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CHAPTEREAN

De 1848 à 1910

SECTION 1. — Sous la Constitution de 1848.

Tous les auteurs qui ont écrit sur l’évolution du droit constitutionnel suisse s'accordent à souligner l'importance de cette date: 1848. On ne saurait trop y insister. Une confédération d'Etats se transforme en un Etat fédératif ; les cantons délèguent à un ‘organe central une partie importante de leur souveraineté; les compétences dévolues aux nouvelles autorités fédérales nécessitent la création d'importants services administratifs; à la suite de ceux-ci se fonde un droit public nouveau dont les eflets se font sentir également sur tous les points du territoire et l’on peut prévoir déjà que, peu à peu, lentement mais sûrement, la Confédération étendra son action à toutes les matières du droit privé pour arriver un jour à soumettre aux mêmes lois, tant civiles que pénales, tous les citoyens suisses.

Ce phénomène est assurément capital. Il faut remarquer cependant qu’au point de vue de notre étude, la transformation n’est pas aussi radicale que dans la structure interne de la Suisse. Nous avons vu en effet que, depuis 1798, toutes les constitutions avaient prévu l’exercice d’un droit national ou fédéral d’ambassade, dont, en fait, la Suisse usa d’une facon permanente. Mais, d'autre part, la plupart de ces constitutions n’interdisaient pas formel-

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lement aux cantons d’avoir une représentation diplomatique particulière ou de conclure avec des Etats étrangers certains traités qui sont du ressort de la diplomatie. C’est ainsi qu'on vit au Congrès de Vienne, à côté des envoyés accrédités par la Diète, un grand nombre d’agents officiels où officieux de certains cantons. C’est ainsi encore que, sous le régime du pacte de 1815, les cantons pouvaient signer des capitulations militaires ou des accords sur des questions de droit, c’est-à-dire se lier isolément, par contrat bilatéral, à des puissances étrangères à la Confédération: nous nous bornerons à citer comme exemples la capitulation militaire du 21 février 1826, « conclue entre M£' le Duc de Calvello, ministre plénipotentiaire de S. M. le Roi des Deux-Siciles, et les Députés des louables cantons de Fribourg et de Soleure ! » et la convention du 21 juin 1826 entre la couronne de Wurtemberg et 19 cantons suisses ?, « relativement aux rapports réciproques en fait de liquidation de biens et au traitement égal des ressortissants respectifs dans les cas de faillite ? ».

Avec la Constitution fédérale du 12 septembre 1848, tout cela disparaissait. Pas d’équivoque possible : les rapports de la Suisse avec l'étranger devenaient lapanage exclusif de la Confédération. La charte nouvelle remettait

! Bulletin officiel des lois, etc... de la ville et République de Fribourg, SD IS SRetSq:

? C'est-à-dire tous les cantons sauf Neuchâtel, encore soumis au roi de Prusse, Schwitz et Glaris.

# Bulletin des lois... de la ville et République de Fribourg, X, p. 231. — Actuellement un traité de cette nature ne pourrait être conclu que par la Confédération, les cantons ne pouvant traiter que des objets « concernant l’économie publique, les rapports de voisinage et de police » (C. E. art. 9) et la matière des faillites étant au surplus réglée par une loi fédérale,

