LA LÉGALITÉ DU DÉCRET-LOI DU 17 JUIN

En raison de l'importance de ce décret-loi, par le but qu’il se propose et par la gravité des peines qu'il a fixées, il est nécessaire de compléter l’étude du texte même du décret, par l'examen de la question soulevée devant la Cour de Cassation sous forme d’exception d’illégalité du décretloi du 17 juin 1938.

Principe. — La situation financière, parfois critique, a contraint le législateur à déléguer partie de ses pouvoirs au Gouvernement, qui a pris ainsi, en vertu des lois des 22 mars 1924 (article 1), 3 août 1926 (article 1), 28 février 1934 (article 36), 8 juin 1937, 30 juin 1937, 13 avril 1938, des décrets-lois ayant pour but de faire face aux difficultés financières de l'heure. Mais ils doivent être distingués des décrets-lois pris sous l'Empire (6 juillet 1910, organisation judiciaire), 16 juin 1811, frais en matière criminelle, 16 décembre 1811, routes impériales, ou lorsque le pouvoir législatif était inexistant, 2 février 1852, 19 septembre 1870, 5 novembre 1870.

Cette dernière catégorie constitue des actes soumis au régime juridique de la loi et par conséquent doit être considérée comme la loi elle-même.

Les décrets-lois modernes, nouveau style, pris de 1924 à 1938, sont d’après la jurisprudence du Conseil d'Etat et de la Cour de Cassation, intervenus à la suite d’une délé-

gation de compétence des Chambres à l'Exécutif, et doivent être considérés comme des règlements d'administration publique, subordonnés et non équivalents à la loi (1). Mais, conformément aux principes fondamentaux de notre droit public, ils doivent émaner de la volonté du législateur et satisfaire ainsi au principe de légalité au même titre que les autres règlements d'ordre administratif.

La loi du 13 avril 1938 a donné les pouvoirs exceptionnels au gouvernement jusqu’à la clôture de la session ordinaire des Chambres et au plus tard jusqu’au 31 juillet 1938. Ces décrets devaient être pris en Conseil des Ministres et soumis à la ratification du Parlement au plus tard le 31 décembre 1938. Les pouvoirs réglementaires de l’exécutif étaient limités « aux mesures que le gouvernement juge indispensables pour faire face aux dépenses nécessitées par la défense nationale et redresser les finances de la Nation » (article unique).

La question de la légalité doit être envisagée sous son double aspect et répondre aux deux questions suivantes :

1° Le décret-loi du 17 juin 1938 est-il conforme aux principes de notre droit pénal ?

2° Le décret a-t-il été pris par l'exécutif dans la limite de la délégation des pouvoirs délégués par le législatif ? En un mot, y a-t-il eu ou non excès de pouvoir ?

Première question. — Le décret-loi du 17 juin 1938 au regard du droit pénal.

« Nul ne peut être puni qu’en vertu d’une loi établie et promulguée antérieurement au délit et légalement appliquée. » (Article 8 de la Déclaration des Droits de l’homme.)

(1) Conseil d’Etat, 6 décembre 1907. S. 1908-3-I. Conclusions de M. Tardieu. Cass. civ., 24 octobre 1917. S. 1918-1919-1-193. Note Duguit. Conseil d'Etat, 29 mai 1908 et 20 décembre 1935 (Rolland et Lampué. Précis de Législation coloniale).

Re pe

Le Code pénal promulgué en 1791 par l’Assemblée Constituante pourrait porter ces mots en exergue (1).

L'article 14 de la Constitution de 1793 s'exprime ainsi : « Nul ne doit être puni qu’en vertu d’une loi promulguée antérieurement au délit. »

Le principe de la légalité des délits et des peines est passé dans notre Code pénal de 1810 (article 4). « Nulle contravention, nul délit, nul crime ne peuvent être punis de peines qui n'étaient pas prononcées par la loi avant qu’ils fussent commis. »

C’est le principe « nullum crimen, nulla poena, sine lege » (2).

« Il serait très dangereux pour la liberté civile et la liberté individuelle d'abandonner le caractère de légalité du droit pénal. C’est ce qu’a compris le législateur français; s’il a largement permis au juge d’individualiser la peine, il a donné aux citoyens cette double garantie de fixer lui-même avec précision, les éléments constitutifs des infractions et de déterminer dans tous les cas la peine maxima (3). »

Nous savons que le législateur n’a pas toujours défini d’une façon suffisamment précise, certaines infractions; nous l’avons vu en matière d'espionnage.

Ou bien le législateur prévoit une sanction pénale pour les règlements à prendre par l’autorité administrative qui déterminera en outre les modalités d'application des principes qu'il a édictés.

Tel a été le cas des lois : du 2 mai 1844, sur la police de la chasse (articles 11-30); du 15 juillet 1845 (article 21), sur la police des chemins de fer; du 12 juillet 1916-13 juillet 1922 (articles 1 et 2).

Ou bien il détermine auparavant la nature et le quantum des pénalités qui sanctionneront les règlements à inter-

(1) DONNEDIEU DE VABRES. Op. cit. p. 14.

(2) Jurzior DE LA MORANDIÈRE. De la règle nulla poena, sine lege. Thèse, Paris, 1910.

(3) Vinaz et Macno. Op. cit., 8° édition, p. 1049.

En

venir. Telles sont la loi du 10 février 1918, établissant des sanctions aux décrets rendus pour le ravitaillement national (articles 2 et 5) et la loi du 1” décembre 1929, relative au commerce des blés (article 1). Or, la loi du 13 avril 1938, dont le décret-loi du 17 juin 1938 est issu, ne prévoit aucune délégation donnant au pouvoir exécutif le droit d’édicter des sanctions pénales.

Certains textes de lois pourraient, au point de vue qui nous occupe, donner lieu à des interprétations extensives; par la loi du 28 février 1934 (article 36), « le gouvernement est autorisé à prendre, nonobstant toutes dispositions législatives contraire, par décret, des mesures », etc, et ce texte pourrait permettre de déroger au principe de la légalité des peines.

En 1935, par une large extension des pouvoirs exceptionnels de la loi du 8 juin 1935, qui autorisait le Gouvernement à prendre par décrets « toutes dispositions ayant force de lois », les décrets des 8 août et 30 octobre de la même année, ont relevé les peine d’escroquerie (article 405, Code pénal), d’abus de confiance (article 408), délit d’homicide et blessures involontaires (articles 319 et 320).

La loi du 13 avril 1938 n’a pas reproduit les dispositions susvisées. La doctrine exige une délégation très précise.

« Les décrets du pouvoir exécutif ne peuvent constituer une source de droit pénal que s’ils sont pris sur une délégation expresse et formelle du législateur (1).

« Du principe qu’une loi seule peut établir une peine, il faut conclure que sont illégales et non obligatoires pour les tribunaux, les peines qui seraient portées par ordonnances ou décrets du pouvoir exécutif (2). »

Aussi a-t-on pu dire, non sans raison, en se plaçant sur le terrain juridique pur, qu’on « se trouve, dans le décret de juin 1938, en présence de peines d'initiative exclusive-

(1) GARRAUD. Précis de droit criminel.

(2) GAnçON. Code pénal annoté, art. 4, n°° 4 et 5