Tout le reste ressortit exclusivement à ce dernier

SECTION 4. — Nécessité et moyens de perfectionner le droit public fédéral en matière de légations.

Toutes nos légations ne se présentent donc pas, vis à vis des autorités fédérales, dans la même situation juridique. Les différences ne sont pas, à vrai dire, aussi graves qu'on pourrait le croire: la force même des choses, les nécessités physiologiques qui s'imposent à tout organisme vivant ont fait prévaloir, contre les divergences dé doctrine, une pratique conforme à la fois à la nature de l'institution diplomatique et aux principes de notre démocratie. On peut dire, en gros, que les attributions des deux pouvoirs, relativement aux divers services des relations extérieures, — attributions jadis confuses et sans cesse disputées — se sont peu à peu distinguées, séparées, réparties et qu’elles paraissent aujourd’hui assez nettement délimitées: le Conseil fédéral agit, le Parlement contrôle.

: Seulement, le Parlement a deux manières, deux méthodes de contrôle, sur lesquelles nous avons insisté suffisamment pour n'être pas obligé d'y revenir. Nous avons déjà dit, d’une part, combien il serait désirable de soumettre toutes les légations à un seul et même régime en abrogeant les arrêtés fédéraux du 21 décembre 1872 et du 28 janvier 1882 et souhaité, d'autre part, que La loi vint fixer les bases de notre organisation diplomatique.

Mais quelle loi? Celle-là, pensons nous, ne saurait être mauvaise qui viendrait confirmer définitivement, dans

ses grandes lignes, la procédure suivie en ces dernières années. Des préceptes formulés après l’expérience faite ont en général plus de valeur que s’ils lavaient précédée. Mais, dira-t-on, pourquoi des lois inutiles? La situation actuelle de nos légations n'est-elle pas satisfaisante? La pratique du Conseil fédéral est-elle aujourd’hui contestée ? À cela, il est facile de répondre: dans une démocratie, une institution aussi importante que celle dont nous nous occupons ne saurait échapper à l'empire de la loi; en outre, si le temps des controverses semble passé, il peut revenir; la loi seule peut en empêcher le retour, éviter. que l'avenir ne revoie les conflits et les incertitudes de naguère.

Quand elle touche à la diplomatie, la loi, comme nous l'avons dit plus haut, ne doit porter que sur l’essentiel: les détails peuvent être facilement réglés par voie de règlements et d'ordonnances. Mais qu'est-ce que l’essentiel? L'histoire nous a montré avec assez d’évidence que l'essentiel, ce sont les compétences des diverses autorités fédérales. C’est cela qu'il faut déterminer, c’est là que l’on ne précisera jamais assez.

Comment la loi précisera-t-elle? Nous n’en savons rien: le législateur, quand le moment sera venu, s’en chargera. Mais nous pouvons dire du moins quelles mesures législatives nous souhaiterions voir arriver à terme. Sont-elles réalisables ? Sont-elles opportunes ? Sont-elles urgentes? Autant de questions auxquelles nous n’avons pas à répondre; elles sont du ressort de la politique. Sans tenir compte des contingences infiniment complexes de la vie politique, nous ne prétendons qu'à formuler une théorie de droit public. Ce qui suit n’est pas une motion de député, ce sont de simples propositions juridiques.

Ces propositions, au nombre de deux, supposent l’abro-

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gation, préalable ou simultanée, des textes législatifs qui pourraient préjuger la question, c’est à dire des arrêtés fédéraux de 1872 et de 1882. La premicre implique une révision partielle de la Constitution de 1874; la seconde consiste à reprendre, dans une loi nouvelle, les dispositions fondamentales de celle du 27 juin 1894. Toutes deux ont pour but de donner une réponse claire, formelle, définitive aux deux interrogations posées au début du présent chapitre !. Comme nous l'avons exposé plus baut, cette réponse nous paraît bien contenue implicitement dans la Constitution, mais nous croyons qu'il serait à tous points de vue avantageux d'arriver à une formule plus précise.

Le meilleur moyen d'obtenir ce résultat ne serait-il pas d’ajouter quelques mots à l’art. 102 de notre charte fondamentale? Ledit article, chiffre 8, parlant des attributions du Conseil fédéral, s'exprime ainsi: «Il veille aux intérêts de la Confédération au dehors, notamment à l’observation de ses rapports internationaux et il est, en général, chargé des relations extérieures ». Voici l’adjonction par quoi nous voudrions le compléter: «Il organise et dirige la représentation diplomatique et consulaire de la Suisse, conformément aux intérêts du pays et sous réserve des compétences budgétaires de l’Assemblée fédérale ».

Il ne faut pas se dissimuler que, si un projet de révision constitutionnelle, contenant en substance la disposition ci-dessus, était soumis aux Chambres, on lui opposerait de nombreuses raisons d'opportunité et de politique. On ne manquerait pas de rappeler l'échec devant le peuple de la loi de 1894; on dirait peut-être que la solution proposée est antidémocratique; on ferait valoir

1 Cf. supra, p: 76.

surtout qu'il ne convient pas de modifier sans d’urgentes nécessités une constitution déjà trop longue, composée de matériaux si disparates, soumise au cours de son existence à de si nombreux remaniements qu’elle est en passe de devenir, si l’on n’y met obstacle, un amalgame informe et incohérent.

