CHAPITRE PREMIER

Considérations générales

SECTION I. — Sur le rôle international de la Suisse.

On aurait pu croire, en 18r5, lorsque la Suisse sollicita et obtint des puissances signataires du traité de Vienne la reconnaissance et la garantie de sa neutralité perpétuelle, que, du même coup, elle abdiquait en quelque sorte sa personnalité de nation indépendante, renonçait pour toujours à jouer un rôle en Europe et signait sa propre déchéance.

En réalité, elle donnait par cette démarche la preuve d'une habileté et’ d’une sagesse dont les Suisses d’aujourd'hui doivent à leurs ancêtres une éternelle reconnaissance. Rappelons-nous en effet dans quelles circonstances fut proclamée la neutralité helvétique. L'Empire vient de s'écrouler. L'équilibre européen, détruit par la toutepuissance de Napoléon, est provisoirement rétabli. Aux remaniements apportés à la carte d'Europe, la Suisse a gagné des frontières meilleures. Mais le temps n’est plus où les lansquenets des ligues pouvaient entreprendre des guerres de conquête, où la république de Berne pouvait jeter son épée dans la balance, lorsque, entre deux forces opposées, le fléau hésitait. Autour de nous, des pays autrefois divisés se sont réunis ou du moins tendent vers l'unité. La Suisse à maintenant pour voisins de grands

Etats ou, à leur défaut, de vastes groupes ethniques, contre lesquels elle ne peut songer à lutter seule. D'autre part, si elle lie son sort à la destinée de l’un d’eux, elle s’attire l’inimitié des autres, sans compter qu’en même temps et de propos délibéré, elle se met sous tutelle. D'ailleurs, une alliance ou une entente politique particulière avec un pays étranger, quel qu'il soit, risque fort de mécontenter une partie du peuple suisse, amalgame de races différentes dont chacune participe plus spécialement à telle ou telle culture étrangère. Dans ces conditions, notre intérêt, conforme à l'intérêt de l’Europe, nous commande la neutralité.

Et de fait, depuis 181$, dans tous les conflits qui se sont élevés autour de nous, nous sommes demeurés neutres. Notre prospérité intérieure, notre prestige international, notre rôle dans le monde en ont-ils été diminués? Nullement. Dans la paix que lui assurait sa neutralité, la Suisse à su accomplir une œuvre féconde. Son industrie, son commerce se sont développés; elle a perfectionné sur un grand nombre de points sa législa-. tion; tout en respectant l'esprit régionaliste, demeuré vivace parmi ses populations si diverses, elle a consolidé de jour en jour l’armature du pacte fédéral; dans la voie des réformes sociales, elle a bien souvent devancé ses voisins. En même temps elle se donnait une armée capable de faire respecter son indépendance; elle multipliait les écoles, encourageait, dans tous les domaines, les études, les recherches, Îles initiatives et les découvertes; sans laisser se déformer le caractère national tel que l'ont dessiné des siècles d’histoire commune, elle s'ouvrait à toutes les influences étrangères capables d’aider à ses progrès.

Non contente de mettre en valeur toutes les ressources que l’ingéniosité humaine peut tirer d’un sol relati-

vement pauvre, la Suisse, au cours du xixe siècle à étendu considérablement son action dans le monde. Devant ses efforts, les pays étrangers ne lui ont pas marchandé leur estime et leur sympathie. Ils ont appris à connaître les produits de son agriculture, de ses usine; et de ses ateliers. Entre la Suisse et les principales puissances du globe, des échanges de toute sorte <e sont établis, dont l’importance va sans cesse en augmentant, ainsi qu'en témoignent les statistiques annuelles.

À un autre point de vue — qui n’est pas le moins important, — l’action extérieure de la Suisse s’est également accrue. La diversité de ses législations cantonales, les solutions pratiques et neuves qu’elle à trouvées à quelques-uns des problèmes dont se préoccupent tous les peuples, l'entente réalisée sous l'égide de la Confédérauon entre des populations différentes pirdaioraceh langue, la religion, tout cela devait éveiller l'intérêt de l’Europe. Les conditions particulières de notre existence nationale, l’exiguité même de notre territoire, son morcellement en parties autonomes -— mais soumises cependant aux exigences de l'intérêt général — nous permettent en eflet de tenter dans une foule de domaines des expériences dont les grands Etats ne sauraient prendre l'initiative, parce que, plus une masse à déplacer est considérable, plus l'effort nécessaire à la mettre en mouvement apparaît pénible et périlleux. On peut donc dire que la Suisse constitue aux yeux des grandes nations une sorte de laboratoire où se forgent et s’essayent, sur un champ réduit, les outils nouveaux du travail politique, économique et social. Et aux innovations de toute espèce que nous avons créées, l’Europe ne dédaigne pas de faire des emprunts.