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le soin de toutes les questions de relations extérieures au Conseil fédéral, autorité administrative suprême de l'Etat fédératif 1. Malheureusement, elle ne donnait aucune indication précise qui pût servir de base à une réorganisation du service diplomatique ?. Bien plus, en confrontant. «d'une SpA Sonore TA MIch eINeURe de: l’antré,sses art ro er 90, Ch8S ainsi quete de la loi du 29 mai 1849 sur l’organisation du Conseil fédéral, on aperçoit nettement une équivoque engendrée par l’imprécision des termes. Et en essayant de dissiper cette équivoque, on arrive à établir entre les divers textes cités une contradiction manifeste. Le premier, en eflet, attribue à l’Assemblée fédérale la création de « fonctions fédérales permanentes » et la fixation des traitements y-afférents, comme aussi l’élection du Conseil fédéral, du Tribunal fédéral, du général en chef et des « représentants fédéraux $ ». Et pourtant, c’est au Conseil fédéral que les art. 10 et 90 confient les rapports officiels entre les cantons et les gouvernements étrangers ou leurs représentants, le soin des intérêts de la Confédération au dehors, l'observation de ses rapports internationaux et, en général, les relations extérieures; c'est à ce même Conseil fédéral que la loi du 29 mai 1849 donne le droit de nommer des « commissaires pour des missions

* Art. 10 et 90, al. 8. — Reproduits aux art. 10 et 102, al. 8, HEC

* Le projet d’Acte fédéral délibéré à Lucerne le 15 décembre 1832 et connu sous le nom de « pacte Rossi », projet que la commission de révision de 1848 prit comme guide de ses travaux, était au contraire très explicite à ce sujet. Son art. 51, lift g., attribuait à la Diète — à tort selon nous — la nomination des agents diplomatiques et des consuls ; son art. 8t, liff. b, chargeait le Conseil fédéral du soin de les accréditer et de correspondre avec eux. Cette solution, assurément très critiquable, avait du moins le mérite de la clarté.

* Recueil officiel des lois de la Confédération, 1, p. 22.

à l’intérieur et au dehors ». Le simple rapprochement de ces articles pose une foule de questions presque insolubles 1, Qui sont ces » représentants fédéraux » et ces € commissaires pour des missions au dehors » ? L’un ou l’autre de ces deux vocables s’applique-t-il aux agents diplomatiques ? Ou bien tous deux également ? Et alors n'y a-t-il pas, de toute évidence, conflit entre les compétences du Conseil fédéral et celle de l’Assemblée ? Les controverses parlementaires qui s’élevèrent pendant de longues années au sujet de notre représentation extérieure, l’acuité où atteignirent parfois les débats sur cette matière montrent assez quelle incohérence fut le fruit de la mauvaise rédaction adoptée par le législateur. En 1848, rappelons-le, nous n’avions que deux postes dirigés par des chargés d’affaires. Ceux-ci étaient: à Paris, le colonel Barman; à Vienne, M. Kern, remplacé ad interim au mois d'octobre. par M. J. Steiger ?. Aux fermes de la loi du 29 mai 1849, organisant la répartition des départements du Conseil fédéral, le soin ! A part le Code pénal fédéral du 4 février 1853 dont l’art. 53 semble désigner, sous le nom de « représentants et commissaires fédéraux », les agents diplomatiques de la Suisse — renseignement d’ailleurs tout à fait insuffisant, Cf. infra, ch. III, sect. 3 — aucune des lois élaborées pendant les premières années de la Confédération nouvelle ne peut, croyons-nous, aider à les résoudre. Et cela se conçoit aisément. L'entrée en vigueur de la Constitution de 48 représente un tel bouleversement des institutions, elle appela l’attention du législateur sur de si nombreuses et si importantes questions d’ordre intérieur que les problèmes relatifs au service des affaires étrangères passèrent naturellement à larrière-plan. D'ailleurs au point de vue diplomatique comme à tant d’autres, le triomphe de l’idéal démocratique — dont les victoires, à partir de 1830 et surtout dans le domaine des constitutions cantonales, se succédaient sans interruption — fait de 1848 un recommencement de l’histoire suisse. Et les pre-

miers pas sont toujours hésitants.

? Feuille fédérale, 1867, Il, p. 305.

er pe

des relations avec les chargés d’affaires et les consuls suisses imcombait au département politique , Cette attribution précise semble bien indiquer qu'aux yeux des rédacteurs de la loi, nos deux agences diplomatiques apparaissaient comme des institutions d’une incontestable nécessité, appelées à une durée indéfinie.

