LA RÉPARTITION DES SIÈGES ENTRE LES DIFFÉRENTES LISTES

Le dépouillement et la récapitulation ont pour objet de déterminer le chiffre électoral des partis en présence et le nombre de suffrages accordés à chacun des candidats.

Cela fait, il s’agit d'indiquer à combien de sièges chaque parti a le droit de prétendre, puis quels sont

(1) Voir à ce sujet la proposition de M. Rutty et l'observation de M. Sigg. (Mémorial, 1898-1899, tome I, p.263.)

dans ces limites les candidats élus de chaque liste. .. On commence par accomplir la répartition. Elle consiste en trois opérations arithmétiques des plus . Simples : une addition et deux divisions.

On additionne les chiffres électoraux des différentes listes. — La somme ainsi obtenue est divisée par le nombre des députés à élire. — Le résultat de la division donne le quotient.

Le chiffre électoral de chaque liste est divisé par le quotient, et on obtient ainsi le nombre de représentants auquel chaque liste a droit.

Presque toujours, il arrivera que le chiffre électoral des partis n'est pas exactement divisible par le quotient, en d’autres termes, que la division donne un reste. Dans ce cas, les siëges non répartis sont attribués successivement aux listes ayant les plus fortes fractions.

Pour voir fonctionner le mécanisme de la répartition, prenons en exemple le résultat des élections au Grand-Conseil du 14 novembre 1895 dans le collège de la ville de Genève. Il y a 34 députés à élire et 165.921 suffrages.

Les radicaux ont obtenu 68.177 voix.

Les démocrates — 57.233 — Les ouvriers — 17.855 — Les nationaux — 13.483 — Les indépendants — 9.173 — 165.921 Le quotient sera ns — 4.880 (1).

(1) Ou plus exactement 4.880, 0,295; mais on ne tient pas compte de la fraction.

Si nous recherchons combien de fois chaque liste contient le quotient électoral, nous obtiendrons les résultats suivants :

Radicauxeetees GRANT SSSR 737 Démocrates... TRSS ILES ET ECS 55 Ouvriers ane RE CRD En 55 de SAS Nationatixe"e 13 483 SS0N OR C5 725 Indépendants”... 9,173: 4,880 —""/J" "4.293 Total : 30 sièges

Sur 34 sièges, 30 seulement sont attribués ; à qui accorder les quatre autres ? La loi genevoise les attribue successivement aux listes auxquelles :l reste les plus fortes fractions : ici, les radicaux, les indépendants, les nationaux et les démocrates. Nous aurons donc comme résultats définitifs :

Radicaux 13 UT =" 14Sières.

Démocrates 1 LV MINT Ouvriers SU nn Nationaux DRE Indépendants: 1 + ?T = 2>= — Total : 34 sièges.

Le système est des plus simples ; mais donne t-il une proportion rigoureuse dans l'attribution des sièges aux différents partis ?

Reprenons l’exemple cité plus haut. Nous voyons la liste ouvrière et le groupe national obtenir le

même nombre de députés, alors qu'il y a un écart de 4.000 suffrages et plus entre les deux partis (1).

D'autre part, si nous comparons pour chaque liste le chiffre de ses voix et le nombre de ses représentants, nous constaterons que :

les radicaux onten moyenne 1 député pour 4.869 suffrages

les démocrates — 1 — 4.709 — les ouvriers = Î — 5.951 — les nationaux — Î — 4.494 — les indépendants — 1 — 4.586 —

Évidemment, ce n’est pas la perfection absolue ; mais, si l'on examine les causes d’inexactitude dans la répartition et les movens proposés pour les faire disparaître, on verra que la loi genevoise consacre en somme la meilleure solution pratique que pouvait recevoir le problème.

Une première cause d'inexactitude est l'attribution des excédents aux plus fortes fractions.

On arrive à la supprimer en substituant au quotient, qui donne des fractions, un chiffre répartiteur qui termine l’opération d'un seul coup.

