CHAPITRE L

Le développement des grandes cités a été l'un des changements les plus significatifs et les moins heureux dans le caractère de la population des Etats-Unis pendant le siècle qui s'est écoulé depuis 1787. D'après le recensement de 1790, 6 cités avaient plus de 8.000 habitants, et une seulement en avait plus de 4-0.000. En 1880, il y en avait 286 qui dépassaient 8.000, 40 de plus de 40.000, 20 de plus de 100.000 ; d'après le recensement de 1890, 443 dépassaient 8.000, 76 dépassaient 40.000, 28 dépassaient 100.000. La proportion des personnes qui demeuraient dans les villes de plus de 8.000 habitants, par rapport à la population totale, était en 1790 de 3,35 y^; en 1840, de 8,52 ; en 1880, de 22,57 ; en 1890, de29,12 (1). Et ce changement a continué de se produire avec une rapidité croissante malgré l'extension énorme de la colonisation dans les vastes régions de l'Ouest. Inutile de dire qu'une proportion encore plus grande et toujours croissante de la richesse du pays s'est accumulée dans les grandes cités. Le gouvernement de ces cités est donc une question très importante pour l'Amérique, et on ne saurait l'omettre dans une étude de la politique des Etats- Unis. Cette étude ne saurait cependant échapper à deux difficultés. La première, c'est que le fonctionnement réel du gouvernement municipal des Etats-Unis est lié d'une manière si inextricable au système des partis qu'il est diffi-

(1) Il y a lieu de compléler ces chiffres par les résultats du cen- SMS de 1900. Ces résultats seront annexés au présent ouvrage. (G. J.)

cile de le comprendre ou de le juger sans comprendre ce système, dont je suis cependant obligé de réserver pour plus tard la description. L'autre difficulté, c'est que les lois qui règlent le gouvernement municipal sont même plus différentes les unes des autres que celles dont j'ai tiré la description que j'ai déjà donnée des gouvernements des Etats et du gouvernement local rural. Car non seulement chaque Etat a son système de lois pour le gouvernement des cités, mais, dans un Etat, les cités ne sont pas organisées d'une manière uniforme. Souvent les grandes cités ne sont pas gouvernées comme les petites ; et deux grandes cités ne sont pas organisées de même. Il n'est pas possible de donner une description générale des arrangements légaux des municipalités américaines comme on pourrait le faire pour les gouvernements municipaux anglais depuis l'adoption des Municipal Corporation Acts. C'est pourquoi je suis obligé de n'indiquer qu'un petit nombre de traits, qui sont communs à la plupart des gouvernements des cités, et de prendre de temps à autre des exemples dans la C4onstitution ou dans l'histoire d'une des principales municipalités.

L'histoire des cités américaines est intéressante etinstructive, mais elle ne couvre qu'un petit nombre d'années. Des dix plus grandes cités actuelles, quatre seulement — Baltimore, la Nouvelle-Orléans, New-York et Philadelphie — étaient des corporations municipales en 1820(1). Chaque cité a reçu sa forme de gouvernement de l'Etat dans lequel elle se trouve, et cette forme a été modifiée plusieurs fois. Autrefois, chaque cité obtenait une charte spéciale ; maintenant, dans presque tous les Etats, il y a des lois générales

M) Le terme « cité » désigne en Amérique ce qu'on appelle en Angleterre unbourg municip al {municipal borough), et il n'a point de rapport avec l'étendue ni avec l'antiquité de la cité. La Constitution ou le système de gouvernement d'une cité lui est toujours donné par une loi d'Etat, générale ou spéciale, et cette Gonstilution porte le nom de Charte.

d'après lesquelles une population suffisamment nombreuse et suffisamment dense peut être incorporée. Cependant^ comme je l'ai fait observer plus haut, on continue encore assez souvent de faire des lois spéciales pour certaines cités, surtout pour celles qui sont très grandes.

Quoique ies gouvernements des cités américaines aient une ressemblance générale avec les municipalités anglaisçs qui furent leur premier modèle (1). leur structure actuelle montre qu'ils ont été influencés par celle des gouvernements des Etats.

On trouve dans toutes les grandes villes :

Un maire, chef du Pouvoir exécutif, et élu directement par les électeurs de la cité.

Certains fonctionnaires ou hoaxds exécutifs, dont lesuns sont élus directement par les électeurs de la cité, et les autres proposés par le maire ou choisis par la législature de la cité.

Une législature, composée ordinairement de deux Chambres, quelquefois d'une seulement, élue directement par les électeurs de la cité ;

Des juges, ordinairement élus par les électeurs de la cité, mais quelquefois nommés par l'Etat.

Tout cela n'est pas autre chose que le système du gouvernement d'Etat appliqué à une petite subdivision que contient une cité. Le maire correspond au gouverneur, les fonctionnaires ou les Conseils aux divers fonctionnaires et aux Conseils de l'Etat (décrits au chap. xli) élus, dans la plupart des cas, par le peuple ; les aldermen et le Conseil commun, comme on les appelle généralement, au Sénat et à l'Assemblée de l'Etat; les juges électifs de la cité aux juges électifs de l'Etat (2).

