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ambassades t. Les places d’attaché, dont le nombre est infime, devraient donc être très recherchées et il semble bien que le Conseil fédéral, en rendant son arrêté du 11 octobre 1907, ait caressé l'espoir de voir aflluer les candidats.

Cependant, les candidats n’afluent point. L'année dernière encore, au cours de la session d’été du Parlement, un député au Conseil national ayant émis le vœu que l’on exigeñt des jeunes gens qui entrent dans le service des légations de plus amples connaissances en matière de commerce et d'économie politique, le Président de la Confédération, tout en reconnaissant le bien-fondé de cette demande, fit observer que, dans l’état actuel des choses, malgré la modicité des exigences réglementaires, le recrutement du personnel était fort malaisé et qu’il le deviendrait plus encore si les conditions se faisaient plus sévères ?.

La suite de cette étude nous fera découvrir une à une les causes de la difficulté qu’éprouve le Conseil fédéral à remplir d’une manière entièrement satisfaisante les cadres du service diplomatique.

De ces causes, la principale était sans aucun doute, il y a peu d'années encore, la ridicule insuffisance des traitements *. Lorsque la presse eut à s'occuper de nos légations, elle ne manqua pas de remarquer combien les diplomates suisses étaient mal payés: « C’est Ià, disait le Journal de Genève en 1893, ce qu’il y a de fort peu démocratique dans l’organisation actuelle, puisque cet état de choses exclut tous ceux qui, bien doués et capables de

"Dans plusieurs pays, en effet, les jeunes attachés demeurent parfois pendant des années entières dans le service sans recevoir la moindre rémunération.

* Journal de Genève du 9 juin 1910.

° Cf. supra, 1e partie, chap. IL, p. 48 et sqq. *

rendre des services à leur pays, n’ont pas l’avantage de la fortune t ».

Depuis lors, à plusieurs reprises, les traitements ont été améliorés, mais à supposer — ce qui n'est pas prouvé — qu'ils soient aujourd’hui suffisants, l'obligation d'accomplir un stage coûteux de six mois — parfois huit — dans une légation avant de pouvoir prétendre à un salaire, est de nature à décourager les jeunes gens peu fortunés qui présenteraient par ailleurs toutes les qualités requises. Au petit nombre des candidatures, il y a certes beaucoup d’autres raisons : nous les rechercherons plus loin, mais celle que nous venons de signaler devait trouver place ici mème par le fait de sa connexité étroite avec le mode de recrutement des attachés de légation. Ce qui aggrave encore l'obligation du stage, c’est le texte de l’art. 3 du règlement par lequel « le choix des secrétaires de légation de seconde classe est laissé à la libre appréciation du Conseil fédéral et peut porter sur des candidats qui n'auraient pas rempli auparavant les fonctions d’attaché ». Nous avons relevé la même disposition dans les règlements antérieurs de 1901 et de 1904?: on ne saurait nier qu’elle ne puisse contribuer à détourner de la carrière nombre . de jeunes gens qui craignent d’y rencontrer trop d’obstacles à l’avancement.

! Le Journal de Genève du 14 janvier 1893 et le Bund des 10 janvier 1885 et 6-7 janvier 1893, donnent à ce sujet une note identique.

? Cf. supra, 1re partie, chap. II, p. 49. — Cette disposition est motivée sans doute par le fait que le Conseil fédéral tient à pouvoir, en tout temps, envoyer des secrétaires aux postes qui en seraient dépourvus, même dans le cas où aucun attaché ne présenterait les qualités requises pour être immédiatement promu au rang de

secrétaire,

SECTION 2. — La situation du personnel des légations en droit administratif fédéral.

Comme nous l’avons vu au chapitre précédent, le droit public fédéral considère les agents diplomatiques comme étant toujours « en mission extraordinaire ». Ils sont bien, si l’on veut, investis d’une certaine autorité par mandat du directoire exécutif, ils exercent bien des fonctions dans un service d'intérêt national et cependant leur place n'est pas marquée dans la hiérarchie de ces «autorités et fonctions fédérales permanantes » dont la création est, d’après notre droit, du ressort de l’Assemblée fédérale. La situation du personnel des légations est donc tout à fait exceptionnelle. On peut dire, à la rigueur, qu'un ministre plénipotentiaire occupe une des plus hautes « charges » de la Confédération, mais il faut se souvenir qu'il ne possède qu’une autorité restreinte, encore qu'assez imprécise, comme représentant où mandataire à l'étranger du Conseil fédéral auquel il est directement soumis. De même, on peut bien considérer les secrétaires de légation comme des fonctionnaires et les commis de chancellerie comme des employés fédéraux, sauf à ne point oublier qu’ils tiennent du seul pouvoir exécutif, non seulement le mandat de remplir telle fonction ou tel emploi, mais aussi la fonction et l'emploi eux-mêmes, in abstracto.