Les vues de l’Assemblée fédérale étaient bien différentes. On ne tarda pas à s’en rendre compte; en eflet, le 30 juin de cette même année 1849, le Conseil national invitait le Conseil fédéral à lui présenter un rapport sur la question de savoir si l’on ne pourrait pas remplacer par des consulats les postes de chargés d’affaires à Paris ctramVienne:

Le rapport demandé parut le 1° novembre. Il concluait au maintien du statu quo. « La mesure projetée, disait-il en substance, serait très préjudiciable aux intérêts de la Suisse, d’abord, parce que le droit et les usages internationaux s'opposent à ce qu’un simple consul aît qualité pour traiter d’affaires politiques avec le gouvernement de l'Etat où il réside, ensuite, parce que, même s'il en était autrement, l’économie réalisée serait insignifiante. En eflet, si l’on remettait à des consuls les soins dévolus jusqu'ici à des agents diplomatiques, il faudrait renoncer à la gratuité des fonctions consulaires, celles-ci devenant incompatibles avec l'exercice d’une autre profession 2».

Les Chambres se laissèrent convaincre par l’argumentation serrée du Conseil fédéral ; le projet fut abandonné et les allocations nécessaires votées assurèrent le maintien des légations existantes.

DA * Voir le développement de ces arguments dans la Feuille Jéderale, 1867, Il, pp. 306-307.

Quelques années plus tard, en 1853, l'examen du rapport de gestion du Conseil fédéral pour l'exercice 1852, fournit à Assemblée l’occasion de demander à cette autorité un rapport « sur la convenance de compléter la représentation diplomatique de la Suisse et de l’étendre aux pays qui ont avec la Confédération des rapports multipliés et importants ». Ce document devait être accompagné de propositions sur la fixation du rang des agents diplomatiques suisses, de leur traitements, émoluments et attributions en général.

Dans sa réponse, datée du 28 avril 1854, le Conseil fédéral exposait qu’il serait inopportun d'apporter en l’espèce des changements ou de prendre des mesures législatives quelconques. Il se réservait de faire au moment favorable les propositions qu’il jugerait utiles. Au cours des deux années suivantes, il réalisa, dans le service consulaire, quelques améliorations, dont l'intérêt est secondaire pour l’histoire de notre diplomatie’. Mais, en 1856, à la suite d’un arrêté rendu le 26 juillet par l’Assemblée fédérale ?, il conféra au chargé d’affaires à Paris, le rang de ministre plénipotentiaire et confirma définitivement dans ses fonctions le chargé d’affaires de Vienne, maintenu jusqu'alors à titre provisoire. Tous deux recevaient une notable augmentation de traitement, mais la légation de Paris ne devait plus désormais exiger de ressortissants suisses aucune taxe ni aucun émolument.

L'année 1857 est signalée par des négociations au sujet de Neuchâtel et le remplacement à Paris de M. Barman, par M. Kern. Avant l’arrivée de ce dernier, le général Dufour avait été adjoint, en qualité d’envoyé

1 Cf. Feuille fédérale, 1867, II, pp. 307-308. ? Recueil officiel, NV, pp. 355-356.

extraordinaire, à notre ministre en France, pour l'aider à résoudre le conflit créé par les affaires neuchâteloises !.

Lorsque la guerre d'Italie eut entrainé l’incorporation de la Lombardie au Piémont, l’importance du royaume de Sardaigne se trouva, au point de vue suisse, considérablement accrue, d’autant plus que l’on pouvait d’ores et déjà prévoir l’unité italienne. Considérant la situation politique nouvelle que déterminaient les événements de 1859 et la nécessité où se trouvait la Suisse d'examiner avec la Sardaigne toute une série de questions politiques, militaires et commerciales, le Conseil fédéral, de son propre chef, sans consulter les Chambres ?, accrédita, le 30 janvier 1860, en la personne de M. Tourte, conseiller d'Etat de Genève, un agent diplomatique près la cour de Turin.