(1) Naturellement, les municipalités américaines n'ont jamais été, depuis la Révolution, des corporations fermées, comme les bourgs anglais avant la loi de 1835.

(2) Les gouvernements municipaux américains sont naturellement soumis à trois règles générales : ils n'ont que les pouvoirs que leur confère l'Etat, ils ne peuvent point déléguer leurs pou-

Je vais dire quelques mots de chacune de ces autorités municipales.

Le maire est de beaucoup le personnage le plus important dans les gouvernements des cités, bien plus important que le maire d'un bourg anglais ou irlandais, ou que le prévôt d'un bourg écossais. Il est élu quelquefois pour un an (]), mais maintenant plus fréquemment pour deux (^2), trois ou même cinq ans (3). Dans quelques cités, il n'est pas rééligible. 11 est élu directement par le peuple de toute la cité, et d'ordinaire il n'est pas membre de la législature de la cité (4). Il a, presque partout, le droit de veto contre toutes les ordonnances votées par cette législature, mais une majorité des deux tiers annule le veto. Dans beaucoup de cités, il nomme quelques-uns des chefs des départements et des conseils administratifs, mais d'ordinaire il faut l'approbation de la législature ou d'une branche de la législature (5). Quelques chartes récentes de certaines cités vont jusqu'à le rendre responsable de tous les départements (le corps législatif contrôle seulement les dépenses) et, par suite^ passible de mise en accusation pour mauvaise gestion (niisfeasance). Il reçoit un traitement considérable, qui varie avec l'importance de la cité, et qui s'élève quelquefois jusqu'à 10.000 dollars, traitement que reçoivent les juges de la Cour fédérale suprême. Il a le devoir, en sa qualité de chef du Pouvoir exécutif,

voirs, enfin leur législation et leur action doivent être conformes à la Constitution et aux lois des Etats-Unis et de l'Etat auquel elles appartiennent.

(1) C'est le cas général dans les cités de second ordre et à Boston.

(2) New-York, Brooklyn, Chicago, Baltimore, San-Francisco, Cincinnati et généralement dans les grandes cités.

(3) Philadelpliie, Saint-Louis.

(4) A Chicago et à San-Francisco, le maire siège à la législature. •

(5) La Ciiarte de Brooklyn permet au maire de nommer les chefs des départements sans le concours du Conseil, afin de pouvoir le rendre responsable de ses nominations. New-York a adopté, en 1884, une mesure semblable.

de maintenir l'ordre, de réprimer les émeutes^ et, si c'est nécessaire, de convoquer la milice (1). Dans la pratique, il peut ne mettre une loi en vigueur que s'il le juge nécessaire; par exemple, il lui est loisible de faire exécuter les lois et les règlements sur la fermeture des magasins le dimanche, ou de ne pas le faire.

Sa cité est administrée par un certain nombre de départements dirigés tantôt par un fonctionnaire principal, tantôt par des bureaux (6oarc?5) ou par des commissions. Les plus importants de ces fonctionnaires sontélusparle peuple pour un, deux, trois ou quatre ans. Cependant quelquesuns sont choisis par la législature de la cité, d'autres par le maire avec l'approbation de la législature ou de la Chambre haute. Dans la plupart des cités, les principaux fonctionnaires exécutifs sont indépendants l'un de l'autre ; ils n'ont point de chef commun^ ils ne dépendent de la législature de la cité que pour les dépenses de leur département, et ils communiquent moins avec la législature tout entière qu'avec ses comités ; enfin chacun est chargé d'une branche de Tadministration, et est porté à en profiter pour spéculer.

L'instruction publique est restée, en général, distincte de l'administration, et ni le maire ni la législature de la

(1) On peut se faire une idée de la complexité qui résulte de l'habitude de donner des chartes spéciales à chaque cité, ou de faire des lois spéciales pour chacune d'elles, si l'on se rend compte que dans l'Ohio, par exemple, les devoirs du maire varient considérablement dans les six grandes cités de l'Etat. Le maire de Cincinnati a des devoirs que n'ont pas ceux des autres cités ; ceux de toutes les autres cités en ont d'autres qu'il n'a pas ; il y a d'autres devoirs pour les maires de Cincinnati et de Tolède seulement ; d'autres pour ceux de Cleveland, de Tolède, de Columbus, de Dayton et de Springfield ; d'autres pour celui de Cleveland seulement; d'autres pour celui de Tolède seulement ; d'autres pour ceux de Columbus et de Dayton seulement. Ces différences ne proviennent pas d'ordonnances faites par les villes elles-mêmes ; elles sont le résultat de la législation de l'Etat.

cité n'ont été autorisés à s'en occuper. Elle est confiée à un Bureau de l'instruction publique, (Board of Education), dont les membres sont élus séparément par le peuple, ou^ comme à Brooklyn, nommés par le maire. Ce Bureau lève (mais ne perçoit pas lui-même) un impôt spécial, et a un personnel spécial à sa disposition (1).

