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entre les Etats sont augmentées et perpétuées, et il naît probablement des divergences nouvelles.

Ainsi la codification augmente les divergences du droit entre les différents Etats, et ces divergences peuvent gêner les affaires et troubler les rapports ordinaires de la vie.

Quelque importantes que soient les fonctions de la magistrature en Amérique, les pouvoirs du juge sont extraordinairement limités par les Constitutions des Etats. Généralement, le juge n'est pas autorisé à faire aux jurés un résumé sur les questions de fait, il doit seulement leur exposer le droit (1). Quelquefois il est obligé de poser ses questions par écrit. Il n'a qu'un pouvoir très restreint d'envoyer en prison pour offense contre la Cour. Il lui est formellement interdit par les règlements de siéger pour une cause dans laquelle il a un parent ou des intérêts pécuniaires. Dans une Constitution, on l'oblige à être ponctuel en stipulant que, s'il arrive à la Gourplus d'une demiheure après l'heure fixée pour l'ouverture de la séance, les avoués des parties ont le droit de s'entendre pour choisir un citoyen qui jouera le rôle de juge, et qui se mettra immédiatement à juger le procès. Et, en Californie, il ne peut toucher son traitement qu'après avoir attesté qu'il ne reste plus à juger que des causes qui lui ont été soumises depuis moins de quatre-vingt-dix jours (2).

J'arrive maintenant à trois points, qui ne sont pas seulement importants en eux-mêmes^ mais qui sont instructifs

(1) La clause que Ton rencontre fréquemment est celle de la Constitution du Tennessee de 1870 (Art. vi, § 9). « Les juges ne feront point de résumés aux jurés sur les questions de fait, mais ils peuvent leur rappeler les témoignages, et leur exposer le droit. » L'Etat de Washington leur interdit même de commenter les faits. Plusieurs Constitutions sont muettes sur ce point.

(2) Les juges de la Californie ont réussi, paraît-il, à se soustraire à ce règlement. L'Idaho a une clause semblable, mais il n'accorde aux juges que trente jours. Le Montana stipule que tout magistrat, qui aura passé plus de soixante jours en dehors de l'Etat, perdra son poste.

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parce qu'ils nous montrent les courants d'opinion qui ont exercé une influence sur les peuples des Etats-Unis. Ce sont :

La manière dont les juges sont nommés;

La durée de leurs fonctions ;

Leurs traitements.

Les changements remarquables qui ont été faits dans les deux premiers points, et l'usage étrange qui s'est établi au sujet du dernier sont très significatifs pour celui qui étudie la démocratie moderne, et ils renferment une importante leçon pour l'Europe et pour les colonies britanniques.

Pendant que les Etats-Unis étaient encore une colonie anglaise, les juges supérieurs étaient nommés par le gouverneur, sauf dans Rhode-Island et dans le Connecticut, où ils étaient choisis par la législature. Lorsque, en 1776, et pendant les années suivantes, les Etats firent leurs premières Constitutions, quatre Etats (1), en plus des deux déjà nommés, confièrent les nominations à la législature, et cinq (^) les laissèrent au gouverneur avec le consentement du conseil ; le Delaware les accorda à la législature et au Président (= gouverneur) dans un vote commun {in joint ballot), tandis que la Géorgie seule les confiait au peuple.

De 1812 à 1860, le flot des idées démocratiques est puissant ; plusieurs des anciens Etats enlèvent au gouverneur ou à la législature la nomination des juges pour la donner au peuple qui les nomme par la voie des suffrages ; et cet usage se répandit aussi parmi les nouveaux Etats à mesure qu'ils furent admis dans l'Union. Le Mississipi, en 1832, décida que tous ses juges seraient élus par le peuple. Le caractère décisif de ce changement fut amené par le grand Etat de New- York, dont la Constitution très démocratique de 1846 transféra aux citoyens la nomination au scrutin de tous les juges.

(1) La Virginie,, le New-Jersey, la Caroline du Nord et le Caroline du Sud.

