CHAPITRE Lï

Pour se faire une idée de la valeur pratique du gouvernement d'une cité, on peut l'examiner aux deux points de vue suivants : Que procure-t il au peuple, et que coûtet-il au peuple? L'espace me manque pour examiner en détail la première de ces deux questions, en montrant ce que chaque cité fait et ce qu'elle ne fait pas pour ses habitants ; c'est pourquoi je devrai me contenter de dire qu'aux Etats-Unis on se plaint constamment de ce que les rues sont mal pavées et mal tenues^ de ce qu'on ne fait pas observer les lois qui interdisent le jeu et l'ivrognerie ; à certains endroits^ on se plaint aussi des mesures sanitaires et de l'entretien des édifices publics et des parcs. Il semble que, dans les grandes cités, on est beaucoup moins satisfait de l'administration municipale qu'on ne l'est dans les cités de Glasgow, de Manchester^ de Dublin, de Hambourg ou de Lyon.

L'accusation suivante contre le gouvernement de Philadelphie est exceptionnellement sévère, et quoiqu'elle soit fondée pour cette cité, il ne faudrait pas l'appliquer à toutes. Un mémoire présenté à la législature de la Pennsylvanie en 1883 par un certain nombre des principaux citoyens de la Cité des Quakers contenait ce passage :

« Les affaires de la cité de Philadelphie sont tombées dans l'état le plus déplorable. Les sommes nécessaires pour payer annuellement les intérêts de la dette et les dépenses

courantes sont si élevées que le taux de l'inipôt ne peut plus être augmenté.

« Pendant ce temps, on a laissé tomber les rues dans un état tel qu'elles sont une honte et un déshonneur pour la cité. Il est admis que Philadelphie est la ville la plus mal pavée et la plus malpropre du monde civilisé.

« L'eau est si mauvaise que l'hiver dernier, pendant plusieurs semaines, elle a été non seulement dégoûtante et malsaine, comme boisson, mais encore impropre à l'usage des bains.

(c Pendant plusieurs mois, on a renoncé à nettoyer les rues, et on n'a plus tenté la chose que le jour où quelques citoyens dévoués au bien public ont eu nettoyé, à leurs frais, un certain nombre des principales rues.

« Le système et l'état des égouts sont notoirement mauvais; ils sont assez mauvais pour être dangereux pour la santé publique et nauséabonds pour les habitants.

« Les travaux publics ont été si mal faits que l'on a dû refaire des constructions aussitôt qu'elles ont été finies. D'autres édifices ont été construits à grands frais et on les a laissé tomber en ruines avant de les terminer.

« L'incapacité, le gaspillage, des rues sales et mal pavées, de l'eau malsaine et nauséabonde, une administration négligente et coûteuse^ voilà ce qu'a donné pendant plusieurs années le gouvernement de la cité ».

A tous les points de vue qui sont compris dans ce rapport, Philadelphie était sans doute à cette date — car son gouvernement a subi depuis plusieurs réformes, — une des cités américaines les plus mal administrées. Celui qui aurait interrogé un des « bons citoyens » de Baltimore, de Cincinnati, de la Nouvelle-Orléans, de New- York, de Chicago, de San-Francisco, aurait entendu exprimer alors (et il en serait de même fhaintenant) les mêmes plaintes, tantôt au .sujet de la condition extérieure de la cité, tantôt au sujet de la police, ce qui prouve que le but pour lequel on a créé le

gouvernement municipal n'a été que partiellement atteint.

L'autre question, ^^celle des frais, il est facile de l'étudier. La dette et les impôts des cités américaines ont augmenté avec une rapidité extraordinaire, et elles ont atteint un chiffre inquiétant.

Une table de l'augmentation de la population, des évaluations, des impôts, et de la dette dans quinze des plus grandes cités des Etats-Unis, de 4800 à 1875, nous montre les résultats suivants.

Augmentation de la population 70.5 o/o

» de la valeur imposable 156.9 »

» de la dette 270.9 »

> des ^impôts 362.2 » (1)

Si nous considérons quelques cas spéciaux, nous voyons que la dette s'est élevée comme suit :

Philadelphie . 1867, 35.000.000 de doll. 1887, 64.000.000 de doll.