Mais si le seul spectacle de la vie suisse, si l’étude des faits sociaux dont notre pays est le théâtre retiennent

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l'attention de l'étranger — et la preuve en est fournie par les exemples qu’y viennent chercher à chaque instant hommes politiques, juristes, sociologues, économistes de toute école —, une autre cause a contribué puissamment à étendre notre action extérieure: je veux parler des mesures de portée internationale que les grandes puissances ont adoptées à la suite d'initiatives suisses. Notre neutralité ne nous a point empêchés d’être en mainte occasion les promoteurs d’entreprises dont l’humanité tout entière tire un large profit: elle nous a même aidés dans cette mission et le succès d'œuvres comme la Convention de Genève ou l’Union postale universelle a certainement été facilité par le fait qu’elles émanaient d’un Etat neutre.

Il n'échappe à personne que le prestige de la Suisse sort grandi de telles manifestations. Aussi, dans les assises, de jour en jour plus fréquentes, qui réunissent, pour une raison ou pour une autre, les déléoués de tous les pays civilisés, désireux de coopérer à tous les travaux de rapprochement et de concorde, la voix de notre petite patrie est toujours plus écoutée. Non seulement elle a sa place marquée dans tous les grands congrès internationaux, mais souvent elle-même leur donne une hospitalité que savent apprécier les représentants des grandes puissances. De la situation enviable qu’elle occupe dans le monde on trouverait d’autres signes encore: nos premiers magistrats, conseillers ou juges fédéraux, n’ont-ils pas été plus d’une fois choisis comme arbitres dans des différends entre nations? Berne n'est-il pas le siège d’offices et de bureaux créés par le commun accord des peuples pour aider au progrès commun? Et, comme

* Bureaux internationaux de l’Union postale Universelle, de la propriété littéraire, industrielle et artistique, de l’Union télégraphique ; Office central des transports internationaux par chemins de fer,

l’'afhrmait récemment M. d’Aunay, ambassadeur de France, lorsque des mains tendues se cherchent pour s'unir en un geste de paix, n'est-ce pas en Suisse qu'elles se joignent le plus facilement !?

Résumons-nous. On voit sans peine, par les considérations qui précèdent, ce qui doit constituer la base de nos rapports avec les pays étrangers et, par suite, déterminer le caractère particulier de notre représentation extérieure. Tenue par sa neutralité et l’étroitesse de ses frontières à l'écart de la grande politique européenne, mais investie cependant, grâce à son prestige moral, d’une mission internationale qui ne manque pas de grandeur, la Suisse a, au point de vue politique, d’autres raisons que les grands Etats de vouer à cette représentation des soins tout spéciaux. Au point de vue commercial, elle y est obligée par des motifs qui sont ceux de la plupart des pays civilisés où les importations excédant presque toujours les exportations, il devient à la fois nécessaire d’ouvrir aux produits nationaux de nouveaux marchés et de conclure avec l’étranger des accords douaniers permettant, par des concessions réciproques, d’équilibrer, dans des conditions favorables aux deux

parties, la balance de leur commerce.

SECTION 2. — Sur l'état présent de sa représentation extérieure.

Les rapports entre pays sont d’une infinie complexité. Nous n’avons à envisager ici que les rapports officiels au maintien desquels travaillent, en vertu d’une coutume internationale fort ancienne, des organes spécialement créés pour cette fonction. Une distinction un peu arbi-

1 Discours au tir fédéral de Berne, 1910.

traite entre le point de vue politique et le point de vue commercial a réparti ces organes en deux groupes: agents diplomatiques et agents consulaires. Aujourd’hui, la politique extérieure des nations obéissant surtout à des raisons économiques, la différence établie entre ces deux classes de fonctionnaires n’est plus guère fondée quant à l'objet propre de leur activité. Elle subsiste cependant tout entière quant à l'étendue de leur pouvoir: les privilèges attachés au « caractère diplomatique » confèrent en effet à ceux qui en sont investis des moyens d'action beaucoup plus efficaces.

Sur quoi se base cette notion de caractère diplomatique? Nous n’entrerons pas dans les controverses qu’elle a soulevées; on les trouvera dans les traités de droit international. Ce n’est point ici le lieu de la défendre où de Pattaquer: il nous suffit qu’en fait elle soit admise, et du consentement unanime de tous les gouvernements.

Ce fait constaté entraîne, comme conséquence pratique immédiate, la subordination, en dignité comme en importance, du corps consulaire au corps diplomatique. La Suisse d’ailleurs Pa bien compris: à de très rares exceptions près, elle se contente de consuls honoraires, unissant l'exercice de leurs fonctions publiques à la conduite d’affaires privées, tandis que, depuis nombre d'années, - le Conseil fédéral accroît le nombre de nos légations et s’eflorce de leur donner un personnel bien préparé: as tâche. Pour cette même raison, nous avons cru devoir, dans la présente étude, négliger l'examen du système consulaire suisse et nous en tenir aux questions qui intéressent la représentation diplomatique. Cependant, dans la mesure — très large, nous le verrons — où nos diplomates ont à traiter des affaires consulaires, cet aspect de leur mission sollicitera notre examen.