La législature de la cité se compose ordinairement d'une Chambre dans les petites villes^, et de deux dans les grandes. La Chambre haute porte le nom de Bureau des Aldermen {Board of Alderne^ï), et la Chambre basse celui de Conseil commun (Common Council) (2). Tous sont élus par les citoyens^ généralement par quartiers, mais la Chambre haute est quelquefois élue par districts ou bien au scrutin de liste {gênerai ticket) , c'est-à-dire par un vote de toute la cité (3). D'ordinaire, le Conseil commun est

(1) Dans ce système, il y a quelques points de ressemblance avec le gouvernement des cités anglaises, surtout avec celui de la cité de Londres. Les Conseils communs anglais élisent certains fonctionnaires et se divisent en comités pour diriger les affaires. A Londres, les shérifset le chambellan sont élus par les électeurs municipaux {liverymen). Remarquez, cependant, qu'on ne trouve dans aucun bourg ni dans aucune cité anglaise une législature composée de deux Chambres, ni des fonctionnaires élus par un vote populaire, (sauf à Londres comme je viens de le dire) ni un maire qui puisse opposer un veto aux lois du Conseil.

(2) Cependant, quelques grandes villes n'ont qu'une Chambre : par exemple New-York et Brooklyn, Chicago avec ses 36 aldermen, San-Francisco avec ses 12 inspecteurs).

(3) Dans un petit nombre de cités, parmi lesquelles se trouvent Chicago et, (pour les juges du tribunal de police et pour les directeurs des écoles) Philadelphie, on a adopté jusqu'à un certain point un système de représentation des minorités, en permettant à l'électeur de ne voter que pour deux candidats quaud il y en a trois à élire. On a essayé aussi cette méthode à New-York, mais la Cour d'appel de l'Etat l'a déclarée inconstitutionnelle. Autant que j'ai pu m'en rendre compte, a Philadelphie elle a été plutôt favorable aux « meneurs politiques {machine politicians) » qui peuvent compter sur leurs masses d'électeurs bien dressés.

élu pour un an, ou au plus pour deux ans, et souvent la Chambre haute est élue pour une plus longue période (1). Les Conseils ne sont pas payés dans les petites cités^ mais ils le sont quelquefois dans les grandes (2). Le Conseil ou les Conseils votent les lois de la cité, c'est-à-dire les ordonnances, les règlements locaux, les dépenses de la cité, mais dans plusieurs cas le maire a un droit de veto. Sauf dans quelques cités gouvernées d'après des chartes très récentes, les conseils exercent un certain contrôle au moins sur les fonctionnaires inférieurs. Ce sont les comités qui exercent ce contrôle, comme cela se pratique dans les législatures des Etats et de la nation. On a adopté partout cette méthode parce qu'elle est commode, mais l'expérience montre qu'elle a l'inconvénient du secret et de l'irresponsabilité et qu'elle sépare les départements les uns des autres.

Les juges de la cité font partie du gouvernement municipal seulement en ce sens que, dans la plupart des grandes cités, ils sont élus par les citoyens, comme les autres fonctionnaires principaux. Il y a ordinairement plusieurs juges supérieurs élus pour une période de cinq ans ou plus, et un plus grand nombre de juges du tribunal de police (3), élus pour moins de temps. Quelquefois cependant l'Etat a eu la sagesse de se réserver la nomination des juges. Il en est ainsi à New-Haven, Connecticut (population en 1890, 81.298) : « Les constables, lesjuges de paix et un shérif sont élus par lescitoyens,mais les Cours de la cité doivent directement leur

(1) Quelquefois, la loi exige que le conseiller réside dans le quartier qu'il représente.

(2) Boston et Cincinnati ne donnent pas de traitement, Saint- Louis paye les membres des deux Conseils 300 dollars (1.500 fr.) par an, Baltimore d.OOO dollars (5.000 fr.) ; New-York les paye et Brooklyn ne les paye pas. La Ligue municipale pour les Réformes de Philadelphie demande que les conseillers soient payés.

(3) Quelquefois, les juges sont présentés par le maire.

existence à la législature de l'Etat.. . Voici comment sont choisis les juges : les délégués de New-llaven qui appartiennent au parti dominant de la législature s'assemblent en caucus et présentent deux candidats du même parti politique, l'un pour le poste déjuge et l'autre pour celui de juge suppléant à la Cour de cité de New-llaven. Leur choix est approuvé par leur parti, et les candidatures sont mises aux voix et acceptées. Gomme la législature est ordinairement républicaine et que la cité de New-Haven est invariablement démocrate, il en résulte que les fonctions judiciaires sont enlevées à la majorité locale des « affamés et des altérés », et que les villes républicaines du pays exercent un certain contrôle sur là cité démocrate (1). »

