitement de $0000 fr. à un fonctionnaire sans emploi — et peu conforme au dessein que notre supposition prête aux conseils législatifs.

Il est peu probable que les diverses hypothèses que nous avons imaginées — surtout celles de notre 2° et de notre 3° cas — se réalisent jamais dans la pratique. Elles n’en demeurent pas moins des possibilités théoriques.

1 Conformément à l’art. 85, 4, de la Constitution qui confie à l’Assemblée fédérale, lélection du Conseil fédéral, du Tribunal fédéral, du chancelier, du général en chef et qui ajoute: «la législation fédérale pourra attribuer à l’Assemblée fédérale d’autres droits d'élection ou de confirmation ». — Il n’a jamais été fait usage de cet article en matière de représentation extérieure.

Et, sans aller chercher bien loin des complications inédites, il apparait nettement que la nécessité où se trouve le Conseil fédéral de provoquer la mise en marche de l'appareil législatif pour apporter une modification, même dénuée d'importance, au traitement de cinq de nos ministres peut constituer une entrave sérieuse au bon fonctionnement et au développement rationnel de nos légations.

Il y aurait d’ailleurs un moyen bien simple d’aplanir toutes les difficultés dont nous avons parlé et tous les conflits imprévus qui pourraient surgir: ce serait l’abrogation pure et simple des arrêtés fédéraux du 21 décembre 1872 et du 28 janvier 1882. Les cinq postes diplomatiques que ces arrêtés concernent passeraient ainsi dans la seconde classe.

SECTION 3. — Légations auxquelles ne s'applique aucune disposition législative.

Celle-ci comprend les quatre légations de Londres et de Buenos-Ayres (1891), de St- -Pétersbourg et de Tokio (1906).

Comme celles de la première classe, elles ont été créées par le Conseil fédéral, mais les Chambres n’ont pas été appelées à sanctionner — comme en 1872 — ou à préparer — comme en 1882 — par la voie d’un arrêté fédéral la réalisation des projets de l'exécutif. De même que les premières — mais à bien plus forte raison — ces quatre légations ne sont soumises, de la part du Parlement, qu'à un contrôle financier: la différence consiste dans le fait que le contrôle s’exerce lors de la discussion du budget, par un simple vote.

pee procédure présente le grand avantage de faciliter soit au Conseil fédéral soit à l’Assemblée l'introduction des réformes qu’ils jugent utiles. Elle donne à la matière

une plasticité que lui enlèveraient des prescriptions trop minutieuses. Chaque année le Conseil fédéral peut modifier, selon les besoins du service, les budgets de ces postes — sauf naturellement à observer, tant qu’ils restent en vigueur, les règlements par lui-même édictés — ; les Chambres, de leur côté, peuvent lui demander toutes les explications désirables, discuter ses exposés, accepter ou repousser ses conclusions.

On me dira peut-être: « Vous estimez que c’est pour la Suisse une impérieuse nécessité d’avoir, auprès des grandes puissances étrangères, des représentants diplomatiques. Vous devriez donc souhaiter que la position de nos ministres fût aussi stable que possible. Or, la situation financière de ceux d’entre eux dont le traitement est fixé par la loi ne vous paraît-elle pas mieux assurée ? N'est-elle pas placée sous la double garantie d’un arrêté fédéral inséré au Recueil officiel et de la volonté exprimée par le peuple suisse ? »

Sans doute, mais là n’est pas la question. La représentation diplomatique est une nécessité, très bien : mais lorsque les pouvoirs publics ont à s’en occuper, c’est dans l'intérêt du pays et non dans celui de quelques fonctionnaires qu’ils doivent travailler. Et l'intérêt du pays leur recommande de toute évidence des méthodes souples et rapides, permettant de satisfaire, pour ainsi dire instantanément, aux besoins nouveaux. À ce point de vue, il parait bien préférable de régler annuellement par la voie du budget la situation financière de nos légations plutôt que de la fixer par une loi: Les diplomates en cause doivent eux-mêmes, nous semble-t-il, accorder leurs suffrages au régime des légations de Buenos-Ayres ou de Pétersbourg plutôt qu’à celui des postes plus anciens: si le traitement du ministre de Suisse en Russie, par exemple, est moins efficacement protégé que celui de

son collègue de Berlin, s’il peut être plus facilement diminué, il est susceptible aussi, dès que les circonstan- * ces l’exigeront, de recevoir uhe plus rapide amélioration. D'une façon générale, le pays atout à gagner à de fréquents échanges de vue, sur les problèmes touchant à sa représentation extérieure, entre le Conseïl fédéral et les deux Chambres: la sagesse pratique, le robuste bon sens de notre Parlement nous sont un sûr garant que plus son attention sera sollicitée par ces problèmes, plus il aura de chances d’y apporter des solutions heureuses.

Est-ce à dire que tout ce qui touche à la diplomatie doive échapper. à l’empire. de la loi, que le soin doive en être complètement abandonné au pouvoir exécutif sous la seule réserve d’une adhésion des Chambres aux propositions du budget? Telle n’est pas notre pensée. Mais nous croyons que les dispositions législatives doivent, en l'espèce, porter sur les principes, c’est à dire formuler avec précision les règles fondamentales qui permettront d'éviter les conflits de compétence. La loi du 27 juin 1894 avait été conçue dans cet esprit et un souci analogue inspirera sans doute le législateur quand il jJugera opportun de régulariser l’organisation de notre représentation extérieure.

Nous reviendrons d’ailleurs sur tout cela dans la section suivante; pour l'instant, une chose est à retenir : le régime de notre second groupe de légations ne possède pas en lui-même la vertu d'empêcher que des désaccords ne sur: gissent, à leur sujet, entre les deux pouvoirs; cependant, en fait, il supprime les conflits de compétence. Qu'on se rapporte aux cas étudiés à propos du premier groupe : pour les postes qui nous occupent présentement, ils seraient tous résolus, sans aucune difficulté, par l'application des deux règles suivantes :

? CF. supra, p. 83 et sq.

1. Les questions financières sont tranchées par l’Assemblée fédérale, au cours de la discussion du budget, par acceptation ou rejet des propositions du Conseil fédéral.