Et cela nous conduit à une définition large et générale : « Le personnel des légations suisses — et nous pouvons ÿ ajouter, provisoirement, celui des consulats — se compose d'agents, fonctionnaires et employés extraordinaires de la Confédération. Il se distingue, au point de vue de son statut administratif, du personnel des Départements par le fait que, non seulement son recrutement, mais les pouvoirs, les fonctions, l'emploi, le rang, le traite-

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ment qui peuvent être attribués à chacun de ses membres sont du ressort exclusif du Conseil fédéral ». En d’autres termes: « Tandis que le personnel administratif ordinaire de la Confédération est soumis à des lois spéciales concernant l’organisation de chacun des Départements et à une loi générale sur les traitements 1, le personnel diplomatique et consulaire comme tel, échappe, à peu près complètement ? au contrôle de la loi: Ses agents et les employés de chancellerie qui leur sont adjoints sont placés sous la seule autorité immédiate du pouvoir exécutif, dont ils sont en quelque sorte une émanation. Le pou voir législatif n’a pas avec eux de rapports directs, puisqu'il ne les soumet pas à la loi, expression de sa volonté; il exerce néanmoins sur leur sort une influence considérable, encore qu'’indirecte et restreinte, puisqu'il accorde ou refuse les crédits affectés par le Conseil fédéral à leur rétribution ».

En résumé — ct sans répéter ce qui a été dit au chapitre précédent sur les compétences respectives des deux pouvoirs en cette matière —, la situation des agents de tout rang de nos légations et consulats au point de vue du droit administratif ést caractérisée par ces deux faits :

1° Toutes les règles administratives qui les concernent sont édictées par le Conseil fédéral qui fixe leur traitement ou, lorsqu'il s’agit de consulats, leur indemnité consulaire ;

2° Ces traitements toutefois, aux termes de l'article 4 du règlement du 11 octobre 1907 sur le personnel des légations ne sont fixés que « sous réserve de l’ouverture des crédits nécessaires par l’Assemblée fédérale ».

! Loi du 2 juillet 1897; Recueil officiel, nouv. série, XVI, p. 270. ? Cf. supra, 2° partie, chap. Il.

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Il suit de là que les membres du personnel des légations — nous ne nous arrêterons pas aux consuls dont les services sont, en règle générale, gratuits — se trouvent vis à vis des pouvoirs publics, dans une position beaucoup plus dépendante et précaire que leurs collègues de l’administration fédérale.

Jusqu'à un certain point, cela est conforme à la nature des choses: un agent diplomatique devant être une manière de reflet du gouvernement qu’il représente, il est juste et même nécessaire que ce gouvernement le maintienne dans une étroite obédience. Mais, précisément à cause de cela, on devrait donner à l’agent des garanties sérieuses contre toute espèce d’arbitraire.

À ce point de vue, le règlement de 1907 ne donne pas entière satisfaction aux vœux légitimes de ceux à qui il s'applique.

D'abord, ce n’est qu’un arrêté du Conseil fédéral; bien qu'inséré au Recueil officiel, il ne produit ses eflets, en ce qui concerne les traitements, que grâce à l’assentiment des Chambres, dont les dispositions bienveillantes peuvent changer. De plus, ce règlement peut être du jour au lendemain modifié par l'autorité qui la édicté. Enfin, en admettant même qu'il donne au statut du personnel des légations une base aussi solide que celle fournie au statut des fonctionnaires et employés des départements par la loi du 2 juillet 1897, en supposant pour un instant qu'il ait force de loi, l'arrêté du 11 octobre 1907 n’assure pas aux agents qu'il régit la plupart des avantages dont jouissent ceux de l’administration.

Nous ne pouvons établir ici une comparaison de détail qui nous entrainerait trop loint. Notons toutefois, en

* Sur tout ce qui touche au statut des fonctionnaires fédéraux, Cf. Hans Escher, Scnveigerisches Bundesbeamtenrecht : Zurich, Asch-