Inutile de dire que tous les lonctionnaires, depuis le maire et les juges jusqu'en bas, sont élus, comme les fonctionnaires de l'Etat, par le suffrage universel. On fait ordinairement coïncider leur élection avec celle des fonctionnaires de l'Etat, quelquefois aussi avec celle des membres

(1) « Pendant la session de la législature en mars 1885, on fit la réponse suivante au parti démocrate qui réclamait pour des membres de son parti les postes de juge à la Cour de cité : <i Les démocrates possèdent tous les autres postes de New- Haven. 11 est juste que les républicains aient la Cour de cité. » Cette raison parut concluante aux deux partis. On voudrait que la discussion de cette question fût basée sur des principes plus élevés, et il serait à désirer que les juges qui s'acquittent bien de leurs fonctions pussent les conserver indéfiniment sans avoir pour cela à s'affilier à un parti. Mais dans l'état actuel de la moralité des partis, les arrangements qui existent sont sans doute les plus pratiques. 11 va sans dire que les districts ruraux sont en général plus dignes d'avoir le pouvoir politique que les grandes cités. Si les juges de la cité étaient élus dans la localité au scrutin de liste, les candidats victorieux devraient sans doute leur succès à des éléments populaires qui sont la source et la pépinière de la classe des criminels — ce qui mettrait le jugedans une situation quelque peu embarrassante. » — M. Ch. H. Levermore dans son intéressante étude sur : Toum and City Government of New-Have7i (p. 77).

du Congrès. On évite ainsi des dépenses et de la peine. Mais ce système embrouille l'électeur dans son choix, en faisant porter son attention à la fois sur un grand nombre d'hommes et de places, et il fortifie la tendance déjà assez forte à voter pour les fonctionnaires en tenant compte de leurs idées politiques ; c'est pourquoi il s'est produit récemment dans certaines cités un mouvement en faveur d'une date différente pour les élections municipales et pour celles de l'Etat et de l'Union^ afin que les citoyens puissent choisir librement leurs conseillers sans se préocper des questions de parti (1 ).

Aujourd'hui, dans tous les Etats, chaque parti propose ses candidats et vote pour eux quoique ceux qui ne sont pas loyaux à l'égard de leur parti soient moins blâmés que lorsqu'il s'agit des élections de l'Etat ou de la Nation. Lorsque les deux grands partis proposent des candidats peu honorables, les hommes honnêtes des deux partis s'entendent quelquefois pour faire une liste indépendante, ce qu'on appelle « la liste des citoyens» (citizens ticket). Quelquefois, cette tentative réussit. Cependant, quoique les principes des républicains et des démocrates n'aient absolument aucun rapport avec la conduite des affaires de la cité, quoique l'unique objet de l'élection d'un contrôleur ou d'un vérificateur de la cité soit de trouver un honnête homme habitué aux affaires, les quatre cinquièmes des électeurs ne songent guère aux aptitudes personnelles des candidats, et ils votèrent carrément pour le candidat de leur parti.

Les fonctions du gouvernement d'une cité peuvent être divisées en trois groupes : — a) celles qui sont déléguées par l'Etat en vertu de ses pouvoirs coercitifs et administratifs, et qui comprennent la police, la délivrance des licences, la mise en vigueur des lois qui se rapportentà la falsification et

(1) D'un autre côté, il y a des cités qui espèrent attirer plus d'électeurs et par suite obtenir un meilleur choix en faisant faire en même temps les élections municipales et les élections de l'Etat. C'est ce qu'a fait récemment Minnéapolis.

aux explosifs ; — b) celles qui dépendent de lois générales mais qui sont à la charge des gouverneraents locaux et sujettes à une réglementation locale, telles que l'instruction et l'entretien des pauvres; — c) celles qui n'ont aucun caractère politique, qui sont simplement des questions d'affaires, telles que le pavage et le nettoyage des rues, l'entretien des égouts, les eaux, l'éclairage.

Au sujet du premier et un peu au sujet du second de ces groupes, on peut dire que la cité est réellement une entité politique; au sujet du troisième, on peut plutôt la comparer aune corporation ou à une Compagnie d'aff'aires, dans laquelle les contribuables sont des actionnaires qui font faire parles fonctionnaires de la cité ceque chacun pourrait faire lui-même, mais en dépensant beaucoup plus d'argent et en se donnant plus de peine. La législation américaine ne fait aucune différence entre ces trois séries de fonctions, et on les confie à des fonctionnaires et à une législature, élus par des gens dont une grande partie ne paye point de contributions directes. L'instruction publique est toutefois détachée le plus souvent du gouvernement général de la cité et confiée à une autorité distincte (1), et dans quelques cités le contrôle de la police a été refusé ou enlevé à ce gouvernement et mis entre les mains d'un conseil distinct (2). L'exempleleplus remarquable est celui de Boston, où une loi du Massachusetts de 1885 confie le département de la police et le pouvoir d'accorder des licences, de réglementer et de restreindre la vente des boissons alcooliques, à un conseil spécial de trois personnes, nommé pour cinq ans par le gouverneur et par le conseil de l'Etat. La loi ordonne que les deux partis politiques soient repré-

(1) Quelquefois cependant, comme à Baltimore, la législature de la cité nomme«le Conseil de l'instruction publique. Malheusement, dans quelques cités, l'instruction publique est comprise « dans la politique », au grand détriment de l'indépendance et même de la qualité des maîtres.