À ce point de vue, le procédé du diviseur commun imaginé par M. d'Hondt apparaît, en théorie, comme une méthode d’une évidente supériorité.

(1} 4.000 suffrages correspondent à environ 120 électeurs. Cela tient à ce que chaque bulletin compte pour autant de voix qu'il y a de députés à élire, pour 34 dans notre hypothèse.

Nous en connaissons le mécanisme. On divise successivement les chiffres électoraux des différentes listes par 1, 2, 3, 4, 5, etc. Puis, on range les nombres ainsi obtenus par ordre d'importance, et celui qui correspond au chiffre des représentants à élire est le diviseur cherché.

Ce procédé est, sans-contredit, plus compliqué que celui du quotient; au lieu d’une division unique, il nécessite toute une série de divisions, puis une comparaison entre leurs résultats pour trouver le chiffre répartiteur. Alors seulement commence la division du chiffre électoral de chaque liste, pour fixer le nombre de députés auquel elle a droit.

La complication serait une quantité négligeable si l'on avait des circonscriptions élisant au maximum une dizaine ou une quinzaine de représentants. Mais, lorsqu'il s’agit d'arrondissements qui, comme ceux de Genève, nomment 26, 34 et 40 députés, l'application du système d'Hondt prendrait une Jongueur vraiment démesurée et, par suite, ne semble pas très digne d’être recommandée.

Pour obvier à cet inconvénient, M. Hagenbach- Bischoff a proposé une simplification du système : au diviseur commu, il substitue ce qu'on a appelé le procédé du plus un.

La somme de tous les suffrages obtenus par les différentes listes est divisée par le nombre des députés à élire plus un. Le résultat donne le chiffre répartiteur par lequel on divise les chiffres électoraux des différentes listes.

Dans la plupart des cas, la division ne donnera point de restes, et la répartition s’opèrera d’un seul Coup.

Cependant, il n’en sera pas toujours ainsi, et alors la question reparait : comment doit s’opérer l’attribution des sièges non répartis dans la première opération ?

La réponse varie (1). Tantôt, on les accorde exclusivement à la plus forte liste; tantôt on les donne successivement aux différentes listes dans l'ordre de leur importance numérique ; tantôt enfin on les attribue successivement aux listes ayant les plus fortes fractions.

Qu'on fasse les calculs avec ces différents procédés et l’on verra qu'en somme celui adopté par la loi genevoise se rapproche le plus de la véritable proportionnalité. Les réformistes l'avaient compris de bonne heure puisqu'ils n’ont jamais proposé d’autres méthodes de répartition, et le législateur de 1892 a bien fait d'adopter la solution indiquée par eux.

(1) J'indique seulement pour mémoire celle que fait M. Hagenbach- Bischoff. Si le quotient obtenu par le procédé du plus un n’est pas le chiffre répartiteur qui divise exactement et sans restes les chiffres électoraux des différentes listes, il faut chercher par tàtonnements le diviseur voulu en diminuant le quotient d’une quantité nécessaire. — Dans notre exemple, avec le procédé du plus un, nous aurions 4.700 comme quotient; le chiffre est trop fort, nous prendrions 4.600 ; il est encore trop élevé, nous descendrions alors à 4.500 et nous obtiendrions la répartition totale en un seul coup. Mais cela exige chaque fois de longs calculs et complique outre mesure la répartition.

D'ailleurs, le système, expérimenté à Genève par l’auteur lui-même le 31 décembre 1889, n'avait obtenu aucun succès.

Une seconde cause d’inexactitude dans la répartition tient à la division du canton en plusieurs circonscriptions électorales.

M. Dubois-Miéville l'avait démontré avec une grande netteté au Grand Conseil. Il s’exprimait en ces termes :

« Prenons une minorité composée de 400 citoyens. Le total des électeurs a été de 16.000, celui des députés à élire de 100. Il y a un député à nommer par 160 suffrages exprimés ; voilà la base de l'élection. À première vue, notre minorité de 400 électeurs a incontestablement droit à deux représentants. Ces deux représentants, elle les obtiendra avec le collège unique, tandis qu'avec les trois collèges elle n’en obtiendra aucun, ayant été disséminée en trois fractions dont aucune n'aura atteint le quotient électoral.

