CHAPITRE III

La Thèse de la Représentation Proportionnelle

SECTION I. — La Représentation proportionnelle

dans son fondement.

La première question qui s'impose logiquement à notre étude est celle de savoir si la représentation proportionnelle est conforme aux principes du droit public moderne; essayons donc de mettre en lumière le véritable fondement de cette seconde théorie.

Dans l’État moderne, le pouvoir législatif réside dans le peuple, et nous avons établi que, dans le gouvernement représentatif, le peuple délègue ce pouvoir à des représentants élus. La loi est ainsi l’œuvre de tous, élaborée par tous ou du moins par les représentants de tous. Dans l’État moderne — quelle qu’en soit la forme, qu’il soit royaume, empire ou république — personne n’est en dehors ni au-dessus de la loi; personne n’a de droits qui ne s’arrètent au point où ils rencontrent les droits des autres, de manière que tous sont censés avoir les mêmes

droits et des droits égaux. « L’égalité des citoyens,

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non seulement devant la loi, mais pour la confection de la loi, pour la législation, est politiquement l’un des traits caractéristiques de l'État moderne ; et leur égalité pour la législation implique et commande à cause de la manière dont la législation est faite avec le système représentatif, l'égalité dans le suffrage. » (1)

Que si nous considérons en elle-même la souveraineté, au lieu de considérer exclusivement une de ses fonctions, c’est la même conclusion qui se dégage. La souveraineté, nous l’avons dit au début, appartient à la nation tout entière: c’est une unité collective, c’est la nation dans son expression politique ; or, le seul acte par lequel se traduise directement la souveraineté nationale, est l’élection, la seule expression de cette souveraineté est le suffrage. C’est ainsi sur l'égalité de tous les citoyens pour la législation et dans la souveraineté devant le suffrage, que se fonde la thèse de lareprésentation proportionnelle.

Théoriquement, la loi, dans les démocraties, devrait être l'œuvre de {fous ou des représentants de tous; mais ce principe abstrait et inflexiblement logique s’atténue et s’assouplit, dès que l’on passe du domaine de la théorie pure dans le domaine des applications pratiques : la loi ne peut être l’œuvre que de la majorité des citoyens ou des représentants de leur majorité.

1. Cf, Ch. Benoist, Pour la réforme électorale, 1908, p. 187.

La souveraineté du peuple exige, pour ne pas être un vain mot, que tous les citoyens participent à la gestion des affaires publiques, c’est là le seul moyen d'obtenir l'égalité, base essentielle des constitutions démocratiques ; l’idéal serait l’accord unanime, mais il est presque toujours impossible, et la loi de la majorité s’impose alors comme une nécessité sociale, comme le remède à l’anarchie.

Ces deux caractères de la souveraineté populaire se dégagent d’eux-mêmes dans le gouvernement direct. Ils se réaliseront dans le gouvernement représentatif, si tous les citoyens participent à la gestion des affaires publiques par l'intermédiaire de leurs représentants et obéissent à l'avis du plus grand nombre, à la majorité du Parlement, à condition que cette majorité soit adéquate à la majorité du corps électoral.

Or, la représentation proportionnelle seule permet d’obtenir ce double résultat.

Sans doute, le fait de proclamer le suffrage universel implique bien l’idée d'égalité, mais il ne suffit

pas d'accorder le droit de vote à tous les citoyens, il faut encore donner à leur suffrage une efficacité réelle : le but de l’électeur qui vote est d’être représenté, son vote n'est qu’un moyen. Pour que le droit des électeurs ne soit pas violé, il faut, par conséquent, donner à chacun une part égale de représentation,ou

en d’autres termes, donner à chaque parti une part de

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représentation proportionnelle à son importance numérique.Toutes les opinionsdoivent étrereprésentées, toutes ont le droit d’exercer leur influence proportionnellement à leur importance numérique ; la discussion de la loi ne peut se faire que dans les conditions où elle se ferait devant le corps électoral, et le vote de la loi doit réunir les mêmes forces en présence, avec la même importance respective.

Tel est l’unique moyen d’atteindre le but du gouvernement représentatif, qui est de rendre l’image réduite de la nation souveraine.

Au reste, le nombre des suffrages électoraux requis pour obtenir un droit de vote dans le Parlement n’est pas fixé à l’arbitraire : il résulte du rapport entre le nombre des électeurs et celui des représentants, c’est le quotient électoral qui constitue l’unité de mesure. La formule est simple, nous l'avons déjà précisée: tout groupe d électeurs égal au quotient a droit à un représentant, tout parti politique a droit à autant de représentants qu’il renferme de groupes égaux au quotient. Seules les minorités trop faibles sont exclues, mais par une conséquence nécessaire de la nature des choses.