(2) Il en est ainsi à Baltimore.

sentes dans ce conseil (Cette clauî^e se rencontre souvent dans les chartes récentes). La cité paye, sur la demande du conseil, toutes les dépenses du département de la police. A New- York, les commissaires de police en chef sont nommés par le maire, mais « pour que ce département soit en dehors de la politique », il existe une entente tacite d'après laquelle le maire, qui est lui-même un homme de parti, doit nommer deux commissaires démocrates et deux républicains (1). Le poste de policeman est une « dépouille » d'un ordre inférieur, mais une dépouille que les partis se partagent à parts égales.

Dans les cités, comme dans les districts ruraux, on impose les biens mobiliers aussi bien que les immeubles ; et les impôts de la cité sont perçus en même temps que ceux de l'Etat et du comté par le même percepteur. Il y a naturellement de nombreuses différences dans les méthodes de répartition des divers Etats et des diverses cités, et dans les impôts secondaires qui s'ajoutent à l'impôt sur la propriété. Les biens immobiliers et les biens mobiliers sont ordinairement estimés bien au-dessous de leur valeur réelle (2), ceux-ci parce que les propriétaires ne les déclarent pas, ceux-là parce que les répartiteurs de la cité veulent faire supporter à leur localité une partie aussi petite que possible du fardeau du comté ou de l'Etat ; cependant, ils sont arrêtés dans cette tentative patriotique par les Conseils d'égalisation du comté et de l'Etat. Les impôts sont ordinairement beaucoup plus élevés dans les grandes cités que dans les districts ruraux ou dans les petites municipalités; aussi existe-t-il, parmi les riches, une tendance à émigrer de la cité vers la banlieue pour échap-

(1) En 1892 il y en avait trois, dont deux appartenaient au parti dominant.

(2) A New-York, l'estimation de la propriété immobilière faite par les répartiteurs est égale, dit-on, à 60 Vo de sa valeur réelle ; à Chicago, elle est égale à 20 ou 30 % ^^ ^^'^^^ valeur [City Government of Philadelphia, p. 323).

per au percepteur de la cité. Quelquefois, la cité les rattrape en portant plus loin ses limites et en incorporant la banlieue ; d'autres fois, ils vont plus loin en chemin de fer et ils font la prospérité de certaines villes rurales qui se trouvent à vingt ou trente milles de la cité. 11 en résulte cette conséquence lâcheuse que non seulement les impôts sont plus lourds pour ceux qui restent, mais encore l'œuvre philanthropique et politique de la cité perd la participation de ceux qui auraient dû y prendre part. Car on ne vote qu'à un seul endroit, à l'endroit où l'on réside et où l'on paye l'impôt sur les biens immobiliers. Là où un citoyen ne vote pas, il n'est pas non plus éligible aux fonctions locales, et on ne lui reconnaît pas le droit de prendre part aux luttes politiques locales.

On comprendra peut-être mieux le système le plus récent du gouvernement des cités, si je donne un résumé du système municipal de deux cités où il a été réformé récemment. Ces deux cités avaient été très mal administrées pour des raisons que j'exposerai tout à l'heure, et on avait essayé d'employer des remèdes violents. Dans l'une, à Saint-Louis, on a fait une nouvelle charte conforme, en somme, aux idées des réformateurs municipaux. Dans Tautre, à Boston^ on a introduit un certain nombre de réformes particulières dans une charte qui date de 4854. Je commencerai par celle-ci qui est la plus ancienne (1).

« Boston (population en 1890, 44-8.477) est divisé en vingt-quatre quartiers, et en douze districts d'aldermen, et chaque quartier est subdivisé en petits quartiers électoraux d'environ 500 électeurs chacun. Les élections municipales ont lieu tous les ans au commencement de décembre.

» Le maire est élu pour un an par le peuple de la cité tout entière ; il reçpit 10.000 dollars (50.000 fr.) par an ; il

(I) Le passage qui suit est extrait de l'étude de M. James M. Bui^bee, City Government of Boston, dans J. H. U. Studics, 5« série (Baltimore, 1887).

nomme, avec l'approbation du Bureau des aldermen, les principaux fonctionnaires et les Bureeiux {Boards) (excepté le Bureau de police et les commissaires de la voirie), et il peut les destituer s'ils ont démérité. 11 convoque les chefs des départements au moins une fois par mois pour les consulter. Toutes les ordonnances, les décrets, les résolutions, les votes du Conseil de la ville, les décisions d'une branche de la législature ou du comité scolaire qui entraînent une dépense sont soumis à son approbation, et s'il les désapprouve, ils sont nuls, à moins qu'ils ne soient repris et votés à la majorité des deux tiers. Le maire a le droit d'opposer son veto à des articles spéciaux du bill des crédits généraux. Les départements lui envoient leurs estimâtes qu'il soumet au Conseil avec ses appréciations. Toutes les traites sur le trésor de la cité et tous les contrats qui dépassent 1.000 dollars doivent être accompagnés de son approbation par écrit (1). (Remarquez qu'il n'est membre d'aucune des deux branches de la législature.)

