PROPORTIONNELLE QUANT A SES RÉSULTATS
Émiettement des partis, absence d’une majorité de gouvernement, prédominance des intérêts particuliers sur l'intérêt général, développement du mandat impératif, tels sont les griefs principaux invoqués contre la réforme.
* Un
D'abord, dit-on, le but de la proportionnalité est de permettre la représentation de tout groupe d’électeurs qui atteint le quotient électoral. Or cela
(1) En ce sens, Besson, op, cit., p. 25 et suiv.
(2) En ce sens, Saleilles (Revue du droit public et de la science politique, tome IX, 1898, p. 385 et suiv).
engendre deux conséquences dangereuses : on aura des groupes trop petits et des groupes trop nombreux, ce qui est contraire aux intérêts de la chose publique.
Les groupes, d'abord, seront trop petits. Puisqu'il y a de 13.000 à 14.000 votants (1) pour 100 députés à élire, le quotient sera d'environ 1490.
Par le fait que des groupes pour ainsi dire dérisoires peuvent obtenir une partdans la représentation nationale, on va voir les grands partis se diviser, le corps électoral s'émietter en une infinité de petits groupes minuscules. Le Grand Conseil va devenir «un vrai kaléidoscope ». (2)
Les partisans de la représentation proportionnelle répondaient qu'une division excessive du corps électoral n’était pas à redouter — pour cette excellente raison que les différents groupes existaient déjà; que ce n'était pas la représentation proportionnelle qui les avait créés, mais bien la diversité des intérêts.
« Au lieu d'avoir seulement deux grands partis absorbant le corps électoral tout entier, disait M. Frey dans son rapport du 18 mai 1891, nous aurons la représentation directe et distincte des cinq
(Elections deLSI0 0 12.924 votants » LRO 0e ne 188380) » LS RS EeRE » Rond bon LOTIR
(2) Discours de M. Favon à l'assemblée anti proportionnaliste du 22 juillet 1892 (d'après Le Genevois du 25).
ou six groupes divers dont ils sont eux-mêmes composés. » (1)
“ Ces prévisions ont été confirmées par les faits, au moins dans les deux premières élections. En 1892, cinq partis seuls furent en présence : démocrates, catholiques, radicaux-libéraux, radicaux-nationaux, ouvriers-socialistes.
Aux élections de 1895, même situation, sauf que les radicaux-nationaux sont remplacés par le groupe national.
En 1898, nous trouvons, à côté des cinq partis précédents, deux autres, chacun avec un seul candidat : la liste des libertins et le groupe de l’alimentation. Ce dernier ne paraît pas avoir été sérieux, puisqu'il n’a recueilli en tout et pour tout que 3 voix. La liste des libertins, au contraire, fit élire son unique représentant dans les deux circonscriptions où ils'était porté.
La politique genevoise sembie donc vouloir s'orienter dans la voie de l’émiettement prédit par les adversaires de la représentation proportionnelle.
Ce danger avait été, de tout temps, une grosse préoccupation pour les réformistes ; comme palliatif, ils proposèrent l'introduction d’un quorum spécial. Si on trouve le quotient trop faible pour être adopté sans restrictions comme mètre électoral, il faut exiger, pour être admis à la répartition, un minimum
(1) Mémorial 1890-91, annexe, p. 232,
de suffrages plus élevé, par exemple le dixième ou le quinzième des bulletins valables.
Au point de vue logique, le quorum est sûrement inadmissible ; il constitue une dérogation très grave au principe de la proportionnalité : dès qu'un groupe a atteint le quotient, il a droit à un représentant ; si on exige un nombre de suffrages supérieur au quotient, on détruit toute exactitude dans la répartition.
L'expérience du 13 décembre 1891 avait mis en vive lumière cet inconvénient du quorum. Aussi le législateur de 1892 l’a-t-il formellement repoussé pour se rallier au principe de la proportionnalité pure.
Cependant, au point de vue pratique, le quorum est le seul moyen d'empêcher l'émiettement excessif des partis. Celui-ci était redouté, beaucoup de certains, un peu de tout le monde. Jusqu'à présent, il ne paraît pas s'être réalisé, au moins dans la mesure prédite par les adversaires de la réforme.
Cependant, les listes dérisoires parues aux élections de 1898 ont motivé en 189 la proposition de certaines mesures restrictives, actuellement soumises à l'examen d'une Commission (1).
A ce propos, M. Ador recommanda l'adoption d'un quorum, qu'on rendrait, semble-t-il, facilement acceptable en le fixant au chiffre peu élevé de 5 °/.
Le législateur genevois l'adoptera peut-être, pour éviter le morcellement indéfini des groupes.
(1) Proposition de M. Rutty (1° février 1899). Nous en examine rons dans la suite les diverses dispositions.