Aïnsi, le fait ne contredit plus le principe ; le régime n’est plus une simple fiction, la loi devient l’œuvre des représentants de la majorité; le pays n'est plus en opposition avec le Parlement, on ne

constate plus cette indifférence parfois extrême en

matière de politique, qui se manifeste dans le système majoritaire, par un vide lamentable autour des Chambres.

Les uns ne sont plus privilégiés, les autres ne sont plus impitoyablement sacrifiés : la proportion est exacte, elle est loyale.

SECTION Il.— La Représentation proportionnelle dans son fonctionnement.

Pour trouver le mètre électoral, l’unité de représentation, il faut procéder à une première opération; or, il y a plusieurs moyens d’y procéder : par suite, il y a divers systèmes de représentation propor-

tionnelle.

$ A), — Systèmes empiriques.

Le but des systèmes empiriques n’est pas d’accorder à la minorité une part de représentation rigoureusement proportionnelle ; ils constituent de simples palliatifs plutôt que de véritables remèdes contre les injustices du système majoritaire,et ne se rattachent à la représentation proportionnelle qu’en filiation illégitime.

a). — Le vole limité.

Le vote limité consiste à affaiblir artificiellement la majorité. Il suppose le scrutin de liste et des circonscriptions ayant à nommer au moins trois repré-

sentants. Chaque électeur ne peut voter que pour un

nombre de candidats inférieur à celui des représentants àélire dans la circonscription :si,par exemple, il y a trois ou quatre députés à élire, on ne votera que pour deux ou trois. La majorité ne saurait ainsi, en général, avoir plus de deux ou trois sièges, le siège restant appartient à la plus forte minorité.

Mais le vote limité n’assure pas toujours la représentation de la minorité, une majorité disciplinée peut emporter tous les sièges ; en tous cas, il n’assure que la représentation d’une seule minorité, la plus nombreuse.

Néanmoins, ce procédé offre deux avantages : il diminue le pouvoir de la majorité en accordant une certaine part à la minorité: puis, il combine les avantages du scrutin de liste et du scrutin d’arrondissement : on vote pour peu de candidats dans de grandes circonscriptions électorales, ce qui permet à l'électeur de voter pour des personnes qui ne sont pas

absolument inconnues de lui.

b). — Le vote cumulatif (1).

Le vote cumulatif suppose aussi le scrutin deliste,

et poursuit le même but que le précédent, mais par

1. Le vote cumulatif ne se confond pas avec le vote plural. Dans ce dernier cas, certains électeurs privilégiés ont un vote qui vaut deux ou trois fois plus que le vote des électeurs non privilégiés, tandis que le vote cumulatif maintient le suffrage égal,

Quant au vote mulliple, il consiste à permettre aux classes riches

de voter dans plusieurs collèges.

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le procédé contraire. Ici, chaque électeur peut disposer de ses voix à son gré, soit en votant pour plusieurs candidats, soit en accumulant tous les votes dont il dispose ou une partie de ceux-ci, sur un ou plusieurs noms. Grâce à ce système, la minorité ou les minorités bien disciplinées peuvent obtenir une certaine représentation.

Supposons 60 électeurs et 3 députés à élire : les 40 radicaux votent pour leurs 3 candidats, À, B,C; chacun de ces candidats aura 40 voix ; de leur côté, les conservateurs votent en accumulant leurs suffrages sur leur unique candidat, D ; chacun vote D, D, D, le candidat aura 60 voix (20 X3).Sont élus par ordre de majorité : D, candidat de la minorité et deux autres radicaux.

Le vote cumulatif, on le voit, repose sur un renforcement artificiel de la minorité. Le droit d’ailleurs restant égal pour tout électeur, au fond, la minorité n’acquiert aucun privilège légal, l'égalité est maintenue ; il y a mieux, elle est établie.

Ce procédé a le grand avantage d’être simple, de ne pas exiger des calculs trop compliqués; en outre, il permet à l'électeur de faire une liste complète, une liste partielle, ou de ne voter que pour un seul candidat.

Notons qu’il se proportionne sans efforts à tous les degrés de capacité électorale, réunissant ainsi les avantages du scrutin de liste (larges circonscriptions) et ceux du scrutin uninominal (les électeurs connaissent les candidats).

Mais, en revanche, le vote cumulatif présente de graves dangers : il peut, en effet, accorder la majorité des représentants à la minorité des électeurs ; il suffit de supposer un éparpillement des votes de la majorité et une discipline supérieure dans les rangs de la minorité. Ce danger est d’autant plus probable que les circonscriptions sont plus étendues, et le nombre des représentants à élire plus considérable : il est alors, en effet, beaucoup plus difficile pour chaque parti de calculer approximativement ses forces dans la circonscription.