Chicago ... » 4.750.000 » » 13.456.000 *

Saint-Louis . » 5.500.000 » » 16.500.000 »

Pittsburg. . » 3.000.000 » » 13.000.000 » (2).

Une grande partie de cette dette est représentée sans doute par des travaux qui restent, mais pour une grande partie il n'y a rien à montrer; elle est due uniquement au gaspillage et aux malversations de la part des autorités municipales.

Au point de vue des dépenses courantes, New-York a

(1) Municipal Development of Philo delphia, par MM. Allinson et . Penbose p. 275.

(2) Article, « Cities » (par M. S. Stern) dans A. Cyclop. of Polit ^ Science. Il y est dit : « Ce que coûtent l'ouverture et les réparations des rues et l'installation des égouts dans les rues n'est pas compris dans ces vastes sommes perçues tous les ans ni dans cette dette qui grossit toujours, car le prix de ces travaux est payé par un impôt réparti directement sur les terrains, et il ne figure jamais parmi les dépenses ordinaires de la cité. »

A New-York, la dette consolidée totale était, en déc. 1891, de S7.85:.230 dollars (489.286.150 fr.).

dépensé, en 1884, pour les besoins ordinaires de la cité, non compris l'intérêt de la dette, le fonds d'amortissement et l'entretien dupouvoirjiidiciaire,lasommede20. 232. 786 dollars (101.163.930 fr.), c'est-à-dire 16 d. 76 (85 fr.) par habitant (recensement de 1880). A Boston, la même année, les dépenses de la cité furent de 9.909.019 dollars, (49.545.095 Ir.), 27 d. 30 (139 fr.) par habitant (recensement de 1880). En 1889, toutes les dépenses ordinaires de New-Yorks'élevèrentà48.937.694dollars(244 688.470fr.) (32 d. 30 par habitant) (161 fr. 50), celles de Boston à 16.117.043 dollars (80 585 215 fr.) (35 d. 94 (180 fr.)par habitant) (1).

C'est surtout dans le gouvernement des cités que les Etats-Unis ont complètement échoué Les imperfections du gouvernement national ne portent pas un grand préjudice au bien-être du peuple. Les défauts des gouvernements des Etats sont insignifiants quand on les compare à la corruption, à l'extravagance, à la mauvaise gestion que l'on peut reprocher aux administrations de la plupart des grandes cités. Car ces maux ne sont pas spéciaux à une ou à deux cités. Sans doule^ les Européens qui parlent de l'Amérique commettent souvent l'erreur decroirequeles vices politiques de New- York se rencontrent partout. Mais on commet aussi très souvent l'erreur de supposer qu'ils ne se rencontrent nulle part ailleurs. A New- York, ils se sont révélés sur une très grande échelle. Ils sont « énormes comme une montagne, visibles, palpables ». Mais il n'y a pas une cité de plus de 200.000 habitants où les germes empoisonnés ne soient déjà des plantes vigoureuses ; et dans quelques-unes des petites, jusqu'à 70.000 habitants, on n'a pas besoin du microscope pour voir combien ils ont grandi. Même dans les cités de troisième ordre, on peut quelquefois discerner des phénomènes semblables^ mais là, comme quelqu'un l'a

(1) Ces sommes 3e 1890 (résultats du recensement) comprennent toutes les dépenses ordinaires, mais elles ne comprennent pas les sommes versées pour l'intérêt ni pour l'amortissement de la dette municipale. ^

fait observer, le noir de jais de New-York ou de San-Francisco prend une teinte grise et inodensive.

Les maux qri apparaissent partout où se trouve une immense population réunie dans une ville doivent avoir des causes générales très répandues. Quelles sont ces causes ? Pour les exposer complètement, il faudrait expliquer ici le système des partis que l'on trouvera dans le troisième volume, car c'est le système des partis qui a, sinon créé, du moins aggravé considérablement ces maux, et qui leur a imprimé un caractère particulier (1). Je suis donc obligé de me contenter ici d'une courte émunération des principales sources de la maladie, et des principaux remèdes qu'on a proposés ou appliqués. Il n'y a point de sujet politique que les publicistes américains les plus capables et les plus expérimentés aient étudié avec autant de soin pendant ces dernières années ; c'est pourquoi ce que j'ai de mieux à faire c'est de présenter les faits saillants dans les termes mêmes qu'ont employés ces écrivains dont la responsabilité était engagée par leurs paroles.