Prenons une autre minorité moins importante composée de 160 électeurs, mais qui par contre a l'avantage d'être concentrée dans un seul collège ; cette minorité ayant atteint le quotient électoral a droit à un représentant.

Conclusion : avec les trois collèges une minorité de 160 électeurs peut obtenir un représentant, tandis qu'une minorité de 400 électeurs n'en obtiendra

= He

aucun. Peut-on appeler cela de la représentation proportionnelle ? » (1) |

Ên conséquence, M. Dubois-Miéville proposait d'adopter l'unité de collège pour le canton de Genève. Le législateur de 1892 refusa de le suivre dans cette vole.

L'expérience sembla démontrer qu'il avait eu tort. Les élections de 1895 produisirent, en effet, les résultats suivants :

Suffrages Proportion Sièges

Partis recueillis des électeurs obtenus R'ATICAUX ee 5.509 30,90h07/E 40 Démocrates..... 4.084 29,58 °/ 30 Indépendants... 2.004 14,51 °/o 14 Nationaux...... 1.114 8,07 ‘Jo 9 Socialistes...... 1.096 7,940 ü

Avec 18 voix de plus et 0,13°/, seulement sur l’ensemble du corps électoral, les nationaux ont 5 députés de plus que les socialistes, soit 2 °/, dans le corps élu, puisqu'il s’agit de nommer 100 députés au Grand Conseil.

Il est certain que l’anomalie signalée ne se serait pas produite avec l'unité de collège. Reste à savoir si les inconvénients de ce système ne seraient pas supérieurs à ses avantages. Il est permis de je croire.

D'abord, l'unité de collège exigerait la présentation ‘de listes contenant, pour les grands partis, au moins de 60 à 70 candidats, puisqu'il s'agirait d'élire

(1) Mémorial 1891-92, tome IT, p. 1156.

100 députés au Grand Conseil ; elle rendrait ainsi le dépouillement plus compliqué et la récapitulation plus longue.

En second lieu, elle pourrait devenir « préjudiciable aux intérêts communaux en donnant une trop grande prépondérance aux électeurs urbains et aurait pour cffet de-pousser les communes rurales à présenter elles-mêmes aux électeurs des listes spéciales (1). »

Quoiqu'il en soit, l’unité de collège ne s’est pas encore fait admettre à Genève.

Il faut reconnaitre que, sous sa forme absolue, elle présente des inconvénients pratiques assez graves. Il n’en serait plus de même si on l’adoptait dans une mesure restreinte, comme en Espagne ; et c'est la solution que proposait M.Dufresne le 18 janvier 1896 : « Lorsqu'un candidat est présenté dans différents arrondissements où il obtient un certain nombre de Voix, mais pas suffisamment pour avoir nulle part le quorum il conviendrait de totaliser ces fractions ; et, si par cette addition le candidat obtient un nombre de voix égal au quorum exigé dans l’un des arrondissements, il est nommé dans cet arrondissement-là. Si grâce à cette addition il est nommé dans plusieurs arrondissements, qu'il soit nommé dans celui où il obtient le plus de voix (2). »

La proposition de M. Dufresne n’a pas eu de suites.

(1) Alph. Frey. — Les lois suisses sur la représentation proportionnelle, p. 45.

(2) Mémorial, 1895-1896, tome I, page 118.

Pour en finir avec le répartition, il nous faut examiner deux difficultés d'application qui se sont présentées à son sujet aux élections du 6 novembre

Voici la première :

D'après l’article 100, tout groupe qui atteint le quotient électoral a droit à un député : aucune limitation n’est apportée à ce principe ; aucun minimum de suffrages, aucun quorum n'est exigé. L'obtention du quotient est donc une condition suffisante pour figurer utilement à la répartition. En sens inverse, est-elle une condition nécessaire ? Ici nait la difficulté.

