Cf. Scholl, « Landtagswahlgesetz », p
députés par des élections proportionnelles, afin de protéger les minorités (1). »
Remarquons dès maintenant qu'au cours des débats qui suivirent, il fut expressément déclaré à plusieurs reprises, soit par le gouvernement soit par la majorité des États, qu'il n’était ni projeté ni même réalisable de supprimer les élections uninominales des bailliages et des villes pour les remplacer par des élections à représentation proportionnelle.
En décembre 1896, le Ministère transmit aux représentants des groupes de la Chambre des députés un exposé des dispositions essentielles de la procédure d’uneélection à représentation proportionnelle ; lorsque les groupes eurent pris position à l’égard de cet exposé, le Ministère déposa simultanément, le 29 juin 1897, un projet de loi pour la revision du chapitre IX de la Constitution, un projet de loi pour la réforme de la loi électorale du Landtag, et enfin un troisième projet de loi concernant l'élection des députés des cercles.
D’après le paragraphe 133 (alinéa 3°) du projet de revision constitutionnelle, les 23 privilégiés supprimés de la seconde Chambre devaient être remplacés par 21 députés élus dans les quatre cercles d’après les principes du scrutin de liste et de la représenta-
tion proportionnelle : la ville de Stuttgart, nous
1Pd"op.ett, p.21let:2?,
l’avons déjà dit, devait avoir 3 députés, pour l’élection desquels on avait prévu la division de la ville en trois sections électorales. Partant de là, le projet reconnaissait qu'il y avait, en chiffres ronds, un député pour 100.000 habitants, soit 7 pour le cercle du Neckar, 5 pour le cercle de la Forèt-Noire, 5 pour le cercle du Danube, et 4 pour le cercle de Jagst. L’exposé des motifs admettait qu'il eût été plus conforme aux exigences de la représentation proportionnelle de faire élire les 21 députés dans une élection comprenant tout le pays comme circonscription, c’est-àdire comme collège unique ; mais, il justifiait la répartition de ces députés entre les quatre cercles, par la possibilité de maintenir dans une certaine mesure les rapports personnels entre les représentants et leurs circonscriptions, en même temps que de mieux faire comprendre et accepter le nouveau mode d’élection par les électeurs.
En ce qui concerne les députés des cercles, le contenu essentiel du projet de loi était le suivant : l’élection devait avoir lieu au plus tôt vingt jours aprèsla date des élections générales, en adoptant les mêmes listes électorales et les mêmes sections de vote.
Pour la direction des opérations électorales, des commissions devaient être formées aux chefs-lieux administratifs des cercles et se composer de fonctionnaires des dits cercles.
L'élection avait pour condition préalable une pro-
position des candidats, faite en temps voulu. Les propositions à remettre aux commissions de cercles, et qui au besoin devaient être vérifiées et définitivement arrêtées après entente entre les commissions el un représentant des proposants, pouvaient contenir plus de candidats qu’il n’y en avait à élire dans chaque cercle, soit, jusqu’à dix pour le cercle du Neckar, jusqu’à huit dans les cercles du Danube et de la Forèt- Noire, et jusqu’à sept dans le cercle de Jagst. Chaque proposition d'élection (1) devait ètre signée par cinquante personnes au moins, ayant la qualité d’électeurs, et être pourvue d’une marque distinctive. Un droit de vingt marks devait être acquitté pour chaque candidat proposé.
Lors du vote, l’électeur devait se prononcer pour : l’une quelconque des propositions et mettre dans l’urne, sans le modifier, un bulletin en conséquence, mais il devait être autorisé à donner, dans les limites de la proposition, la préférence à un candidat.
Le projet se décidait ainsi pour le système des listes liées (Gebundene Listen). Les bulletins de vote répondant aux propositions d'élection devaient être établis (hergestellt) et délivrés (ausg'egeben) par l’ad-
ministration (vom Amtswegen).
1. Cette expression est synonyme de « liste », mais nous préférons l'employer plutôt que le mot « liste » parce qu'elle répond à l'idée allemande de proposer les candidats aux électeurs, puis aux Commis-
sions chargées de répartir les sièges (Wahlvorschlag\.
La méthode d'Hondt avait été choisie pour la répartition des sièges de députés entre les propositions d'élection; dans l’intérieur de chaque proposition, l'attribution des sièges aux divers candidats se réglait d’après le nombre des préférences qui leur avaient été données, et, en cas d'égalité de ce nombre, ou à défaut d'indication de préférences, d’après l’ordre de la liste.