(2) Le Massachusetts, le New-Hampshire, la Pennsylvanie, le Maryland et New-York.

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Maintenant nous voyons que dans trente-un Etats les juges sont élus par le peuple.

Parmi ces Etats se trouvent tous ceux de l'Ouest et du Sud- Ouest, ainsi que New -York, la Pennsylvanie et l'Ohio.

Dans cinq Etats ils sont élus par la législature (1).

Dans huit Etats ils sont nommés par le gouverneur, avec l'approbation du Conseil, ou de la Législature ou d'une Chambre (^2).

On remarquera que presque tous les treize Etats dont les juges ne sont pas élus par le peuple appartiennent aux colonies primitives ou ont été influencés par ces colonies (par exemple le Maine a subi l'influence du Massachusetts). Ce sont ces anciennes Républiques qui ont conservé des méthodes moins démocratiques dans le choix de leurs magistrats; tandis que les nouvelles démocraties de l'Ouest, et les Etats les plus peuplés de l'Est, New- York et la Pennsylvanie, Etats qui ont été démocratisés par leurs villes, ont confié cette fonction si grave et si délicate aux mains grossières du peuple, c'est-à-dire des meneurs politiques.

A l'origine, les juges supérieurs étaient nommés à vie, dans la plupart des Etats, comme ils le sont maintenant en Angleterre depuis la Révolution de 1688 ; et ils conservaient leurs fonctions tant qu'ils se conduisaient bien. Ils ne pouvaient être prîvés de leurs fonctions que s'ils étaient condamnés sur une mise en accusation, ou si les deux Chambres de la législature demandaient leur renvoi par une adresse au gouverneur (3). Dans trente-six Etats

(1) Rhode-Island, le Vermont, la Virginie, la Caroline du Sud, la Géorgie.

(2^ Le Massachusetts, le Connecticut, le New-Hampshire, le Delaware, le Maine, le Mississipi, New-Jersey, la Louisiane ; dans ce dernier Etat, les juges de district, et dans le Maine les juges chargés des testaments, sont élus par le peuple.

(3) Le droit de mettre un juge en accusation subsiste, mais on en fait rarement usage.

on peut renvoyer un juge à la suite d'une adresse de ce genre, si elle est votée par une majorité des deux tiers dans chaque Chambre. Les Etats ont tous conservé fidèlement cette clause salutaire de la Constitution anglaise qui s'oppose aux renvois inconsidérés. Mais le flot de la démocratie a emporté, dans presque tous les Etats, le vieux système des fonctions à vie (de l'inamovibilité). Quatre Etats seulement Tout conservé (1). Dans les autres, les juges sont nommés pour une période qui varie de deux ans dans le Vermont à vingt et un ans en Pennsylvanie. La moyenne est de huit à dix ans ; mais un juge est toujours rééligible, et il est ordinairement réélu s'il n'est pas trop vieux, s'il a donné satisfaction au barreau, et s'il n'a pas déplu au parti qui Ta élu.

Les traitements que Ton donne aux juges des Cours supérieures vont de 8.000 dollars (4-0.000 fr.) (président de la Cour) en Pennsylvanie et de 10.000 dollars (50.000 fr.) à New- York, à 2.000 dollars dans TOrégon et 2.500 dans le Vermont. La moyenne est de 4.000 à 5.000 dollars (f 500 dollars au président de la Cour). Cette somme ne suffit pas, surtout dans les grands Etats, pour attirer, les hommes de talent. A la règle que les juges des tribunaux inférieurs reçoivent des traitements inférieurs il y a des exceptions dans les grandes cités, où les juges des tribunaux inférieurs sont plus « mêlés à la politique » et obtiennent ainsi des traitements disproportionnés avec leur situation (2). En général, les nouveaux Etats de l'Ouest

(1) Le Massachusetts, Rhode-Island, New-Hampshire, Delaware, tous des Etats primitifs. Dans Rhode-Island, la législature peut théoriquement renvoyer les juges. En Floride, les trois juges de la Cour suprême sont actuellement élus par le peuple (Const. de 1886) mais les sept juges de circuit sont nommés par le gouverneur.