La législature, qui porte le nom collectif de Conseil de la cité (City Council), se compose de deux branches^ à savoir, le Bureau des aldermen (Board of Aldermen) ^ élus à raison de un pour chacun des douze districts, et le Conseil commun {Common Council) de soixante -douze membres, trois pour chaque quartier. Ils sont tous élus annuellement. Ils ne peuvent s'occuper que de questions législatives (budget compris).

Les départements exécutifs sont les suivants : l"" Elus par le peuple. — Trois commissaires de la voirie, un chaque année pour trois ans, avec le pouvoir de tracer des rues etde faire l'estimation des dommages. Quand l'estimation d'une rue à tracer dépasse 10.000 dollars, l'approbation du Conseil est nécessaire.

(1) Le maire a toute une série d'attributions de second ordre. « On voit dans la dernière édition des règlements municipaux que personne ne peut grimper sur un arbre, ni jeter des pierres, ni s'étendre sur l'herbe des près communaux sans une permission spéciale du maire. »

^^ Nommés par le maire et par les aldermen. — a) Un surveillant des rues, chargé du pavage, des réparations et de l'arrosage des rues.

b) Service des Incendies, — Trois commissaires nommés pour trois ans.

c) Le chef du département chargé de l'inspection des bâtiments, nommé pour trois ans.

d) Service sanitaire. — Trois commissaires qui peuvent prendre toutes les mesures nécessaires dans Tintérét de la santé publique et pour faire disparaître les ordures. Nommés pour trois ans.

e) Administration de la taxe des pauvres , quatre par an. — Nommés pour trois ans (1). Ils accordent des secours à domicile et administrent les fonds que la ville donne dans ce but. Pas de traitement.

f) Bureau des établissements publics. — Trois commissaires (substitués en 1889 à neuf directeurs)^ chargés de l'administration des asiles pour les pauvres, des maisons de correction, ou de travail, des pénitenciers, des asiles pour les enfants indigents, et de Thôpital des aliénés. Nommés pour trois ans. Pas de traitement. C'est dans ces établissements que les indigents sont internés et secourus.

g) Bureau de r hôpital de la cité. — Cinq personnes, nommées pour cinq ans.

h) Bibliothèque publique, entretenue avec les crédits que vote le Conseil, cinq administrateurs, nommés pour cinq ans. Pas de traitement.

i) Administration des parcs. — Trois commissaires, nommés pour trois ans. Pas de traitement (2).

(1) Les administrateurs étaient élus d'abord par le peuple, et ensuite par le Conseil. Comme dans les deux cas il y eut des hommes qui commirent des actes indélicats, on adopta en 1885 le système actuel.

(2) Ce Conseil surweille les parcs de la banlieue, car les prés communaux et le jardin public (en même temps que les petites places) à l'intérieur de la cité sont confiés à un inspecteur nommé séparément.

j) Adminislration des eaux. — Bureau de trois membres qui inspecte les réservoirs et l'établissement pour la distribution de l'eau, et qui fixe le prix de l'eau. Nommé pour trois ans.

k) Département des répartiteurs. — Cinq répartiteurs principaux, chargés d'évaluer les biens mobiliers et immobilier et de fixer la part des impôts qui revient à la cité, au comté et à l'Etat. Nommés pour trois ans.

/) Percepteur de la ville, qui perçoit les impôts fixés par les répartiteurs. Nommé tous les ans.

3° Les fonctionnaires suivants sont nommés par le maire et parles aldermen. — Pour cinq ans : cinq commissaires du cimetière de Gedar Grove (non payés) ; — pour trois ans : trois teneurs des registres des électeurs, six commissaires de la caisse d'amortissement (non payés) ; • — pour un an : deux archivistes (non payés), cinq directeurs des bacs, (non payés), cinq administrateurs du cimetière de Mount Hope (non payés), un trésorier de la cité, un vérificateur de la cité, un conseiller légal de la corporation, un solicitor de la cité, un inspecteur des édifices publics, un architecte de la cité, un inspecteur des rues et de l'éclairage, un inspecteurdes égouts, un inspecteur de l'imprimerie, un inspecteur du marché de Faneuil Hall, un inspecteur des ponts, un géomètre de la cité, un greffier du service des eaux, un officier de l'état civil, un inspecteur des ports et dix adjoints, une commission pour la surveillance de certains ponts, un inspecteur des vivres, un inspecteur du lait et du vinaigre, un vérificateur (et quatre vérificateurs adjoints) des poids et mesures, neuf cent soixante-huit personnes chargées des élections et leurs délégués.