En somme, le vote cumulatif est un instrument de confusion, de surprise et d'arbitraire : c’est la possibilité pour la minorité d’usurper la place de la majorité. 11 ne pourrait fonctionner normalement que dans de faibles circonscriptions, et encore faudrait-il supposer une élection bien conduite. Enfin, à un dernier point de vue, ses défenseurs eux-mêmes reconnaissent son infériorité par rapport au scrutin de liste majoritaire : « La corruption par achat de consciences, deux fois plus facile dans le scrutin d’arrondissement que dans le scrutin de liste avec vote cumulatif, est plus difficile au contraire dans le scrutin de liste simple que dans ce dernier, et la différence est d'autant plus grande qu’il s’agit de circonscriptions plus étendues » (1).

1. Cf. L. Vauthier. Réforme des procédés électoraux par le vote cumulatif, 1896, p. 36.

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c). — Le vote gradué. Le scrutin de liste fractionnatre.

On a proposé de combiner le vote cumulatif avec le vote limité, de renforcer artificiellement la minorité et d’affaiblir en même temps la majorité : le sysième du vote gradué repose sur ces idées. Chaque électeur peut et doit voter pour autant de candidats qu'il y a de députés à élire ; mais, tandis que son vote compte pour 1 au profit du premier candidat inscrit sur son bulletin, il ne compte que pour 1/2 quant au second candidat, pour 1/3 quant au troisième, etc.

Une autre combinaison a été proposée: le scrutin de liste fractionnaire et proportionnelle. Dans les circonscriptions à deux représentants, les bulletins des électeurs ne portent qu’un nom, et dans toutes les autres,ils ne peuvent contenir que la moitié plus un des noms à élire ; les électeurs sont libres d’inscrire sur leurs bulletins de vote des noms tout différents, ou de n’y inscrire qu’un ou plusieurs noms, cumulativement répétés, dans la limite que nous venons d’indiquer.

De ces deux combinaisons, la première peut aboutir à une certaine représentation de la minorité, mais la seconde, purement empirique, n’assure pas l’ap-

plication des principes démocratiques.

d).— Le vole unique sans transfert.

L'électeur, dans des circonscriptions ayant à nommer plusieurs députés, ne vote que pour un seul candidat, il ne dispose que d’une seule voix qu'il doit accorder à un seul candidat sans pouvoir la transférer à d’autres. C’est, en d’autres termes, le vote unique et uninomipal dans le scrutin de liste, ou plutôt dans des circonscriptions à plus d’un représentant. Les minorités peuvent ainsi élire des représentants, il suffit de supposer une minorité disciplinée en face d’une majorité dispersant ses votes. Les candidats qui ont obtenu le plus de voix sont élus.

Un tel système est tout à fait inadmissible ; il laisse une trop grande place au hasard, et accorde une importance excessive aux comités électoraux et aux politiciens; jamais il ne saurait garantir l’application des principes démocratiques sur l’égalité des

citoyens et le pouvoir de la majorité.

$ B). — Systèmes rationnels.

Les procédés empiriques sont très nombreux, nous n'avons esquissé que les principaux. On peut dire, au contraire, qu'il n'existe qu'un seul système rationnel de représentation proportionnelle; dans

son fonctionnement technique, ce système repose sur

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deux bases : le quotient nécessaire et suffisant pour être élu et le transfert éventuel des voix des électeurs au profit d’autres candidats que ceux pour lesquels ils votent de préférence ; mais, dans son application pratique, il se divise en deux procédés: le système du quotient ou le vote unique transférable avec liste de préférence, et la concurrence des listes

avec répartition proportionnelle (1).

a). — Le système du quotient et de la liste de préférence (2).

Réduit à sa plus simple expression, il se compose de deux éléments essentiels ::le quotient et la liste de préférence.

Il fixe d’abord la valeur du mètre électoral, l'unité de représentation, au moyen d’une division: on divise le nombre total des voix valablement exprimées (3) par le nombre des sièges à pourvoir, et le quotient donne le chiffre requis pour être élu. Sup-

posons une circonscription où l’on compte 200.000

1, C’est le système de la concurrence des listes qui a été adopté en Allemagne, aussi devons-nous l’étudier en détail pour mieux saisir le mécanisme du système wurtembergeois. Mais auparavant quelques explications sont nécessaires sur le système du quotient, car ces deux procédés se complètent, et le second suppose le premier.