Nous savons qu'après la première répartition opérée sur la base du quotient, certains sièges peuvent rester vacants ; nous savons aussi que, dans ce cas, ils sont attribués successivement aux listes ayant les plus fortes fractions. Or il peut se faire que, parmi ces dernières, se trouve une liste qui n'a pas encore obtenu de représentant, parce que son chiffre de suffrages est inférieur au quotient électoral. Dès lors, la question se pose de savoir s'il faut tenir compte de cette liste dans Pattribution des excédents ou s’il faut l'écarte] comme ne réunissant point les conditions requises pour prendre part à la répartition.

L'hypothèse s’est présentée aux élections de 1898.

Dans les deux collèges de la Ville et de la Rive gauche, la liste des libertins, avec son candidat unique M. William Vogt, n'atteignait point le quotient, mais avait un nombre de suffrages suffisant pour figurer utilement à la répartition des sièges attribués aux plus fortes fractions. — Fallait-il l'admettre ? Fallail-il l’écarter ?

La loi organique de 1892 ne prévoyait pas la question; les bureaux électoraux des deux collèges la tranchèrent dans un sens different : celui de la Ville accorda un siège, celui de la Rive gauche le refusa. Des recours furent intentés contre ces décisions (1); une polémique s'engagea dans la presse; une discussion fut provoquée au Grand Conseil par la validation de M. Vogt. Ce futun débat, à la fois juridique et politique, où les arguments ne manquèrent de force ni d'un côté ni de l’autre.

Placons-nous d’abord au point de vue de l'interprétation juridique, et commençons par transcrire le texte de l’article incriminé.

ART. 100. — La somme de tous les suffrages obtenus par les différentes listes divisée par le nombre des députés à élire constitue le quotient électoral.

Chaque liste obtient autant de représentants que son chiffre électoral renferme de fois ledit quotient.

(1) Recours de MM. Émile Servet, Prévost, Roch, Nydegger, contre la décision du Grand Bureau du collège de la Ville de Genève (10 novembre 1898).

Recours de M. William Vogt contre la décision du Grand Bureau du collège de la Rive Gauche (11 novembre 1898).

Les voir dans le Mémorial, 1898-1899, tome I, p. 15 et 33.

Si le calcul de répartition laisse la députation incomplète, les députés restant à élire sont attribués aux listes ayant les plus fortes fractions.

Quelle conclusion ce texte permet-il de tirer ?

: Un fait est hors de doute, c’est que, pour participer à la première répartition, il faut avoir obtenu le quotient.

Cette nécessité, disent les uns, ne disparait pas lorsqu'on en arrive à la deuxième répartition, qui, au fond n'est qu'une opération complémentaire de la première. Une règie unique doit s’appliquer au principal et à l’accessoire, en vertu de l'adage : accessorium sequilur principale.

Cette interprétation, répondent les autres, ajoute au texte de la loi. L'article 100 ne dit pas que dans la seconde répartition les sièges restant à pourvoir doivent être attribués aux listes ayant obtenu le quotient et les plus fortes fractions ; il dit tout simplement qu'il faut les accorder aux listes ayant les plus fortes fractions.

Du reste, un fait démontre clairement que l'articie 100 n’exige pas le quotient comme minimum de suffrages. La loi fribourgeoise de 1894 reproduit presque textuellement la loi genevoise de 1892. Or, ici, elle s’en écarte, précisément pour introduire cette disposition que « une liste n’a pas droit à la répartition, si son chiffre électoral est inférieur au quotient (1) ». Il semble donc en résulter que, si le législateur de Genève avait voulu admettre une

(1) Loi du 19 mai 1894, art. 60, $ 3.

pareille solution, il l'aurait dit en termes explicites, comme l'a fait le législateur du canton de Fribourg.