L'Assemblée fédérale approuva la mesure prise, mais ce ne fut qu'après de longs débats qu’elle rendit son arrêté du 17 juillet 1860, « concernant la représentation diplomatique de la Suisse près le gouvernement du royaume de Sardaigne ? ». A la suite de cet arrêté,. le Conseil fédéral annonça à M. Tourte que la mission

1 Cf. E. Rœthlisberger, Le rôle international de la Suisse, dans P. Seippel, La Suisse au XIX° siècle (1899), t. I.

? Cette initiative du Conseil fédéral pouvait être considérée comme une violation de l’art. 74 (al. 2 et 3) de la Constitution de 1848, lequel attribue à l'Assemblée fédérale la création de fonctions fédérales permanentes et l'élection des « représentants fédéraux ».

3% Recueil officiel, VI, p. 541. — Notons à ce propos quelque unes des nombreuses voltes-faces de la majorité parlementaire au sujet des questions diplomatiques pendant la période qui suivit 1848.

En 1853, dans son rapport du 11 juillet, la commission du Consel national estimait que la Confédération devait avoir des représentants à Londres, ( auprès du seul gouvernement européen qui ait officiellement reconnu la nouvelle Constitution fédérale et témoigné sa sympathie à la Suisse régénérée » et à Washington, pour «nous

extraordinaire qui lui avait été confiée prenait fin avec l’année 1860 et que dorénavant la légation de Turin serait assimilée de tout point à celle de Vienne, conformément à la décision des Chambres. Il autorisait cependant ce diplomate à conserver momentanément le titre de ministre plénipotentiaire qu’il avait porté durant près d’une année.

Jusqu'en 1867, aucun poste nouveau ne fut créé. La période 1860-1867, qui vit se produire tant de changements capitaux dans la situation politique des grandes puissances européennes, n’est marquée, dans l’histoire diplomatique de la Suisse, que par des événements d'importance secondaire. Nous nous bornerons donc à

une énumération rapide.

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assurer au moment du danger le puissant appui du grand peuple qui vient d’élire son président au cri de: Non intervention! » (Feuille fédérale, 1853, II, p. 767; cité par Salis, Op. cit., I, p. 628 et sqq). — À cette époque, cependant, le Conseil fédéral ne songeait nullement à étendre notre représentation extérieure.

En 1860, au contraire, le Conseil fédéral demandant aux Chambres de sanctionner, en votant les crédits nécessaires, l’excellente mesure prise par lui, la Commission du Conseil national lui répondait que l’importance de la diplomatie s'était considérablement réduite et que l’on pouvait remettre à des consuls la gestion des affaires ordinaires, quitte à recourir à des missions spéciales dans les cas exceptionnels. Elle ne pouvait, disait-elle, donner qu’un assentiment provisoire à la création d’un poste de chargé d’affaires à Turin. La Commission du Conseil des Etats exprimait par contre, dans son rapport du 11 juillet, la conviction que « la représentation diplomatique de la Suisse à Turin était devenue une nécessité, eu égard aux relations existant entre les deux pays et à lasituation politique actuelle » (Feuille fédérale, 1867, I, pp. 310-312; Salis, Op. cit., I, pp. 683- 684). — Finalement, les deux Conseils législatifs tombérent d'accord pour rédiger l’arrêté du 17 juillet 1860 qui, à quelques détails près, donnait satisfaction au Conseil fédéral.

! Feuille fédérale, 1867, IL, p. 312.