Il faut enfin mentionner la disposition spéciale du projet portant que, s'il n'était pas proposé, dans le délai voulu, un nombre de candidats supérieur au nombre de députés à élire dans le cercle, ces candidats seraient élus sans qu’il y ait lieu de procéder à une élection.
Au cours de la discussion devant le Parlement, deux points surtout soulevèrent de vifs débats : d’une part, le temps fixé pour procéder à l'élection, et, d’auire part, la forme du vote de l’électeur, en d’autres termes, l’adoption d’un signe de préférence ajouté par l'électeur, et la nature de ce signe. Quant aux autres modifications proposées, elles furent peu importantes, et nous n’y insistons pas.
D’après le projet du gouvernement, l’élection devait avoir lieu au plus tôt vingt jours après la date des élections générales des baïilliages et des villes. Par contre, la Commission de la Constitution de la Chambre des députés proposa de fixer au même jour les
élections générales et les élections des cercles, en don-
nant comme motif, que cette simultanéité simplifierait les élections et atténuerait l'intensité des luttes électorales ; il serait possible d'éviter les erreurs el les malentendus, en se servant de deux urnes de couleur différente et en employant des bulletins de teinte également différente.‘ Mais, la Chambre des députés n’adopta pas cette motion et décida au contraire, le 2 avril 1898, que les élections des cercles auraient lieu entre le vingtième et le trentième jour après les élections générales.
La Chambre Haute décida, par contre, de faire pro-: céder aux deux élections le même jour.
En ce qui concerne la marque de préférence prévue par le projet gouvernemental, la Chambre des députés constata, au cours des débats qui s’engagèrent sur ce second point, qu'il ne pouvait être question, pour cette marque distinctive, que d'un candidat par bulletin, car, si cette marque était autorisée pour plusieurs candidats, il serait beaucoup plus difficile de fixer le résultat de l’élection. On fit en outre remarquer que le droit de préférence pour un seul candidat avait une faible valeur, mais que même ce droit limité pouvait conduire à des résultats peu satisfaisants.
La seconde Chambre décida ensuite de faire disparaître complètement la disposition qui admettait l’emploi d’une marque de préférence ; dès lors, l’at-
tribution des sièges aux divers candidats serait réglée
par la place des noms, c’est-à-dire par leur ordre
d'inscription sur la liste de proposition.
La Chambre Haute ne se rallia pas à cette décision; bien au contraire, se basant sur une proposition gouvernementale, elle décida même de conférer à l'électeur un droit de préférence élargi: l'électeur devrait être autorisé à modifier à son gré dans la proposition d'élection choisie par lui les chiffres de classement, et les chiffres non modifiés se classe-
raient alors d’après l’ordre de la liste imprimée.
Quant à la répartition des sièges entre les candidats d’une mème proposition d'élection, c’était l’ordre des totaux des chiffres de classement donnés aux divers candidats qui devait servir de moyen de classement, les nombres les plus bas ayant l’avantage sur les plus élevés.
La Commission constitutionnelle de la seconde Chambre accepta cette nouvelle combinaison comme une amélioration ; ellle décida donc de proposer à la Chambre de s’y rallier; par contre, elle résolut de maintenir la décision qui avait été prise par la seconde Chambre relativement à la date des élections de cercles.
Ce fut la dernière délibération qui eut lieu à la seconde Chambre à l’occasion du projet gouverne-
mental, car l’échec subi à cette même chambre, le
21 décembre 1898, par la loi constitutionnelle, le
rendit inutile et sans objet (1).
4. Nous ouvrons une parenthèse pour rendre compte d'une étude doctrinale très intéressante qui parut en Allemagne à propos du projet gouvernemental de 1897 (Cf. R. Siegfried. Die Proporlionalwahl. Ein Volum sur würllembergischen Verfassungsreform. 2° Édition. Berlin, 1898).
M. R. Siegfried, publiciste habitant Kœnigsberg (Prusse), entreprit son ouvrage à l’instigation d’un député wurtembergeois au Reichstag, avec lequel il a publié d’ailleurs une bibliographie proportionnaliste. C'est un partisan convaincu de la réforme, mais il pense que la représentation proportionnelle ne peut s’introduire tant en Wurtemberg qu'en Allemagne, qu’à la condition « d’être fondue avec les meilleurs côtés du système des circonscriptions. »
M. Siegfried critique point par point le projet du gouvernement, puis il développe un contre-projet dans lequel il expose un système mixte, alliant les avantages de l’élection de district et de l'élection proportionnelle.
