Les travaux de la Société des Nations

Le Comité Fiscal.

En 1925, le 14 décembre, fut créé un corps permanent nommé Comité Fiscal, rattaché à la S.D.N. qui aura pour devoir d’étudier les problèmes de la fiscalité internationale et de rechercher les moyens par lesquels on réussira enfin à mettre sur pied un système d’assistance internationale en matière fiscale.

Le Comité s’est mis au travail et jusqu’à présent il a tenu huit sessions et notamment en 1929, 1930, 1931, 1933, 1935, 1936, 1937 et 1938. De chaque session le Comité a présenté les rapports au conseil de la S.D.N.

Mais c’est surtout les rapports des trois dernières sessions qui sont particulièrement intéressants pour notre sujet.

La délégation française, dans la séance de l’Assemblée de 1a S.D.N. du 9 octobre 1936, a proposé la poursuite active des travaux sur l’assistance fiscale internationale et sur la recherche des solutions pratiques du problème de la répression de la fraude fiscale internationale. L’Assemblée a adopté cette proposition et a immédiatement chargé le Comité Fiscal de ces travaux.

Celui-ci donna suite à cette invitation et proposa, au cours de sa sixième session, un système d'échanges de renseignements qui pourrait supprimer la fraude fiscale, mais à une condition. Et cette condition est tellement grave qu’elle rend inappliquable le système préconisé

par le Comité Fiscal. Il s’agit notamment de la nécessité de réunir par accords sur l’évasion fiscale, sinon tous les Etats, du moins un grand nombre d’entre eux.

En effet, les Etats restés en dehors de la convention fiscale, représenteront toujours un danger pour les Etats adhérents car ils attireront tous les capitaux désireux d'échapper aux mesures sévères d'Etat adhérants. Par conséquent, même s’il y avait un grand nombre d'Etats participant par accords à la répression de l'évasion fiscale, le système ne fonctionnerait pas bien à cause des Etats abstinants.

Mais, d’autre part, à coup sûr, il y a des Etats qui'ne consentiront jamais à participer à l’action internationale commune contre la fraude fiscale tout simplement parce qu'ils tirent actuellement de gros revenus parvenant de limmigration des capitaux étrangers. Avec leur législation fiscale modérée ils se trouvent dans une situation qui ne peut pas être meilleure. Pour eux le problème de l'évasion fiscale n’existe pas pratiquement. Pourquoi alors adhérer à une organisation internationale destinée à supprimer un mal qui non seulement ne les torture pas, mais encore représente pour eux un bien ?

Evidemment, dans ces conditions les Etats adhérants à la convention risquent de ne faire rien d’autre que d'augmenter les profits des Etats abstinants.

Faut-il s'étonner alors que, de 61 Etats membres et non memibres de la S.D.N. ayant recu le projet du Comité Fiscal, 29 seulement aient répondu, dont la plupart néga-

tivement ? *

Cependant le rapport du Comité fait au Conseil de la S.D.N. en octobre 1937 (8) nous révèle certaines constatations intéressantes :

« La plupart des Gouvernements firent savoir qu’il leur serait difficile d’adhérer à une convention telle que celle qui était proposée et indiquèrent les motifs de leur attitude. Ces motifs sont, en apparence, d'ordres divers, mais, à les bien examiner, on reconnaît qu’ils se rappoï tent à une même idée : la difficulté qu’il y aurait à modifier, pour les seuls besoins d’un Etat étranger, les législations internes afin de permettre aux gouvernements d’exiger de leurs ressortissants des renseignements qui ne sont pas requis dans l’intérêt national ».

Il est évidemment très difficile pour les Etats de modifier leurs législations fiscales brusquement d’un coup de plume. C’est d'autant plus impossible que cette législation a été construite lentement, pièce par pièce, suivant les nécessités qui se présentaient. Une modification brusquée aurait certainement pour conséquence des troubles sérieux dans l’organisation fiscale du pays.

Mais, d’autre part, si les législations fiscales n’étaient pas rendues sensiblement égales par les modifications effectuées suivant l’accord international, ce dernier ap-

* porterait à un Etat des avantages et à un autre des préjudices, comme ce fut le cas de l’accord conclu entre la

France et la Belgique.

(8) Société des Nations. Comité fiscal. Rapport du Conseil sur les travaux de la septième session du Comité. Tenu à Genève du 11 au 16 octobre 1937.

Voilà donc une autre raison qui a rendu inapplicable le projet de convention fiscale soumis aux Gouvernements vers la fin de l’année 1936.

« Est-ce à dire » se demande le Comité Fiscal dans son rapport de 1937 « qu’il faut conclure... que l'évasion fiscale en matière de capitaux mobiliers ne peut être actuellement réprimée et qu’on doit attendre pour reprendre la lutte, que l’évolution se soit faite dans les esprits sous la pression des nécessités ? > La réponse est négative et le Comité Fiscal ne s’avoue pas encore battu. Il poursuivra la lutte, peut-être dans le même sens que jusqu’à présent, car il ne recherchera plus les « formules à effet immédiat >» mais envisagera un « acheminement progressif vers une solution meilleure ».