Et d’abord, pour en finir avec l’année 1860, rappelons que la cession de la Savoie à la France détermina le Conseil fédéral à envoyer aux cours de Londres, Berlin et Pétersbourg, des missions spéciales pour obtenir l'apput de l'Angleterre, de la Prusse et de la Russie, signataires du traité de Vienne, dans la question délicate de la zône neutre du Chablais t. En 1862, révision des traitements de nos ministres, due au fait que l’abolition des visa de passeports pour les étrangers se rendant en Suisse avait provoqué, surtout au poste de Paris, une importante diminution des recettes de chancellerie ?. Er 186$, transfert à Florence de notre légation en Italie, par suite du déplacement du siège du gouvernement italien. En 1866, mort de notre agent à Vienne, M. Steiger, remplacé provisoirement par le landammann Aepli, puis par M. J.-J. de Tschudi{. Enfin, à des dates diverses, conclusion de divers traités et conventions consulaires 5.

! En même temps, le général Dufour était envoyé une seconde fois à Paris pour seconder les efforts de Kern. Toutes ces démarches ne semblent pas avoir eu le succès attendu. — Reichesberg, Handwôrterbuch, art. Gesandschaftswesen, Il, p. 260.

? Toi. ; Feuille fédérale; 1867, 1; tp28 125 1803 1 pero

5 En même temps, le traitement de M. Pioda, successeur de M. Tourte avec rang de ministre plénipotentiaire, était élevé de 22 à 30 000 fr.

# M. J. J. de Tschudi avait auparavant rempli au Brésil, une mission extraordinaire, qui débuta au commencement 1860 et s’acheva à la fin d'octobre 1861. Cette mission avait pour but de renseigner le Conseil fédéral sur les conditions faites aux immigrants suisses par le gouvernement brésilien et d'engager celui-ci à donner une solution équitable à diverses affaires qui avaient motivé de nombreuses plaintes de la part de ressortissants suisses. Le 26 janvier 1861, M. de Tschudi signa pour la Suisse une convention consulaire avec le Brésil, convention ratifiée à Berne le 10 février 1862. — Cf. Recueil officiel, VIIL p. 244 et sqq.; Feuille fédérale, 1867, Il, p. 211.

* Outre la convention consulaire avec le Brésil, déjà signalée,

Arrivons à l’année 1867 dont nous avons signalé déjà l'importance au point de vue de l’histoire des légations suisses. Elle est marquée par la création d’un poste diplomatique nouveau et par des débats parlementaires très serrés sur toutes les questions touchant à la représentation extérieure de la Confédération.

L'Allemagne se reconstituant sous l’hégémonie de la Prusse, victorieuse à Sadowa (1866), le centre de gravité de la nouvelle puissance transporté à Berlin, il devenait urgent pour la Suisse de vouer aux événements qui s'étaient produits ou allaient se produire dans les pays transformés par la politique de Bismarck une attention de tous les instants. Le Conseil fédéral le comprit. Ces considérations et d’autres, tirées du demi-échec de négociations comimencées en 1865 avec le Zollverein et l’union postale austro-allemande !, l’engagèrent, en avril 1867, à envoyer à Berlin un agent diplomatique de la Confédération suisse ?. Son choix s'arrêta sur le landammann Heer, de Glaris *.

Lors de la discussion du budget pour 1867, le Conseil fédéral avait été invité à présenter aux Chambres, dès qu’il en aurait le loisir, des propositions d'ensemble sur la représentation de la Suisse à l'étranger {. Il répondit à ce vœu dans son message du 28 juin 1867. L'occasion

notons: un traité avec les Pays-Bas (1863), concernant l'établissement de consulats suisses dans les Indes néerlandaises (Recueil off, VII, p. 447 et sqq.) et un traité d'amitié et de commerce avec le Japon (1864) (Rec. of. VII, p. 618 et sqq.).

1 Cf. Feuille fédérale, 1867, II, pp. 322-323.

? Reichesberg, Op. cit., Il, p. 260.

3 Heer avait été un des négociateurs du traité de commerce avec le Zollverein, traité dont on désirait reprendre la discussion sur de nouvelles bases.