D’après l'auteur, l'élection de district (Hauptwahl) présente le grave inconvénient de créer des inégalités entre les circonscriptions riches et les circonscriptions pauvres ; les premières, dit-il, sont exploitées par les secondes ; en d’autres termes, les circonscriptions plus faiblement peuplées ont le pas, chaque fois que le Parlement accorde des subsides, et « elles épuisent la meilleure graisse aux dépens des plus riches qui sont beaucoup plus mal représentés à la Chambre ». Ceci est d'autant plus aigu que les intérêts de clocher exercent plus d'influence pour le choix des circonscriptions peu peuplées.
De plus, il y a disproportion entre les différentes circonscriptions dans le rapport entre l'impôt et le droit de vote (ou la représentation effective) c’est-à-dire que les petites circonscriptions sont trop représentées, comparativement aux circonscriptions plus étendues qui paient beaucoup plus d'impôts et qui cependant n'obtiennent pas
une part de représentation correspondante. Il faudrait, dit M. Sieg-
Par la suite, des délégués des fractions de la Chambre des députés se réunirent en 1903 pour préparer
la reprise de la revision constitutionnelle.
fried, donner aux classes possédantes lareprésentation qui leur est due.
L'auteur reproche ensuite au gouvernement de vouloir supprimer le scrutin de ballottage dans les élections uninominales avec système majoritaire (Nous avons indiqué, en parlant des élections des villes et bailliages à la seconde Chambre, comme la question a été résolue).
Après ces observations générales, M. Siegfried s'attaque au projet du gouvernement. [Il commence par critiquer la répartition des nouveaux sièges entre les quatre cercles, et signale la bizarrerie de faire élire d’abord 72 députés d'après un système, puis 21 d’après un autre Mais la bizarrerie, dit-il, ne réside pas tant dans cette différence, ni dans le fait qu'avec un système les candidats n'auront besoin en moyenne que de 2.500 et 3.000 suffrages, tandis qu'avec l'autre ïl leur en faudra 12.000 à 15:000 ; elle réside surtout dans le fait d’avoir éparpillé dans tous le pays les 21 députés élus d’après le principe de la représentation proportionnelle, bien que leur nombre fût déjà si faible, Comment les cinq grands partis politiques, ainsi gênés, pourront-ils obtenir une part de représentation proportionnelle à leur importance respective ? (Nous savons que les quatre cercles formen aujourd’hui deux circonscriptions.)
L'auteur aurait plutôt proposé de laisser chaque parti faire, pour chacun des quatre cercles, une liste à lui, puis les sièges auraient été atlribués aux divers partis d’après le total des voix obtenues par chacun dans tout le pays, et ensuite dans chaque parti la répartition aurait eu lieu d’après les voix obtenues par les comités de cercles. On aurait ainsi maintenu une juste balance entre le principe de la représentation proportionnelle et la nécessité d’assurer le contact entre les électeurs et les élus, On aurait aussi donné aux partis faibles la possibilité de lutter plus facilement dans un cercle que dans tout le pays.
D'après le projet du gouvervement, l'électeur devait émettre comme
Le discours du trône du #4 novembre 1904 affirma
le désir du gouvernement de faciliter la revision de
bulletin de vote la liste entière d'un parti avec la faculté de pouvoir marquer d’un signe le nom d’un candidat qu'il désirait favoriser. Or, M. Siegfried craint que l'électeur wurtembergeois n'examine pas le détail des listes et vote au petit bonheur pour une liste entière ; de la sorte, les électeurs entreprenants feraient seuls usage du signe de préférence, ce serait la porte ouverte à toutes sortes de manœuvres, et en ne stimulant pas davantage la préférence pour un candidat, on détruirait l’entente et la confiance si nécessaires entre électeurs et élus. D'ailleurs, remarque M. Siegfried, c'est une grave erreur de croire que la représentation proportionnelle-exige le vote pour une liste entière et soit inconciliable avec le vote uninominal: cette erreur provient des usages suisse et belge, et cependant deux systèmes, ceux de Hare et de Andræ, se basent sur l’élection uninominale en permettant à l'électeur de désigner, pour le cas où sa voix ne sert pas à son candidat, un deuxième, un troisième, un quatrième candidat (ce qui est à la vérité encore une sorte de liste) ; bien plus certains proportionnalistes ont complètement fait abstraction des listes. L'auteur cite alors Émile de Girardin (Unité de collège. Abolition des zones électorales. Bulletin uninominal) ; Sir John Lubbock (vote transmissible) et Hagenbach-Bischoff (Die Anwendung der Proportlionalvertrelung bei den Schweizerischen Nalionalrathowahlen).