Pourtant, le Comité Fiscal n’abandonne pas sa première idée, « il continue à considérer que la formule délibérée au cours de sa précédente session paraît être seule susceptible d’assainir totalement la situation. Mais puisque des résistances, qu’il est hors d’état de vaincre, se sont manifestées, il croit qu’il y aurait lieu d'essayer d’obtenir une certaine amélioration en instituant entre les administrations fiscales des échanges de renseignements qui soient compatibles avec le maintien, dans leurs grandes lignes, des législations internes actuellement existantes. Mais la recherche d’une telle solution partielle s’avère infiniment plus difficile que le travail précédemment effectué. Elle suppose, en effet, la connaissance complète des législations et des pratiques administratives qui permettent aux divers “Etats d'assurer un contrôle suffisant de leurs perceptions.

Aussi avant de poursuivre sa tâche, le Comité Fiscal demande-t-il qu’on mette à sa disposition les éléments d’information nécessaires. A cet effet il a préparé le projet de questionnaire qui, à son avis, devrait être adressé aux différents Etats ».

« La première partie de ce questionnaire concerne les procédés employés pour combattre l'évasion fiscale d’ordre interne. »

« La deuxième partie du questionnaire vise certaines pratiques législatives réglementaires ou seulement administratives qui font que certains Etats concèdent aux étrangers non résidants et aux sociétés à capitaux étrangers un régime fiscal plus avantageux que celui applicable à leurs propres nationaux. »

« Dans une troisième partie, des renseignements sont demandés sur les accords ou arrangements déjà conclus en matière d’évasion fiscale. surtout des résultats obtenus. »

Nous pouvons trouver les résultats de cette enquête menée par le Comité Fiscal dans son rapport au Conseil de la S.D.N. fait en octobre 1938 (9).

Trente-trois Gouvernements ont répondu à ces questionnaires. Le Comité, après avoir examiné jes réponses conclut que « les méthodes de contrôle suivies dans les divers pays sont disparates et résultent pour la plupart d’une lente adaptation des textes aux circonstances :

des fissures par où s’échappait la matière imposable ont

(9) Société des Nations. Comité fiscal. Rapport au Conseil sur Jes travaux de la huitième session du Comité. Tenue à Genève du 17 au 20 octobre 1938.

été calfatées et les administrations ont dépensé des trésors d’ingéniosité à combattre la fraude sous tous ses aspects. Mais l’œuvre de chacune est si personnelle que la transposition d’un pays à un autre se révèle difficile et l’on comprend qu’un projet de remaniement d’ensemble ait soulevé bien des hésitations. »

« Quoi qu’il en soit l’examen des réponses au questionnaire montre que les administrations ne sont pas démunies de tous renseignements et qu’elles pourraient utilement s’entr’aider. Mais la diversité des contrôles fait que les échanges d'informations bilatérales restent seuls possibles, car elles peuvent être façonnées suivant les besoins et d’après l’importance des résulats qu’on en attend. »

Voilà le résultat final des longs travaux poursuivis au sein de la S.D.N. pour réprimer l'évasion fiscale. Ce résultat ne peut que nous montrer que le problème est actuellement pratiquement insolubles. À moins d’attendre encore quelques dizaines d'années |!

En somme le Comité Fiscal est revenu au point où l’on se trouva lors de la convention franco-belge en 1843, car « les échanges d’informations bilatérales restent seuls possibles ». C’est exactement ce que savait tout le monde, il y a presque cent ans !

Quant à l'espérance émise par le Comité que les échanges d’informations peuvent être faconnés « suivant les besoins et d’après l’importance des résultats qu’on attend », nous croyons que les échanges d’informations bilatérales ne puissent être faits que par*voie de tâtonnement ce qui nous montre que la question de

la fraude fiscale par évasion de capitaux est restée ouverte et de pleine acuité.

Par conséquent, la fraude fiscale en matière successorale par voie d’expatriation est pleinement possible. II ne reste pas beaucoup de moyens à l'Etat pour percevoir et recouvrir l’impôt successoral sur la matière qui se trouve à l’étranger. Exception faite des cas où l'Etat a conclu un accord bilatéral en vue d’une assistance mutuelle.

Nous citerons, à ce propos, que la France a signé avec la Suède, le 24 décembre 1936, un accord qui apporte une innovation, car il ne vise pas seulement l’assistance administrative fiscale mais aussi l’assistance juridictionnelle en matière fiscale.

Comme bon exemple, c’est très bien. Malheureusement les exemples pareils sont assez rares, ce qui est aussi la cause de l’inefficacité de ces accords bilatéraux. Car les capitaux qui s’évadent de la France pour éviter, par exemple, les droits de succession, n’iront pas, à coup sûr, s'installer en Suède, mais ailleurs où ils se trouve-

ront à l’abri de toutes poursuites.