4 Postulat du 20 décembre 1866. Feuille fédérale, 1867, I, p. 3.

de ce message lui était fournie par la création d’un poste de ministre à Berlin (création pour laquelle il fallait obtenir du Parlement le vote de crédits supplémentaires) mais, conformément au désir exprimé par l’Assemblée, il élargit le débat en lui soumettant un volumineux mémoire sur notre représentation diplomatique.

Ce document, d’une importance capitale, retrace brièvement, dès ses origines, le développement de nos légations, réfute, par des considérations tirées du droit des gens, l'opinion des parlementaires qui, à cette époque encore, préconisaient le remplacement de la représentation diplomatique par une représentation consulaire, défend contre les partisans des missions spéciales l'avantage des missions permanentes — qui n'excluent point l'emploi des premières, — examine enfin la situation actuelle de la Suisse vis-à-vis de l'Europe, pour conclure au maintien des trois postes de Paris, Vienne et Florence et demander aux deux Chambres de sanctionner la décision prise par le Conseil fédéral relativement à l’Allemagne t.

Dans chacun des deux Conseils législatifs, des commissions furent chargées d’examiner le message; il y eut de longs débats, on entendit de nombreux rapports ; enfin, le 18 juillet Assemblée prit un arrêté conforme aux conclusions du Conseil fédéral et des deux commissions ?.

" Le message du 28 juin 1867, signé Fornerod, président de la Confédération, et Schiess, chancelier, est accompagné d’un aperçu historique et de différents documents. Il revêt, avec ses annexes, une ampleur inaccoutumée (38 pages in-8o) qui montre bien toute l'importance qu’attachait le Conseil fédéral à la création d’une légation suisse à Berlin. D'autre part, le soin minutieux qui a présidé à l’élaboration de ce message en fait une des sources de renseignements les plus importantes pour notre sujet, soit au point de vue historique soit au point de vue doctrinal.

* Recueil officiel, IX, pp. 69-70. — Cf. Feuille fédérale, 1867, I, pp. 613-623 et 624-628, les rapports, datés du 17 juillet, de MM.

Heer n'avait accepté qu’à titre provisoire le mandat qu'on lui confiait. Accrédité d’abord auprès de la Cour de Berlin et des trois Etats du Sud, puis, quand les nouvelles autorités de la Confédération de l'Allemagne du Nord, furent entrées en fonctions, auprès du pouvoir central de cette Confédération, il céda bientôt la place au colonel Bernard Hammer, de Soleure.

Celui-ci, en effet, était, par arrêté du Conseil fédéral du $ août 1868, désigné comme envoyé extraordinaire et ministre plénipotentiaire près la Confédération de l'Allemagne du Nord, les royaumes de Bavière et de Wurtemberg, les grands duchés de Bade et de Hesse. En même temps, le chargé d’affaires de Suisse à Vienne était élevé an rang de ses collègues des autres légations. En 1870,

Aepli et Turettini au nom de la Commission du Conseil des Etats. — Ces deux rapports s’attachent surtout à démontrer que, malgré l’impopularité dont elle est victime en Suisse, la représentation diplomatique apporte à la défense des intérêts nationaux une efficacité à laquelle une simple représentation consulaire ne saurait prétendre. — L'arrêté du 18 Juillet 1867 consiste dans l'allocation d’un crédit supplémentaire de 15 000 francs, destiné au traitement du ministre de Suisse à Berlin, jusqu’à la fin de l'exercice commencé.