Nous ne pouvons nous arrêter longtemps à toutes ces objections qui nous éloigneraient de notre sujet. Il est évidemment impossible de savoir quel sort le peuple suisse réserverait à la révision dont il s’agit: le passé peut à ce sujet fournir des indications, non des certitudes. Le peuple, croyons-nous, ne serait pas systématiquement hostile à une mesure qui, tout en servant les intérêts du pays, ne ferait en somme que consacrer un état de choses préexistant, donner une forte armature légale et démocratique à une institution des plus importantes. Car il faut noter que notre projet ne favorise pas l'arbitraire, qu’il n’exagère en aucune façon les pouvoirs du Conseil fédéral: il ne fait que les préciser. Ne cherchons pas à éviter des redites nécessaires. Il faut le repéter : le texte que nous proposons concilie un postulat inévitable du droit diplomatique en réservant la liberté d’action, l'initiative du pouvoir exécutif et un principe essentiel de la démocratie en y ajoutant le droit de contrôle des représentants de la nation. Et si la nation elle-même, par la voix du suffrage universel, lappelait à entrer dans la Constitution, pourrait-on encore l’accuser de n’être pas démocratique ?

. C’est pour cette raison surtout qu'il serait désirable d'accorder à une doctrine mise en pratique depuis nombre d'années une sanction non seulement légale, mais constitutionnelle. Il importe, en effet, que les questions de compétence qui sont à la base de l’organisation d’une représentation extérieure sérieuse soient définitivement résolues.

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Et sans contredit elles échapperont d'autant mieux aux discussions stériles qu’elles seront tranchées par un document au bas duquel le peuple suisse apposera, en quelque sorte, sa signature. La Constitution n’est pas intangible. Nulle autre loi cependant ne se pare d’une telle solennité ; nulle, dans une république surtout, n’est aussi respectée ; nulle enfin ne se place si haut au-dessus des partis et des passions, au-dessus même des plus puissants organes de l'Etat. On peut la modifier, mais chacun s'accorde à reconnaitre qu'elle n’a rien à gagner à de trop fréquents remaniements. Il nous sera cependant permis d’ajouter que, si elle n’a pas craint le ridicule en accueillant au nombre de ses articles des prescriptions sur l'abattage des animaux de boucherie!, elle ne doit pas non plus redouter de s’allonger de trois lignes pour consacrer, conformément à ses indications implicites, un partage d’attributions propre à assurer le bon fonctionnement du service diplomatique.

En insérant notre texte dans la Constitution, on restreindrait l’usage qui pourrait être fait actuellement encore de son art. 85, ch. 3 et 4, dans le sens d’une augmention des compétences du Parlement au détriment de celles du Conseil fédéral. Nous avons montré déjà qu’appliquer cet article aux fins de promulguer une loi spéciale qui attribuerait à l’Assemblée le droit de créer ou de supprimer des postes diplomatiques et d’en désigner les chefs, ce serait revenir aux errements des anciennes Diètes. Il y a là une porte entr’ouverte qu’il faut murer.

Art, 25 bis. — La longueur, l'aspect confus, les bizarreries de la Constitution fédérale tiennent en grande partie à ce qu’elle n’est pas, comme la Déclaration des droits de l’homme, le bref résumé d’une doctrine philosophique et sociale, mais bien une loi fixant les conditions essentielles, anatomiques et physiologiques, de cet être compliqué qui s'appelle: l'Etat fédératif.

Supposons maintenant accomplie la révision constitutivnnelle. Quel en sera le résultat? Elle aura, clairement et solennellement, délimité la sphère d’action des deux pouvoirs. Tout conflit sera-t-il par là même écarté? Nullement, car si le Conseil fédéral, s’autorisant de notre texte, créait une légation nouvelle, les Chambres seraient parfaitement en droit de lui refuser les crédits nécessaires. Outre l'inconvénient moral de telles crises, il serait injuste que des fonctionnaires régulièrement investis de leur charge fussent privés de leur traitement. Et si l’on s'en tenait au texte que nous proposions tout à l'heure, ce fait pourrait se produire en tout état de cause; il n’est pas difhcile d'imaginer des circonstances qui le rendraient particulièrement dommageable.

C’est pourquoi, à notre première proposition, nous en ajoutons une seconde: celle de reprendre, dans une loi nouvelle, lart. 2 de la loi du 27 juin 1894, qui est ainsi conçu: (La création et la suppression de postes diplomatiques permanents sont soumises à la décision de l’Assemblée fédérale par la voie budgétaire et à la suite de messages spéciaux du Conseil fédéral ».

L'avantage de cette disposition apparaît clairement: elle subordonne toute création ou suppression à l’accord préalable des deux pouvoirs, traçant ainsi les grandes lignes d’une procédure loyale, donnant soit aux Chambres, soit au Conseil fédéral de solides garanties contre les surprises que leur pourrait réserver l'application pure et simple du principe énoncé dans notre premier projet. Aux termes de l’art. 2 de la loi de 1894, les intentions du Conseil fédéral, dans le domaine circonscrit par cet article, doivent, lorsqu'elles entrainent des conséquences budgétaires, être exposées aux Chambres avant de recevoir un commencement d'exécution. Il en résulte que le budget d’un poste diplomatique nouveau doit être soi-

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