Cette crainte de l’émiettement tient surtout à ce qu'il rend difficile sinon impossible la CONEUUOR d’une majorité de gouvernement.
Les adversaires de la représentation proportionnelle en avaient fait une grosse objection contre le nouveau système et les événements semblent leur avoir donné raison, au moins en partie.
En 1892, les élections fournissent une droite composée de 48 députés (33 démocrates et15 catholiques) et une gauche qui en comptait 52 (38 radicauxlibéraux, 8 ouvriers-socialistes, 6 radicaux-nationaux). La majorité n’était que de 4 voix, d'autant moins stable que les radicaux-nationaux étaient sur plusieurs points en dissidence avec le gros du parti radical.
En 189,5, les partis de droite obtiennent 44 sièges (30 démocrates et 14 catholiques), ceux de gauche 47 (40 radicaux et 7 ouvriers-socialistes). Entre ces deux concentrations de groupes se trouve un tiers parti, le groupe national, qui, avec ses neufmembres, devient l’arbitre de la situation.
L'occasion était belle pour attaquer la représentation proportionnelle et on n'y manqua pas. Le système, disait-on, nous a donné un Grand Conseil sans majorité.
Autant reprocher au baromètre le temps qu'il fait.
— Ua
Le baromètre ne fait pas le temps, il l'indique ; pareillement, la représentation proportionnelle marque et reflète la situation du corps électoral, elle ne la crée pas.
L'anomalie tient à l’état politique du canton de Genève « divisé en deux camps de force à peu près égale, entre lesquels un petit nombre de citoyens non classés peuvent faire pencher la balance. Ni à Neuchâtel, ni au Tessin, ni à Zoug, l'application du système n'a produit des effets analogues, parce que dans chacun de ces cantons il y a un parti qui compte dans ses rangs plus de la moitié des électeurs. On peut regretter qu'il n'en soit pas de même à Genève. Mais c'est un fait; et du moment qu'il n'y a pas dans le peuple une majorité accentuée dans un sens ou dans l’autre, il ne saurait y en avoir une au Grand Conseil, sans qu'il cessàt, par cela même d'être la représentation du pays (1) ».
L'absence de majorité n’est donc pas imputable au système proportionnel ; elle n'est point engendrée par lu. La preuve, c’est qu'il dégage parfaitement la majorité quand elle existe dans le corps électoral.
Ainsi, les élections de 1898 ont donné une gauche forte de 52 membres (45 radicaux et 7 socialistes), contre une droite de 42 représentants (28 démocrates et 14 catholiques). Restent deux groupes : les nationaux (5 sièges) et les libertins (1 siège). Dans aucun cas, la majorité ne peut dépendre d’eux ; elle
(1) Journal de Genève du 23 novembre 1895,
semble fermement établie en faveur des partis de gauche.
Du reste, l'objection serait très grave si nous nous trouvions dans un pays pratiquant le régime parlementaire : l'inexistence d'une majorité stable et solide est un obstacle absolu au fonctionnement du système. Mais à Genève, rien de semblable. Sans doute, le Grand Conseil peut et doit contrôler l’action du Conseil d'État ; seulement, comme sanction à ce droit de contrôle du pouvoir législatif, il n’y a pas une responsabilité du pouvoir exécutif susceptible d'entraîner sa chüte.
Dans ces conditions, on peutse demander en quoi est nécessaire cette majorité de gouvernement dont l'existence, à entendre les anti-proportionnalistes, est complètement indispensable. «C'est un mot ronfiant, dit M. Frey, absolument vide de sens et d'effet, à moins qu'on entende par là un Grand Conseil docile à toutes les demandes du Conseil d'État, votant toutes ses propositions sans les contrôler, ni les examiner (1). »
Cependant — et personne ne le conteste — une majorité est nécessaire pour prendre les décisions. Comment se formera-t-elle ?
Avec le système majoritaire, c'était dans le peuple que la majorité se formait ; avec la représentation proportonnelle, c’est dans le sein de l'assemblée élue. Les groupes, au lieu de se coaliser en vue
(1) Les lois suisses sur la représentation proportionnelle, p.8.
d'obtenir aux élections la majorité des suffrages, s’uniront dans le Grand Conseil pour former un parti de droite et un parti de gauche en vue des décisions à prendre (1).
Nous nous trouvons donc en présence de deux systèmes opposés: d'un côté, la formation de la majorité dans le Grand Conseil avec les coalitions parlementaires; de l’autre, la formation de la majorité dans le peuple avec les coalitions électorales.
De ces deux thèses, la première est certainement la plus logique. Elle est une conséquence de la distinction fameuse entre le droit de décision et le droit de représentation.
