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en combinant les deux textes proposés, un résultat assez appréciable. Sans doute, ils n’ont pas plus que n'importe quelles autres dispositions légales la vertu d’obvier aux désaccords qui peuvent survenir entre deux autorités de nature différente; mais on ne saurait nier qu’ils ne doivent contribuer puissamment à maintenir la bonne entente entre ces autorités et surtout s'opposer à ce que des divergences de vues ne dégénèrent en conflits insolubles. La première de nos propositions laisse à chacun des deux pouvoirs la faculté d'évoluer librement sur des terrains nettement distincts; la seconde les aide à exercer de concert une action commune dans un domaine commun. Au surplus, elles ne préjugent rien: ne visant qu’à élever une jurisprudence acquise à la hauteur d’une loi, elles jettent des bases sur lesquelles la sagesse du législateur pourra édifier, au fur et à mesure des besoins, toutes sortes de superstructures.

SECTION 5. — Quelques mots de droit international.

Au point de vue du droit international, particulièrement du droit diplomatique ex soi, la situation des légations suisses ne présente guère de particularités remarquables. Nous nous bornerons donc à signaler deux points qui peuvent présenter pour notre pays un intérêt spécial encore que purement théorique: il s’agit de la hiérarchie des envoyés diplomatiques! et des autorités compétentes pour les accréditer.

Huit de nos légations ont à leur tête des ministres plénipotentiaires ; une seule, celle de Buenos Ayres, est dirigée par un ministre résident. Bien que la France ait un ambassadeur à Berne, nous n'avons jamais envoyé à

! Cf. les traités de Pradier-Fodéré, Bonfils, etc,

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Paris un agent du même rang et il est peu probable que nous le fassions jamais. Cette exception à la règle généralement observée de la réciprocité est admise pour toutes les puissances secondaires. Depuis le début du XIX: siècle, la plupart des petits pays, pour des raisons d'économie, n’entretiennent pas d’ambassadeurs et les mœurs de la démocratie suisse n’en veulent pas davantage dans nos missions diplomatiques qu’elles ne souffrent de généraux à la tête de nos brigades, divisions et corps d'armée. Il faut observer toutetois que, contrairement à l'opinion de certains journalistes mal informés, nul obstacle internauonal ne s’opposerait à ce que le Conseil fédéral transformât en ambassade l’une ou l’autre de nos légations. Nous eûmes, en 1801, pendant un temps très court il est vrai, une ambassade à Vienne!, et il ne faut pas oublier que notre pays a l'honneur de figurer au nombre de ces «grandes républiques», à qui sont accordés les « honneurs royaux », prérogative dont la conséquence est le droit de se faire représenter à l'étranger par des envoyés de la première classe ?.

On sait quelle différence sépare les chargés d’affaires des agents appartenant aux trois premières classes : ceux-ci sont envoyés de souverain à souverain ; ceux-là au contraire sont accrédités par un ministre des affaires étrangères auprès de son collègue étranger. L'application à la diplomatie suisse de cette règle internationale soulève une petite difhculté qui, hâtons-nous de le dire, demeurera toujours purement doctrinale et ne se présentera jamais dans le domaine des faits.

Dans une démocratie fédéraliste comme la nôtre, le souverain, au point de vue du droit fédéral interne, c’est,

ACPETPra ebparttetchap. Il, p'E16:

? Rivier, op. cit.

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en dernière analyse, le peuple. Le peuple suisse exerce même sa souveraineté plus directement que nul autre, puisque le referendum lui permet de collaborer à l’œuvre législative de ses représentants et de la corriger quand il le juge bon. La souveraineté populaire n’est donc pas en Suisse un vain mot. En matière internationale, elle est déléguée partie aux Chambres, partie au Conseil fédéral. Et pour ce qui touche spécialement à la diplomatie, nous avons vu que la Constitution et l’usage se réunissent pour faire de cette dernière autorité le véritable souverain. C’est ce qui ressort également de la lecture d’une convention internationale quelconque. On trouve en effet, au début de tous les documents de cette nature, l’énumération des parties contractantes, puis celle de leurs plénipotentiaires. Les parties contractantes, ce sont les souverains, chacun d’eux personnifiant son pays. Or, — tandis qu'on ilit pour l’Allemagne: S. M. l'Empereur d'Allemagne, roi de Prusse; pour la France: le Président de la République française; etc., etc. — le souverain de la Confédération helvétique est désigné sous le nom collectif de Conseil fédéral suisse. Notre pays est même le seul où le pouvoir exécutif suprème, avec les droits qu’il comporte en matière diplomatique, soit dévolu à un

collège.