Enfin, les travaux préparatoires de la loi montrent qu'en 1892 il s’est établi une lutte entre deux principes : d’une part, les logiciens à outrance voulaient la proportionnalité absolue, pour obtenir la représentation de toutes les nuances de l'opinion; de l'autre côté, les hommes politiques plus avisés soutenaient le quorum, pour n'admettre que les partis ayant une certaine importance. De ces deux opinions, la première l’emporta et cela suffit pour: prouver qu'aucun minimum de suffrages ne doit être exigé, pas même le quotient.

La majorité du Grand Conseil fut de cet avis. Elle trancha la question en ce sens qu'une liste a le droit de participer à la répartition, même sans avoir obtenu le quotient électoral. (1)

Au point de vue juridique, c'est une interprétation acceptable. Au point de vue politique, c'est une solution très contestable. Elle est susceptible d'engendrer un émiettement exagéré du corps électoral et la présentation utile de candidats peu sérieux. Ce danger était si généralement senti que nous voyons partisans et adversaires de la représentation proportionnelle s'accorder pour réclamer le quotient comme une condition nécessaire pour figurer à la répartition. La proposition de M. Rutty

(1) Séance du 12 novembre 1898 (Mémorial 1898-99, tome I p. 50-71). ‘

du 1° février 1899 est venue leur donner satisfaction sur ce point; elle n'attend plus que la sanction du dégislateur.

La seconde difficulté d'application, à laquelle à donné lieu la loi de 1892 aux élections de 1898, est une conséquence de la première. M. Vogt ayant été validé, la liste des libertins obtint un siège en ville et un à la Rive Gauche. Mais M. Vogt étant candidat unique et ayant opté pour la Rive Gauche, cela laissait un siège vacant dans le collège de la Ville.

La loi de 1892 à bien prévu l'hypothèse, mais elle ne lui donne pas une solution très nette. L'article 102 dit en effet: « Si une liste obtient plus de représentants qu'elle n'a présenté de candidats, le nombre des sièges à pourvoir est distribué entre les autres listes. On procède à cet effet à une nouvelle répartition proportionnelle. » Toute la question est de savoir comment doit se faire cette nouvelle répartition ; c'est sur ce point que la loi est incomplète et que sont nées les difficultés.

Faut-il procéder à une nouvelle répartition pour l'ensemble des sièges attribués à la circonscription, recommencer en somme tout ce qui à été fait? Ou bien, au contraire, la nouvelle répartition doit-elle porter uniquement sur les sièges restant à pourvoir, être considérée comme une seconde opération

indépendante de la première et faite snr la même base ?

Logiquement on devrait procéder à une nouvelle répartition totale, déduction faite des suffrages attribués à la liste qui est écartée pour insuffisance de candidats. Une distribution supplémentaire n'aurait pour effet que de favoriser les grands partis au détriment des groupes moins importants, surtout quand les sièges restant à pourvoir sont peu nombreux — et il en sera presque toujours ainsi parce qu’un parti présente généralement un nombre de candidats en rapport avec sa force présumée et qu'en outre l'institution de la suppléance l’oblige à en porter plus même qu'iln'espère en obtenir aumoment de l'élection générale.

Cette solution, qui serait une base de modification satisfaisante pour la loi de 1892, fut indiquée par M. Sigg au Grand Conseil (1), et par M. Frey dans la Tribune de Genève (2).

Le Conseil d'État interpréta l’article 102 dans le sens opposé, et le Grand Conseil admit son interprétation (séance du 11 janvier 1899). Cette décision fut attaquée par le parti socialiste dans un recours adressé au Conseil fédéral (3). Ce recours a été rejeté en dernière instance.

L'article 102 à donc été interprété par trois auto-

(1) Mémorial 1898-99, tome I, p. 73 (2) Numéro du 15 novembre 1898.

(8) En voir le texte dans la Trilune de Genève du 21 janvier 1899.

rités successives en ce sens que la nouvelle répartition porte seulement sur les sièges que l'insuffisance une liste a pu laisser vacants.