» Lorsqu'ils sont payés, les fonctionnaires ci-dessus reçoivent un traitement fixé par le Conseil. Les fonctionnaires suivants, nommés annuellement par le maire et par les aldermen, reçoivent des honoraires :

Un inspecteur de la chaux, trois inspecteurs du pétrole,

quinze inspecteurs du foin pressé, un fonctionnaire qui choisit les cerceaux et les douves, trois inspecteurs des clôtures, dix gardes champêtres et gardiens de fourrière, trois inspecteurs du marbre^ neuf vérificateurs des balances pour peser le foin, quatre mesureurs de cuir supérieur, quinze mesureurs de bois et d'écorce, vingt mesureurs de grains, trois peseurs de bœufs, vingt-huit peseurs de houille, cinq peseurs de chaudières et de machines lourdes, quatre peseurs de lest, quatre-vingt-onze entre preneurs, et cent cinquante constables.

)) En plus de ces fonctionnaires, il y a un secrétaire delà cité, un messager de la cité, un secrétaire des comités, qui est élu par les deux assemblées du Conseil de la cité réunies, un secrétaire du Conseil commun élu par cette assemblée et beaucoup defonclionnaires de comté élus parles citoyens du comté deSuffolk, dans lequel se trouve Boston, cité qui remferme presque toute la population de ce comté. Les juges du comté ne sont pas cependant élus, mais, comme tous les juges du Massachusetts, ils sont nommés par le gouverneur et par le Conseil avec le droit de conserver leurs fonctions qiiam diu se bene gesserint. En dehors des fonctionnaires élus et de ceux qui reçoivent des honoraires, le maire et les aldermen nomment cent soixante sept personnes, dont soixante-cinq sont nommées pour unan^ soixante et une reçoivent un traitement, et quarante et une servent gratuitement. Dans l'administration actuelle de la cité, il y a quarante départements oti bureaux distincts, dont la plupart occupent un grand nombre d'employés secondaires et d'ouvriers. « Cette multiplicité des départements et des fonctionnaires entraîne la cité dans des dépenses bien supérieures aux traitements que reçoivent les fonctionnaires inutiles (1) », et elle permet encore d'accorder de nombreuses faveurs ajix électeurs du parti dominant. Ces faveurs sont en parti limitées, mais pour les fonctions

(1) Rapport de la Commission de 1884.

d'ordre inférieur seulement, par la loi de 1884 sur les services civils, dont la mise en vigueur a été confiée à une commission des services civils.

y> Le comité scolaire^ composé de vingt-quatre membres, est distinct du reste du gouvernement de la cité ; il est élu au scrutin de liste dans toute la cité pour une période de trois ans, et huit membres se retirent tous les ans.

» Le département de la police est également distinct ; il a été confié, comme je Tai déjà dit, par une loi de 1885, à un Conseil de police, nommé par le gouverneur et par le Conseil, et composé de trois citoyens de Boston, avec le pouvoir de « nommer, d'établir et d'organiser » la police, d'accorder des licences, de réglementer et de restreindre la vente des boissons alcooliques (1). En cas d'émeute, le maire peut prendre le commandement de la police. »

Ce système amendé, que l'on considère en général comme un progrès sur celui qui l'a précédé, n'a pas donné des résultats entièrement satisfaisants. On trouve que les aldermen ont encore trop de Pouvoir exécutif, et qu'ils exercent un contrôle exagéré sur les nominations du maire. Le fonctionnement de la police, sous le contrôle d'un Conseil nommé par l'Etat, a été également trouvé défectueux. La vente des liqueurs n'est pas mieux réglementée et la cité trouve fort incommode d'avoir un Conseil de police qui

n'est pas responsable devant elle.

La cité de Saint-Louis (population en 1890, 451.770) est gouvernéeparune chartequifutpréparée, conformément aune clause de la dernière Constitution du iMissouri(1875), par un Bureau de treize propriétaires (/"ree/io/û^cr^) élus par

(1) Dans les cités et les villes du Massachusetts, la question des licences et de la vente des liqueurs est soumise tous les ans à un vote populaire. Voir la note au chapitre lxvi (infra t. III). Maintenant à Boston et dansla plupart des cités on accorde des licences. Le revenu annuel que la municipalité retire des licences s'élève à Boston à plus de 500.000 dollars (2.500.000 fr.) par an.

GOUVERNEMENT DES CITÉS o07

le peuple de la cité et du comté de Saint-Louis, et qui fut finalement adoptée et ratifiée par un vote du peuple le 22 août 1876 (1).

Saint-Louis est divisé en vingt-huit quartiers et en deux cent quarante-quatre sections électorales. Les élections sont soumises à un règlement sévère, qui en général empêche les fraudes ; elles se font sans bruit, car toutes les buvettes et tous les bars sont fermés jusqu'à minuit.