* Feuille fédérale, 1869, 1, p. 1038; 1877, IV, p. 2. — A cette époque déjà, d’aucuns songeaient à étendre à la Russie et à l’Amérique du Nord notre représentation diplomatique, mais ce désir, comme nous le verrons, ne devait se réaliser que beaucoup plus tard, le Conseil fédéral se montrant fermement décidé à la restreindre pour l’instant aux quatre pays ayant avec la Suisse des frontières communes. Pour donner satisfaction aux nombreux Suisses établis aux Etats-Unis qui demandaient l’envoi d’un ministre dans ce pays, on conféra en 1868 à M. Hitz, consul général à Washington, le titre d’ « agent politique de la Confédération ». Ce titre devait, dans la pensée du Conseil fédéral, faciliter à notre « agent » l’accomplissement de certaines missions d’un caractère plus délicat que les attributions ordinaires des consuls et lui rendre plus aisé l’accès des hautes sphères officielles de Washington. — La mesure n’obtint d’ailleurs

Rome étant devenue la capitale de l'Italie, M. Pioda, s’y installait à la suite du gouvernement italien.

Le service des affaires étrangères prenait peu à peu une importance qu’il était loin d’atteindre vingt ans auparavant. Au Département politique, on adjoignait un secrétariat permanent !; le Parlement s’intéressait de plus en plus aux questions diplomatiques, ainsi qu’en témoigne le postulat du 24 juillet 1869, invitant le Conseil fédéral à présenter à l’Assemblée un rapport « sur la question de savoir si et dans quelle mesure il y a lieu de procéder à l’organisation, par voie législative de la représentation de la Suisse à l’étranger ? ».

Le Conseil fédéral montra peu d’empressement à répondre à cetté invitation. Sans attendre son rapport, les Chambres prirent le 2r décembre 1872 un arrêté augmentant les traitements afférents aux quatre légations de Paris, Vienne, Rome.et Berlin 3.

On peut considérer l'arrêté de 1872 comme la dernière décision importante prise sous le régime dé la Constitution de 48 relativement au sujet de cette étude 4. Mais,

pas le résultat désiré, ainsi que le Conseil fédéral, quelques années plus tard se plut à le reconnaitre (Feuille fédérale, 1877, IV, p. 2; HE IN 0))

1 Feuille fédérale, 1909, IV, p. 340.

MTbid, 18069, Ip 305 ReueileofinieL ES Np Ne

$ Recueil officiel, KI, p. 24. — Cet arrêté est encore en vigueur aujourd’hui, avec cette différence qu'il s’applique aux traitements des ministres en mission dans les villes susmentionnées, tandis qu'avant l'entrée en vigueur des divers règlements sur le personnel des légations, règlements dont nous nous occuperons en leur lieu, il réglait in globo les crédits affectés annuellement à chacun de nos postes diplomatiques. Le chef de poste avait à prélever lui même sur ces crédits les sommes nécessaires à couvrir certaines dépenses dont il est aujourd'hui déchargé, entre autres les traitements du personnel auxiliaire.

# L'importance de cet arrêté réside moins dans le texte lui même

avant de passer au stade le plus récent de notre histoire diplomatique, il convient d’en résumer les traits essentiels pendant la période que nous venons de parcourir.

Il ne faut pas se dissimuler que l'institution même de

la diplomatie — c’est-à-dire l'exercice constant, sans restrictions et selon les règles consacrées par l'usage international, du droit d’ambassade actif et passif — ne

fut jamais populaire en Suisse. Cela ne doit guère nous étonner. Car, si l’on voit sans peine combien le fait d'être représentés auprès des gouvernements étrangers peut servir la politique de monarques puissants où de grandes nations, on le voit moins bien pour un petit pays à qui sa neutralité défend toute immixtion dans les intrigues et les conflits des autres. De plus, le mot seul de « diplomatie » évoque pour certains esprits des idées de faste, de morgue hautaine et, en même temps, d’obséquiosité qui offusquent singulièrement un esprit républicain. Ces griefs, et bien d’autres encore, trouvèrent, nous l'avons vu, de nombreux échos dans les débats de la vieille Diète et de plus nombreux encore dans ceux de l’Assemblée fédérale, après 1848.