La force du droit international s'ajoute donc à la force de la coutume suisse -— invariable depuis 1848 — et aux

principes posés par la Constitution fédérale pour accorder à notre directoire exécutif, et à lui seul, le pouvoir d’accréditer des représentants de la Suisse ayant rang d’ambassadeur, de ministre plénipotentiaire ou de ministrerésident.

Restent les chargés d’affaires. Peut-on admettre que le Département politique, qui nous tient lieu en quelque sorte de ministère des affaires étrangères, ait qualité pour

les désigner de son propre chef et leur délivrer des lettres de créance ?

Au point de vue constitutionnel, cela est inadmissible, car si les affaires du Conseil fédéral sont réparties par départements entre ses membres, cette répartition, aux termes de l’art. 103, (a uniquement pour but de faciliter lexamen et l’expédition des affaires: /es décisions émanent du Conseil fédéral comme autorité ».

Mais, supposé qu'une telle irrégularité ait pu se produire et que nulle sanction ne soit intervenue, l'envoi d'un chargé d’affaires de Suisse par le seul Département politique aurait-il, en droit international, quelque valeur 1?

Il pourrait, croyons-nous, être pris en considération par le gouvernement intéressé si le Conseil fédéral ne désavouait pas le chef de son Département politique, auteur responsable d’un acte anti-constitutionnel. L’invalidité d’un tel acte n'apparait en effet qu’au regard de notre droit public interne et un Etat n’est pas fondé à s’immiscer dans les affaires intérieures d’un autre Etat. D'autre part, il semble bien qu’une puissance étrangère pourrait, sans manquer à la courtoisie internationale, refuser d’agréer un agent nommé dans les conditions précitées en faisant valoir que, la Suisse n'ayant pas à proprement parler de ministre des affaires étrangères, ses représentants diplomatiques, quel que soit leur rang, ne peuvent recevoir l’investiture que des mains du Conseil fédéral. Si ce dernier déclarait approuver la procédure

1 Le terme de chargé d’affaires a deux sens bien distincts, Il désigne: 1° les envoyés diplomatiques de la 4° classe qui sont des chargés d’affaires en titre; 20 les conseillers ou secrétaires que le chef de poste ambassadeur ou ministre — désigne pour le remplacer pendant son absence et qui sont présentés par lui aux autorités du pays comme chargés d’affaires ad interim. — Il va sans dire qu'il

s’agit ici uniquement des premiers,

suivie, il est infiniment probable que l'Etat étranger ne soulèverait plus d’objections.

Il n’y a pas lieu d’ailleurs d’insister davantage sur des questions qui ne se poseront jamais dans le domaine des faits et que nous avons signalées uniquement à titre de curiosité.

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Situation juridique du personnel des légations

Nous avons indiqué déjà la composition du personnel des légations suisses. Il suffira de rappeler que tous les fonctionnaires et employés qui le composent ne sont pas, au point de vue du droit international, sur le même pied. Les uns — chefs de mission, conseillers, secrétaires et attachés de légation —, investis du caractère diplomatique, jouissent dans l'Etat où ils résident de certaines immunités fiscales et ont droit à des honneurs protocolaires déterminés. Les autres — chanceliers, commis, copistes, interprètes, etc. -— participent, d’une façon plus ou moins complète selon le pays, au privilège d’exterritorialité que les premiers possèdent dans sa plénitude, mais ils ne peuvent prétendre aux mêmes égards de la part des autorités du pays qui les reçoit. Nous n'insistons pas davantage sur ces distinctions, variables dans la pratique et controversées par les auteurs: les questions qui s’y rattachent ont été maintes fois étudiées et ne comportent pas de solutions particulières à la Suisse. Pour le droit fédéral, il n’y a dans le personnel des légations que des différences hiérarchiques et c’est au regard de ce droit seulement que nous pourrons trouver à la situation juridique des diplomates suisses et de leurs auxiliaires un caractère spécial.