Pour lui, le vote uninominal n'empêche pas chaque député d’appartenir à une liste ; la liste sert de point d’appui pour établir le nombre de voix obtenues par chaque parti et pour répartir les sièges entre les partis, puis entre les candidats d’après l’ordre des listes,en même temps qu’à empêcher la perte des voix obtenues par les candidats les moins favorisés. Il ne demande pas le vote uninominal, mais déclare dès à présent qu'il désire le classement alphabétique des candidats sur les listes pour obliger les électeurs à marquer leurs préférences par un signe.
Quant à la question de savoir si l'élection principale (élection de
district) et l'élection proportionnelle doivent être simultanées, ou
la Constitution, et,le 15 juin 1905, le Ministère soumit à la Chambre des députés un projet de loi cons-
consécutives, M. Siegfried la résout nettement en exposant son opinion personnelle qui est opposée à l'une aussi bien qu’à l’autre des deux combinaisons. Il constate que les deux partis favorables à la simultanéité (élections le même jour et dans la même urne) sont : le Volkspartei (radicaux) et le Centre (catholiques).
Le gouvernement, au contraire, était partisan des élections consécutives, de manière à éviter les confusions, les erreurs et les manœuvres, ainsi que les doubles candidatures (c’est d'ailleurs cette combinaison qui a prévalu). Mais, M. Siegfried juge que le système du gouvernement wurtembergeois (deux élections simultanées ou successives) est impraticable, et il développe alors son contre-projet.
Au début même de ce contre-projet, M. Siegfried déclare formellement, comme il l’avait déjà déclaré au début de son ouvrage, que la représentation proportionnelle ne peut s’introduire efficacement, tant en Wurtemberg qu’en Allemagne, qu’à la condition « d'être fondue avec Les meilleurs côtés du système des circonscriptions »;il faut que ’élection de district et l'élection proportionnelle soient indissolublement fondues (Cf. p. 42 et seq.).
Dans unc note, l’auteur se recommande du professeur Hagenbach Bischoff, le fervent partisan, en Suisse, des listes associées. Il propose un système mixte alliant les avantages de l'élection de district et de l'élection proportionnelle, et ce système, qui s’appuie sur les listes associées, est le même pour les 93 députés.
Le pays ne forme plus alors qu’une circonscription électorale unique, mais, les partis procéderont à la décentralisation au moyen de comités couvrant tout le pays et créant le contact avec l'électeur. Ces comités s’entendentlibrement pour délimiter leurs régions d’influence ; ils règlent leurs efforts pour le mieux de chaque parti. Les listés comprennent des notabilités et des candidats en surnombre : il y a émulation entre les divers partis pour présenter les personnalités les plus marquantes. Les candidats d’un comité ne parcourent que la région
de ce comité ; mais naturellement cela n’interdit pas à un électeur
litutionnelle modifiant le chapitre IX de la Constitu-
d’une région de voter pour le candidat d'une autre région; cependant ce ne doit être qu'un cas exceptionnel. Les comités transmettent leurs propositions de candidatures à la Commission centrale électorale à Stuttgart ; ceux de même direction (gauche ou droite) déclarent leurs listes comme associées. On voit d'ici la répartition qui en résultera pour tout le pays et pour les 93 sièges : entre groupes de partis, puis entre partis, puis sur chaque liste. L'association de listes évite la perte de voix éparpillées, et permet par suite de pourvoir non seulement à la défense des intérêts de parti mais encore à la défense des simples intérêts locaux.
L'auteur se déclare à nouveau partisan du vote uninominal. L’électeur, dit-il, en votant pour tel nom, fait connaître implicitement la liste pour laquelle sa voix.doit être comptée en second ordre. Ce vote uninominal est précisément bon en raison de l’organisation d’un grand nombre de listes locales, l’électeur voyant très bien où va sa voix au cas où elle ne s'applique pas à son premier candidat.
L'auteur estime que la décentralisation qu'il propose obvierait à la tyrannie des partis ; la multiplicité des comités rendrait les députés moins dépendants des dits comités et donnerait plus de liberté aux électeurs. Elle permettrait aussi d'instituer les « candidats nationaux » et les « candidats isolés ». Les candidats naticnaux (Landeskandida. ten), sont des citoyens très considérés dans tout le pays et qui doivent appartenir à {out le parti ; sur eux s’utilisent les voix de petits groupes d’électeurs perdus dans une région appartenant à un autre parti, ou bien celles d'électeurs qui ne sont point satisfaits des candidats du comité local.