Mais toujours le Conseil fédéral réussit à défendre l'institution attaquée. Il avait su la rajeunir en appelant à la tête de nos légations des hommes nouveaux, dévoués à la Suisse nouvelle; il sut lui attirer les suffrages du Parlement en montrant qu’elle n’avait rien perdu de son importance à travers les transformations politiques.

Sous la direction que lui imprima le Conseil fédéral sous l'influence des ministres choisis par lui, sous linfluence surtout des événements, l’action diplomatique de la Suisse se modifia. Tandis qu’au début du XIX: siècle,

que dans le fait qu’il émane de l’Assemblée fédérale. Nous y reviendrons dans la seconde partie.

la tâche de nos diplomates avait été surtout politique, à partir du milieu de ce même siècle, elle se concentra de plus en plus dans le domaine économique et commercial.

Il ne s'agissait plus, comme en 1815, de faire entendre une voix suppliante pour obtenir que les puissants reconnussent l'existence d’un petit peuple épuisé par les guerres, les invasions et les luttes intestines ; il s'agissait de faire respecter au dehors une Suisse unie et forte malgré l’exiguité de son territoire, d'ouvrir à son commerce des débouchés nouveaux, de veiller aux intérêts de ses nombreux émigrants, de la faire participer à tous les avantages de la civilisation générale, en lui facilitant les échanges . de toute sorte avec les autres nations. Et surtout, il ne s'agissait plus, pour nos représentants, de se montrer accessibles, comme l’avaient été parfois leurs prédécesseurs, à l'esprit de parti, mais bien et uniquement, de servir le

pays.

SECTION 2. — Sous la Constitution de 1874.

La Constitution fédérale du 29 mai 1874, fondement du droit public présentement appliqué en Suisse, a conservé textuellement, en ce qui concerne les relations du pays avec l'étranger, les dispositions de la précédente 1. Mais, dans les articles où elle détermine les attributions des autorités fédérales de l’ordre législatif, exécutif et judiciaire, elle a fait disparaître la mention de ces « représentants fédéraux » dont cinq lustres de discussions parlementaires n'avaient pas réussi à préciser les fonctions ?. La simple radiation de ces deux mots eut pour

DATE AIO IO2, Ch. 00:

? Art. 85, ch. 4. — La désignation de « représentants et commissaires fédéraux » a cependant été conservée à l’art, 12. On la retrouve encore chaque année au budget mais elle ne s'applique pas aux agents diplomatiques.

résultat de limiter, au sein des conseils de ‘la nation, le champ des controverses relatives à l’organisation diplomatique. On re pouvait plus guère, en effet, contester au Conseil fédéral le droit de donner aux postes existants des titulaires de son choix, de fixer le rang et les attributions des agents qu’il nommait et même — sous réserve des compétences budgétaires des deux Chambres — leurs traitements. Par contre, l’Assemblée pouvait à bon droit revendiquer au nombre de ses prérogatives la création de postes nouveaux, en tant du moins que ceux: ci constituaient des « fonctions fédérales permanentes » 1. Sur ce point seulement devaient désormais s'élever de sérieuses divergences de vue entre l'autorité directoriale et le législateur.

Pour mettre un terme aux conflits de compétence dans toutes les questions touchant au service des affaires étrangères, on avait, depuis plusieurs années, proposé de soumettre la matière à une législation spéciale ?. Dans son message du 28 septembre 1877 *, le Conseil fédéral se décida enfin à répondre au postulat du 24 juillet 1869. On pouvait s'attendre à ce qu’il apportât un texte de loi: il n’en fit rien; au contraire, il combattit tout essai d'organisation par voie législative et demanda aux Chambres de lui laisser en l'espèce toute latitude dans les limites de la Constitution, se bornant au surplus à exposer comment il entendait interpréter les articles constitutionnels.

La question demeurait pendante. On évita pendant quelque temps de l’aborder de front. Cependant le Conseil fédéral édictait, par voie de règlements et d'ordonnances,

7 AN CES, None