(2) Par exemple iSs juges de police de la cité de New-York et les juges de circuit du Comté de Wayne, Michigan, où se trouve la ville de Détroit.

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sont ceux qui payent le plus mal, parce que leur population de fermiers ne voit pas l'importance d'avoir, dans les tribunaux, des hommes d'une grande valeur, et qu'elle trouve que 4.000 dollars sont une somme plus que suffisante pour un homme modeste. La moyenne peu élevée des traitements des juges fédéraux confirme cette tendance.

Un seul des trois phénomènes que j'ai décrits : — élection par le peuple, courte durée des fonctions, et traitements peu élevés — suffirait pour faire baisser le caractère des magistrats. Les élections populaires mettent le choix entre les mains des partis politiques, c'est-à-dire de groupes de meneurs politiques prêts à se servir de toutes les fonctions comme d'un moyen pour récompenser les services politiques, et pour donner à des partisans reconnaissants des postes qui auront peut-être une importance politique. La courte durée des fonctions offre de nombreuses occasions de se débarrasser d'un homme qui a échoué, sans toutefois avoir commis une faute justifiant la législature à demander son renvoi ; mais elle oblige aussi le juge à ne pas oublier de rester en bons termes avec ceux qui ont fait de lui ce qu'il est, et qui tiennent sa fortune entre leurs mains. Elle engendre la timidité et tue l'esprit d'indépendance. Les petits traitements empêchent les hommes de talent de briguer des postes dont le revenu représente à peine un dixième de ce que peut gagner un grand avocat en plaidant pour des particuliers. Si l'on réunit ces causes d'infériorité, on ne sera pas surpris d'apprendre quedans beaucoup d'Etats américains les juges de l'Etat n'ont qu'une intelligence très moyenne et des connaissances très insuffisantes, inférieures et quelquefois très inférieures à celles des meilleurs avocats qui plaident devant eux. Il est moins facile de se faire une opinion sur leur caractère et surtout sur ce qu'on peut appeler, même en Amérique où l'on ne porte point des collets en fourrure, « la pureté de l'hermine judiciaire ». Autant qu'un étran-

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§er peut s'ea rendre compte, la corruption pécuniaire semble rare, peut-être très rare, mais les mauvaises inlluences ont d'autres façons d'agir sur l'esprit du juge, et d'affaiblir la confiance qu'il a dans son impartialité, €onfiance qui est aussi nécessaire que l'impartialité ellemême. Et si on laisse de côté les questions de malhonnêteté et d'injustice, on peut ajouter qu'il est fâcheux que les juges ne soient pas, au point de vue intellectuel et social, au moins égaux aux avocats.

Ce mal est sérieux. Mais l'observateur européen s'attend à le trouver bien plus grave qu'il ne l'est en réaUté. Dans la plupart des Etats où règne le système électif, les juges sont respectables ; et dans quelques cas ce sont des hommes réellement éminents. Il y a déjtà plusieurs années que le Michigan a des juges excellents et respectés. Un des derniers juges a siégé pendant trente-deux ans, et a été réélu six fois successivement. Même en Californie et dans l'Arkansas, les résultats ne sont pas aussi déplorables qu'on aurait pu le supposer. La cité de New-York^ sous la domination du Tweed Ring, a été la seule cité où il y ait eu des scandales judiciaires certains ; et même à cette époque de honte, la Cour d'appel d'Albany, tribunal supérieur de l'Etat, ne cessa pas de mériter le respect des bons citoyens. La justice civile entre particuliers est bien administrée dans toute l'étendue des Etats-Unis ; et les cas fréquents où des criminels ne sont pas condamnés ou ne sont pas punis après avoir été condamnés, doivent être -attribués non pas à la faiblesse ou à la partialité des juges, mais à la faiblesse des jurys et aux retards qu'entraîne la complexité de la procédure criminelle.