Quant aux candidats isolés (sauvages), ils déclarent n’appartenir à aucun parti, ou à un parti en germe. Pour les propositions qui ne présentent qu’un candidat, l'électeur peut indiquer dans son vote qu’au cas où ce candidat n'obtient pas assez de voix pour être élu, son voté doit se transférer à d’autres candidats, cependant ceux-là non sauvages ; cette indication peut se faire aussi pour le cas où le sauvage a
plus de voix qu'il ne luien faut, Cett: « désignation éventuelle »(d’ouù,
— tion wurtembergeoise de 1819, et un projet de loi
voix éventuelles) peut s'étendre au plus à trois autres candidats (dire, par exemple:les votes non similairesiront par tiers aux candidats P.Q.R.) La voixéventuelle se marque par un signe spécial. À la répartition. générale, on compte d'abord les sièges obtenus (ou non) par les sauvages, puis on répartit suivanfles indications les voix éventuelles, etc,
M. Siegfried reconnait la situation difficile des sauvages avec la eprésentation proportionnelle.
Comment régler la suppléance (ou remplacement)? Le gouvernement, dit M. Siegfried. exclut rigour :usement et avec raison les élecions complémentaires pendant la lésislature. parce qu’elles sont une occasion de troubles et déchaînent à tout moment les passions politiques. L'auteur approuve l'institution des candidats suppléants, et il envisage certains cas : ainsi, le député d’une liste locale disparaît décès, démission, etc.), il est alors remplacé par le candidat qui a obtenu le plus grand nombre de voix après lui sur la même liste, et, à défaut de ce suivant, le siège est attribué à une autre liste locale. Est-ce un candidat national qui vient à disparaître ? Le siège vacant est attribué au comité qui y a le plus de droits. Est-ce un sauvage ? la suppléance se règle alors d'après le jeu des voix éventuelles.
En somme, M Siegfried estime que son système permettrait une meilleure répartition, avec application du système d’Hondt,.
I1 termine en résolvant la question de savoir si le pays doit définitivement former une circonscription de répartition unique, ou bien, au contraire,quatre circonscriptions suivant les quatre cercles, Le Volks partei voulait une seule circonscription (le royaume), tandis que le Centre était partisan de quatre circonscriptions (les 4 ercles). M. Siegfried se prononce nettement pour la circonscription électorale unique ; d'abord parce que la conscience politique wurtembergeoise serait troublée si le pays était découpé en quatre parties distinctes ; puis, l'organisation des comités locaux serait entravée par la délimitation artificielle du territoire de même, que deviendraient les candidats nationaux ? D’autre part, on aurait à déplorer des pertes de voix (un
demi-siège par cercle et par parti) ; enfin, il serait difficile de prépa-
concernant la réforme de la loi électorale du Landtag (1).
D’après ce projet de loi constitutionnelle, les membres privilégiés de la seconde Chambre devaient disparaître; désormais, l’Assemblée ne comprendraitplus que les représentants élus par les bailliages et les villes à raison de un par bailliage et de un également pour chacune des villes de Tubingue, Ludwigsbourg, Ellwangen, Ulm, Heilbrom et Rentlingen ; Stuttgart élirait six représentants, et ainsi le nombre total des députés serait de 75. Ce chiffre était considéré par le
rer les élections : il faudrait, en effet, constituer à Stuttgart quatre organismes électoraux distincts, alors qu’il est plus facile de créer une commission centrale unique.
Un projet analogue à celui de M.Siegfried a été proposé en Bavière par le député Hammerschmidl (juillet 1904) et y a été discuté. En outre, l’auteur a été appelé comme spécialiste à Berlin par le ministre du Commerce, qui a pris le système des listes associées dans son projet pour les élections aux Conseils de prud'hommes (Gewerbe-und Kaufmannsgerichle (1902-1904). À Hambourg, le Sénat proposa à la Bürgerschaft (10 mai 1905) une réforme de la loi électorale dans le sens de restriction censitaire préconisée par M. Siegfried.
I nous est difficile d'apprécier l'influence exacte exercée par M. Siegfried dans ces différentes réformes, pas plus d’ailleurs que nous ne pouvons l'analyscr dans ses rapports avec la grande réforme wurtembergeoise : toujours est-il que certaines de ses idées se retrouvent dans la loi du 16 juillet 1906 ainsi que dans l'Ordonnance du 28 juillet 1906 concernant les élections municipales des grandes et moyennes viles du Wurtemberg.