1 Cf. supra, 2° partie, chap. I, p. 70.

Dans le présent chapitre, nous avons essayé de répartir la matière en quatre sections distinctes sans nous dissimuler que la classification ne saurait être parfaite ni l’exposé complet.

SECTION 1. — Recrutement du personnel.

Dans la plupart des pays, l’accès de la « Carrière » est subordonné à un concours dont le programme embrasse un assez grand nombre de matières. Le plus souvent, ne sont admis à concourir que les candidats porteurs de certains titres universitaires ou de diplômes délivrés par des écoles spécialest. Quelques pays monarchiques qui déploient un grand faste dans leurs ambassades exigent même de leurs futurs diplomates des conditions déterminées de fortune personnelle.

En Suisse, jusqu’à ces dernières années, on ne s'était guère préoccupé des mesures à prendre pour « désencombrer » la carrière en opérant, par des exigences sévères, une sélection parmi les jeunes gens désireux d'y entrer. C'est qu'à vrai dire l’encombrement n’était guère à redouter: le service des légations était peu recherché et le personnel très restreint.

Encore à l'heure actuelle, le recrutement est souvent difficile, faute de candidats. Cependant, dans l’intérêt du pays, le Conseil fédéral a dû, pour certains postes, poser des conditions formelles d'admission. Nous y reviendrons tout à l'heure, mais il convient d'examiner d’abord quelle est, d’une façon générale, la marche suivie par les autorités compétentes pour donner des titulaires aux emplois vacants dans les légations.

* Voir par exemple, pour la France, les textes relatifs au mode de recrutement du personnel dans l'Annuaire diplomatique et consulaire (Paris, Berger-Levrault, in 80).

—" AOY, —

Elle est fort simple et commune à toutes les branches de l'administration fédérale. Lorsque un poste non pourvu n'est pas susceptible de l’être par voie d'avancement, il est 7nis au concours, c'est à dire que le Département intéressé — en l’espèce, le Département politique — publie dans la Feuille fédérale, sous la rubrique: Mise au concours de places, une sorte d’avis contenant: 1° la désignation de la place vacante; 2° les conditions d'admission : 3° l'indication du traitement afférent; 4° le délai d’inscription; 5° le nom de l'autorité à laquelle les candidats doivent adresser une demande écrite; 6° enfin, s’il y a lieu, des observations spéciales.

Il faut remarquer que, pour la plupart des emplois prévus par le règlement du 11 octobre 1907, les conditions d'admission ne sont fixées ni par une loi, ni par une ordonnance. Elles sont donc déterminées in casu selon les nécessités actuelles et le bon plaisir de l’autorité. Principe assurément fâcheux et dont seule la prudence du Conseil fédéral peut prévenir les dangers.

Cette remarque comporte une exception pour les cinq postes d’attaché prévus par le règlement du 1r octobre 1907, mais pour ceux-là seulement. Les candidats à ces postes doivent prouver par titres qu’ils ont accompli leurs études de droit, qu’ils parlent et écrivent le français et l'allemand. En outre, ils subissent l’épreuve d’un stage - de six mois, sans traitement, dans une légation ou dans un Département, avant d’être appelés définitivement, sur rapport favorable de leur chef, aux fonctions d’attaché et rétribués à raison de $oov francs par an.

L'accès de la carrière est donc, en somme, plus facile en Suisse que dans la plupart des pays étrangers et les services de nos jeunes diplomates plus largement rémunérés — au moins dans les premiers échelons de la hiérarchie —-.que ceux de leurs collègues des grandes