Le système majoritaire demande aux électeurs une décision qui ne doit être prise que par l'assemblée délibérante. La représentation proportionnelle, au contraire, se rapproche de l'idéal démocratique, ainsi qu'on peut le voir par l'exemple des Landsgemeinden. Là, en effet, disait M. Naville, «une question étant posée, les opinions se groupent et la majorité se prononce. Il en sera de même dans une assemblée où la nation entière aura ses représen-
(1) Le Journal de Genève le proclamait le 11 octobre 1892 : « Les catholiques formeront à l'avenir un groupe électoral distinct. Mais ceux d’entre eux qui ont voté jusqu’à ce jour avec nous n'entendent nullement se séparer pour former un nouveau groupe parlementaire. »
Le Peuple de Genève faisait une constatation semblable le 14 août 1897, en ce qui concerne l'alliance des socialistes avec les radicaux.
tants: une question étant posée, la discussion aura lieu, la majorité se prononcera. Ce que nos contradicteurs ont dans l'esprit, c'est une majorité qui ne se prononce pas après discussion, mais qui sort de l’urne électorale. Mais alors à quoi servent les délibérations parlementaires ? » (1)
Du reste, en réclamant avec instance cette majorité de gouvernement, les adversaires du système proportionnel perdent de vue que l'assemblée représentative exerce une double fonction : politique et législative.
En ce qui concerne la direction politique générale, il est certain qu’une majorité est nécessaire. On concevrait à ce point de vue le maintien du système majoritaire, si toutefois il dégageait sûrement la majorité vraie du pays.
En ce qui touche à la confection des lois, il ne se comprend plus du tout. Comme on l'a très bien dit, « Ja loi n’est pas une œuvre politique qui doive subir la tyrannie d’une majorité politique, mais une œuvre nationale à laquelle doivent concourir tous les éléments représentatifs des intérêts nationaux. » (2)
Par conséquent, à l’'objection tirée de l’absence d’une majorité, la distinction rend la réponse facile.
Au point de vue politique, la représentation proportionnelle dégage la majorité du pays, quand il yen à une; elle ne donne point une majorité factice
) Les progrès de la réforme électorale en 1874 et 1875, p. 66.
(2) SaLeiLces. — Revue du droit public, 1898, tome IX, p. 405.
qui trop souvent est une minorité réelle imposant ses volontés au reste de la nation.
Au point de vue législatif, l'absence de majorité consistante, reprochée à la représentation proportionnelle, est le plus grand bien qu'elle puisse produire. Dans la confection des lois, la majorité de gouvernement n'a rien à voir; autrement, les meilleures lois, parce qu’elles sont soutenues par la majorité, risquent de liguer contre elles toutes les oppositions ; et, à l'inverse, les propositions issues de la minorité risquent de se heurter à l’opposition de parti pris de la majorité. Dans letravail législatif, il ne doit y avoir que des majorités spéciales, se formant successivement sur les lois présentées, et prises dans les différents partis en dehors de toute préoccupation politique quelconque. La seule chose qu'on doit avoir en vue, c’est l'intérêt général.
Mais précisément, répondent les anti-proportionnalistes, n'est-il pas à craindre que la libre formation des groupes électoraux n’entraine le développement des intérêts particuliers et leur prédominance sur l'intérêt général? N’est-il pas à présumer que les députés élus d’après le système proportionnel seront les représentants de petits groupes, uniquement préoccupés de défendre les idées spéciales de ces groupes sans considération pour le bien commun du
pays ?
Le triomphe de l'esprit particulariste sur l’idée nationale résulte forcément, disait-on, de ce fait qu'avec la représentation proportionnelle il ne peut y avoir que des mandatslimités et spéciaux, que des députés nommés par un nombre restreint d’électeurs, ne pouvant, par suite, obtenir un mandat général pour la gestion des affaires du pays. Ce n'est pas le peuple qui est représenté, c'est une fration du peuple, c'est une idée spéciale.
La réponse était facile. Dans le système proportionnel, chaque groupe revendique le droit de nommer, non pas ses représentants, mais un certain nombre de députés représentant le pays tout entier, nombre en harmonie avec sa force numérique.
D'ailleurs, l’objection qu'on adresse à la représentation proportionnelle peut être retournée contre le système majoritaire. Là aussi les députés sont nommés par une fraction du peuple et non par le peuple entier. Pour qu'il en fût autrement, il faudrait que l'élection eût lieu en collège unique et à l'unanimité des suffrages. En réalité, les représentants ne sont choisis que par une partie des électeurs d’une circonscription déterminée.
D'autre part, il est inexact de prétendre qu’un nombre limité d'électeurs ne peuvent donner un mandat général pour la gestion des affaires du pays.