Pourquoi des sources de maux aussi graves n'ont-elles pas produit des résultats aussi mauvais? On peut suggérer pour cela trois raisons :

La première, c'est la coexistence dans chaque Etat des tribunaux fédéraitx dont les juges sont ordinairement capables et honnêtes. Leur présence contribue à empêcher

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les juges de l'Etat, quelque inférieurs qu'ils soient personnellement, de perdre le sentiment de la responsabilité et de la dignité qui est indispensable aux fonctions judiciaires ; et les meneurs politiques eux-mêmes n'osent pas, sous les yeux de ces magistrats, proposer comme candidats des hommes tarés ou notoirement incapables.

Une autre raison, c'est l'influence de l'opinion publique qui se rend compte de l'inlérêt qu'a la coQimunauté à ce que les lois soient appliquées honnêtement, et qui a horreur de la turpitude chez un haut fonctionnaire. Le peuple sert de modérateur pour les Conventions qui choisissent les candidats de chaque parti; il leur fait sentir qu'elles se font du mal à elles-mêmes et qu'elles nuisent à leur cause si elles mettent en avant un personnage d'une réputation douteuse; les juges eux-mêmes redoutent l'opinion publique et surtout les critiques de la presse qui ne se gêne pas pour dire la vérité. La théorie démocratique, qui a lait du mal en introduisant le système électif, y remédie en partie en soumettant les magistrats à la lumière de la pucité et en les obligeant aussi à considérer l'honnêteté comme la meilleure politique. On rend compte, ou on peut rendre compte de tout ce qui se passe à la Cour. Le juge est obligé d'indiquer les motifs de tous les jugements qu'il prononce.

Enfin, il y a l'influence du barreau, influence puissante même de nos jours, quoiqu'il joue maintenant un rôle moins brillant que celui qu'il joua autrefois. Les chefs de parti locaux qui choisissent les candidats et qui dirigent les Conventions sont, pour la plupart, des avocats dans certains Etats, ou du moins ils sont en relations d'amitié avec les principaux avocats de l'Etat ou du district. Or les avocats n'éprouvent pas seulement une répugnance professionnelle à confier les lois à des mains incapables, la répugnance qu'éprouve le maçon habile à voir mal construire un mur, ils ont encore un intérêt personnel à faire élire des hommes suftisamment compétents pour comprendre leurs plaidoiries. Ils ne tiennent pas à avoir des juges igno-

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rants et faibles auprès de qui les meilleurs arguments n'ont aucune portée; il est désagréable pour eux de n'être point sûrs qu'un avis qu'ils ont exprimé devant un client, ou un point de droit qui leur paraît clair, seront confirmés par le jugement de la Cour. C'est pourquoi, les avocats s'efforcent souvent de faire tomber le choix de leur parti, pour les fonctions de juge, non pas évidemment sur un grand avocat qui ne voudrait pas accepter un poste de 4000 dollars alors que sa clientèle lui rapporte 14000 dollars, mais sur le plus compétent de ceux qui veulent, dans un parti, accepter le poste. J'ai toujours cherché à savoir, dans tous les Etats que j'ai visités et dans lesquels existe le système électif, comment il se faisait que les juges ne fussent point pires, et on m'a toujours répondu que les avocats étaient intervenus pour empêcher tel ou tel mauvais choix, ou s'étaient entendus pour recommander un candidat, et que les partis avaient cédé aux désirs du barreau. Quelquefois, quand les meneurs politiques sont obligés de s'observer, ou que le barreau est particulièrement dévoué au bien public, on présente un homme qui n'a pas d'autres titres que son caractère et son savoir. Mais plus fréquemment les avocats exercent une pression sur un parti pour qu'il désigne des hommes capables. Ainsi lorsque, il y a quelques années, les Républicains de New-York présentèrent de mauvais candidats^ quelques-uns des premiers avocats républicains conseillèrent aux démocrates de choisir des hommes plus recommandables, et lancèrent ensuite un manifeste en faveur de ces derniers, qui furent élus aux élections.