Le maire est élu par le peuple pour quatre ans ; il reçoit un traitement de 5.000 dollars (25.000 fr.), et il n'est pas membre de l'Assemblée de la cité, avec laquelle ilcommuniquepar des messages. H aie droit de renvoyer à l'Assemblée les lois qu'elle a votées^ et qu'elle peut discuter et voter de nouveau à la majorité des deux tiers. Il recommande des mesures à l'Assemblée, lui soumet les rapports des chefs des départements, et il a un grand nombre de fonctions executives secondaires. Il nomme à un grand nombre de fonctions importantes, mais de concert avec le Conseil. Pour le proléger contre le pression de ceux à qui il doit son élection, il est stipulé que les nominations seront faites par lui au commencement de la troisième année de son mandat et pour une période de quatre ans.

L'Assemblée se compose de deux Chambres. Le Conseil a treize membres élus pour quatre ans au scrutin de liste {gênerai ticket) ; un tiers se retire tous les deux ans. La Chambre des délégués {the Hoiise ofDelegates) a vingt-huit membres, un pour chaque quartier. Chaque membre de l'Assemblée reçoit un traitement de oOO dollars (1.500fr.) par an, en plus des dépenses qu'il a pu faire au service de la cité. L'Assemblée a d'une manière générale le pouvoir de faire des lois et le droit de surveiller tous les départements, mais le droit de contracter des emprunts et d'établir des impôts ist limité.

(1) Ceci est un abrégé d'une intéressante étude de M. Marshall S. Snow (professeur d'histoire à l'Université de Washington, Saint-Louis) sur le Cily Government of St.-Louis dans J. H. U. Studies, 3« série.

Les départements administratifs sont les suivants : treize fonctionnaires élus par le peuple, à savoir : le contrôleur, le trésorier, le vérificateur {aiiditor), l'officier de rétat civil (re^^5^rar), le percepteur, le marshal, l'inspecteur des poids et mesures, le président du bureau des répartiteurs, le coroner^ le shérif, le greffier municipal {recorder of deeds), l'administrateur public, le Président du Bureau des travaux publics.

Vingt Bureaux ou fonctionnaires sont nommés, la plupart pour quatre ans, par le maire avec l'approbation du Conseil, à savoir : le Bureau des travaux publics, qui se compose du commissaire des rues, de celui des eaux, de celui du port, de celui du parc et de celui des égouts, le répartiteur et le percepteur des taxes pourTeau, le commissaire des édifices publics, le commissaire des approvisionnements, le commissaire de la santé publique, l'inspecteur des chaudières, le Conseil judiciaire de la cité, le juge commissaire, le teneur des registres électoraux* l'attorney de la cité, deux juges du tribunal de police, le geôlier, l'administrateur du workhouse, le commandant des pompiers, l'inspecteur du gaz, les répartiteurs, plusieurs entrepreneurs de la cité et des fonctionnaires d'ordre inférieur.

Les quatre commissaires de police qui sont chargés de l'ordre public à Saint-Louis, concurremment avec le maire, sont nommés par le gouverneur du Missouri, pour que ce département reste « en dehors de la politique de la cité ». En 1886, la police se composait de 593 policemen, sans compter 200 gardes privés, qui étaient payés par leurs patrons, mais qui portaient un uniforme et avaient prêté serment au Bureau de police.

Le Bureau scolaire de la cité se compose de 28 membres, un par quartier, élus pour trois ans, et un tiers se retire annuellement. Il est indépendant du maire et de l'Assemblée, il choisit son personnel et tous les maîtres, il administre les fonds considérables des écoles, et il lève un impôt scolaire, qui est perçu par le percepteur de la cité.

On croit que ce qui fait la force de cette charte, « c'est la longue durée des fonctions municipales; les sages mesures auxquelles on a recours pour que les suffrages soient comptés honnêtement et que les partis soient irréprochables dans les élections ; le contrôle de l'administration financière et la limitation de la faculté d'emprunter, et le fait que les fonctions importantes auxquelles le maire nomme ne sont vacantes qu'au commencement de la troisième année de son mandat, de sorte qu'elles sont trop éloignées pour récompenser les services politiques rendus pendant une ardente campagne, et qu'elles ne peuvent guère vicier une élection » (1).

En somme, la charte fonctionne bien. La cité est très bien administrée et jouit d'un bon crédit. Cependant le lecteur européen sera plutôt surpris de voir que les fonctions électives sont si nombreuses et que les fonctionnaires importants ne conservent leur poste que pendant une très courte période de temps. Il remarquera que, même dans l'Amérique démocratique, on a trouvé dangereux de laisser le contrôle de la police entre les mains malpropres des politiciens de la cité. Et il comparera ce qu'on peut appeler le caractère politique de toute la Constitution de la cité, au système plus simple, moins ambitieux, mais aussi moins démocratique que l'on a trouvé suffisant pour l'administration des cités européennes.

(1) Snow, op. et loc. cit.