Que fait l'électeur dans la démocratie représentative ? Il remet. à un mandataire choisi par lui l'exercice d’un droit dont il ne conserve pas l'usage
direct. Or, il est bien certain que les citoyens ont un pouvoir général de participation aux affaires publiques. Donc, la délégation qu'ils feront de leur pouvoir à un député permettra à celui-ci de trancher toutes les questions qui seront agitées dans le sein de l’assemblée.
En disant qu'un nombre limité d’électeurs ne peuvent donner un mandat général pour la gestion des affaires du pays, on fait une confusion. Ce qui est vrai, c’est que le mandat n’est pas général quant à son auteur, puisqu'il émane d’un groupe et non du peuple entier. Mais cela ne l'empêche nullement d'être général quant à son objet.
D'ailleurs, la représentation des intérêts particulers n’est pas fatalement en contradiction avec le bien commun du pays ; au contraire, cette représentation est avantageuse, nécessaire même, à une époque où les questions sociales sont à l’ordre du jour. Comme le disait M. Frey avec juste raison, (1) «les questions sociales, bien moins encore que les questions politiques, ne peuvent être résolues par une majorité de parti. Ces questions, qui intéressent à un si haut degré toutes les classes de la population, ne peuvent être traitées que par une entente commune. Elles touchent à trop d'intérêts divers pour être discutées et tranchées par une fraction de la représentation nationale. Le régime proportionnel est le seul qualifié pour pouvoir leur donner la
(1) Les lois suisses sur la représentation proportionnelle, p. 4.
solution la plus conforme aux vœux de l'opinion publique. »
“Et c'est bien pour cela qu'à Genève les ouvrierssocialistes se montraient partisans décidés de la représentation proportionnelle ; ils voyaient en elle le seul moyen de faire entendre leurs revendications.
D'une manière générale, le système proportionnel assure aux différents groupes de la population la représentation des idées qui leur sont chères, et c'est là son immense avantage.
Aux yeux de ses adversaires, c'est au contraire son défaut capital, car, disaient-ils, la constitution de partis nettement tranchés entraine pour les députés l'obligation de s’en tenir strictement à la défense des intérêts et des opinions du groupe qui les a élus; leur liberté sera limitée à ce champ d'action ; la représentation proportionnelle à pour conséquence forcée le mandat impératif.
« Si cette notion est courante, disait M. Patru, c’est un peu de la faute des partisans de la représentation proportionnelle. On dit depuis si longtemps qu'il faut que les minorités soient représentées, que chaque groupe nomme les représentants qui expriment ses opinions particulières, qu'on à fini par croire que dans le système proportionnel tout député ne doit représenter qu'une idée ou un
ensemble restreint d'idées, ce qui revient à dire qu'il recevra un mandat impératif (1). »
Or il y a confusion ; il s’agit de savoir ce qu'il faut entendre par mandat impératif.
Si on prend ces expressions dans leur sens technique, si l'on veut dire que le député ne doit agir que d’après les instructions formelles de ses électeurs et peut, s’il s’en écarte, être révoqué comme le mandataire du droit civil, l'objection porte à faux : le mandat impératif ne sera pas plus possible sous le régime proportionnel qu'avec le système majoritaire ; il est formellement interdit par la Constitution genevoise (2).
S1 par là on veut dire qu’un député est moralement engagé à soutenir les réformes précises qu'il a indiquées dans son programme, le fait est incontestable, mais on le retrouve dans tous les modes d'élection. — Et puis, en admettant que le délégué d’un groupe puisse être tenu sur certains points déterminés, il conserve pour le reste son entière indépendance.
La représentation proportionnelle amènera plus de précision dans les programmes électoraux, plus de fixité dans la ligne de conduite des représentants élus, mais elle n'engendrera aucune obligation stricte des députés vis à vis de leurs électeurs, il y a loin de là au mandat impératif.
(1) Mémorial, 1890-91, tome I, p. 691.
(2) Article 44: Les députés ne peuvent être liés par des mandats impératifs.
Vaincus sur le terrain des principes comme sur celui de l'utilité pratique, les adversaires de la représentation proportionnelle se réfugiaient dans un autre domaine, celui de l’application.
La représentation proportionnelle, disaient-ils, peutètreuneidéeséduisante, maiselleestinapplicable, les procédés indiqués pour la réaliser sont beaucoup trop compliqués ; ils donneront lieu à des difficultés telles qu'il faudra bien renoncer à maintenir la réforme dans l’organisation électorale du pays.
Cette objection se rattachant à un autre ordre d'idées, celui de l'application, c’est dans notre seconde partie que nous en aborderons l'examen ; c'est là qu'on trouvera la réponse à y faire d’après les enseignements de l’expérience.