Ces causes, et surtout la dernière, ont une grande importance pour neutraliser les effets des élections populaires et de la courte durée des fonctions. Mais elles ne peuvent pas neutraliser les effets des petits traitements. Par suite, si les juges se rendent rarement coupables de corruption et de partialité, souvent ils sont visiblement -inférieurs aux avocats qui plaident devant eux.

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On est obligé d'indiquer ce qui se fait, généralement^ car, les différences entre les Etats sont trop nombreuses, pour qu'on puisse les examiner toutes. Dans quelques Etats, surtout dans le Nord-Ouest, ceux qui sont à la tête des partis et du barreau sont honorables, et le sentiment de rintérêt commun fait que tout le monde désire avoir les meilleurs juges possibles avec les traitements établis. Dans d'autres^ il y a des traditions que les meneurs politiques eux-mêmes n'osent pas violer. La Pennsylvanie dont la législature et le gouvernement des cités ont été malhonnêtes, et peu influencés par le barreau, choisit toujours cependant des juges capables (i). Les scandales de Barnard et de Cardozo (2) furent dus au fait que la nombreuse et ignorante population de New-York était entraînée par une bande de politiciens de profession qui ne craignaient pas les bons citoyens et ne se préoccupaient pas du barreau.

De même que certaines institutions fonctionnent moins bien qu'elles ne devraient fonctionner théoriquement, il .y en a heureusement d'autres qui fonctionnent mieux.

La vente des charges, sous l'ancienne monarchie française, la vente des grades dans l'armée anglaise jusqu'en 1871, la corruption des électeurs qui était jadis si répandue en Angleterre, la vente du patronage et de la nomination des clergymen aux cures, qui existe encore dans l'église anglicane, ne pouvaient pas et ne peuvent pas se défendre en théorie, et elles sont toutes mauvaises dans la pratique. Mais aucun de ces abus n'a fait tout le mal qu'aurait pu prévoir un philosophe, parce que d'autres causes venaient mitiger et diminuer ces maux.

Les changements des vingt dernières années ont, en

(1) La Pennsylvanie, il faut l'avouer, paye mieux que les autre» Etats, et choisit ses juges pour une longue période ; c'est pourquoi elle peut en avoir de meilleurs que la plupart des autres. Etats.

(2) Les fameux juges du Tweed-Ring en 1869-1871.

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somme, produit de bons résultats. Quelques Etals qui avaient confié la nomination des juges à la législature, comme le Gonnecticut, ou au peuple, comme le Mississipi^ ont fait de nouvelles Constitutions ou des amendements qui la confient au gouverneur avec le consentement du Sénat ou d'une Chambre (1). D'autres ont élevé les traitements, ou prolongé la durée de la période pour laquelle les juges sont nommés, ou bien ils ont, comme New- York, introduit les deux réformes à la fois. De 1860 à 1891 les huit nouveaux Etats de l'Ouest admis dans l'Union ont tous, il est vrai, laissé au peuple le choix des juges, et en 1891 le Kentucky ne s'est pas décidé, quoique sa magistrature ait beaucoup perdu de son ancienne renommée, à accorder de nouveau la nomination des juges à l'exécutif qui l'avait eue jusqu'en 1850. Mais cependant, durant cette période, aucun des anciens Etats, excepté la Floride, n'a enlevé le droit de nomination à la législature ou au gouverneur pour le donner au peuple. A ce point de vue au moins, la marée de la démocratie, qui allait toujounB croissant depuis de nombreuses années, semble sinon reculer, du moins avoir atteint son maximum. Le peuple américain, si hardi quelquefois dans ses expériences, a un fond de bon sens qui le pousse à observer les résultats et qui le rend toujours prêt à revenir sur ses anciennes décisions.

(i) Dans le Gonnecticut le changement s'est fait sur la demande de l'ordre des avocats de l'Etat, qui voyaient avec regret que le parti de la majorité dans la législature nommait aux fonctions de juge des hommes d'un mérite inférieur.