Les Commissaires nommés à New-York en 1876 « pour préparer un système de gouvernement pour les cités de TEtat de New- York » résument le mal comme suit : (2)

« 1^ Augmentation de la dette municipale permanente : A Nev^-York, elle était, en 1840, de 10.000.000 de dollars; en 1850, de 12.000.000 de dollars; en 1860,

(1) Voir tome III, Partie .111, et surtout chap. lxh, etLxiii. Voir aussi au tome IV, les chapitres sur le Tammany Ring dans la cité de New-York, et le Ring du gaz à Philadelphie. L'étude détaillée que je donne dans ces chapitres des phénomènes de la mauvaise administration municipale dans les deux plus grandes cités des Etats Unis me dispensera de décrire ici ces phénomènes.

(2) Cette Commission, dont M. W. M. Evarts (depuis sénateur pour New-York) était président, comprenait quelques-uns des hommes les plus capables de New-York, et son rapport, présenté le 6 mars 1877, est devenu classique. La plupart des choses qu'il contient peuvent s'appliquer aux grandes cités aujourd'hui aussi bien qu'en 1876.

de 18.000.000 de dollars, en 4870, de 73.000.000 de dollars; en 1876 de 118.000.000 de dollars (1).

« ^'^ Accroissement excessif des dépenses annuelles ordinaires : En 1816, les impôts étaient inférieurs à 1/2 7o de la valeur de la propriété imposable; en 1850, ils étaient de 1,13 Vo; en 1860 de 1,69 Vo; en 1870, de 2,17 Vo ; en 1876, de 2,67 7o--- L'accroissement des dépenses annuelles depuis 1850, comparé à Taccroissement de la population, est de plus de 400 7o, et, comparé à l'augmentation de la propriété imposable, il dépasse 200 Vo- «

Voici les causes qu'ils indiquent :

1" Conseils et fonctionnaires administratifs incompétents et infidèles.

« Un grand nombre de fonctions importantes ont été occupées par des hommes qui étaient à peu près incapables de les remplir... Ces personnages indignes de la confiance publique se procurent leurs postes par leurs propres efforts. Leurs concitoyens ne leur auraient pas accordé volontairement leurs suffrages. Poussés par l'espoir de gains illicites, ils dépensent des sommes considérables pour

(1) Les commissaires de New-York disent : « Le chiffre et l'accroissement rapide de cette dette ne sont pas moins remarquables que les maigres résultats que l'on peut montrer pour justifier ces énormes dépenses. Cette somme était suffisante pour faire tous les travaux publics nécessaires pendant un siècle entier à une grande métropole, et pour l'orner des splendeurs de l'architecture et de l'art. Au lieu de cela on a des ports, des quais et des jetées qui ne tarderont pas à tomber en ruines ; des rues mal pavées, des égouts très insuffisants, fonctionnant mal et en mauvais état ; des édifices publics mesquins et trop petits ; il n'y a presque rien qui soit de nature à satisfaire les citoyens, sauf l'aqueduc et ses dépendances et le parc. On ne peut pas dire d'ailleurs que ces travaux soient le résultat de la dette publique, car les dépenses qu'ils ont occasionnées devraient être en grande partie amorties. En fait, la plus grande partie de la dette de la cité représente une somme considérable gaspillée, détournée, ou dépensée inutilement. »

s'emparer de ces postes, et ils promettent d'avance à leurs partisans leur protection et des places. Il faut ensuite tenir ces promesses malhonnêtes. Jl faut réaliser les gains prévus. C'est pour cela qu'on renvoie les anciens subordonnés, malgré leur expérience, et que l'on créé des postes nouveaux pour satisfaire une foule d'amis et de partisans. H faut conclure des contrats avantageux et entreprendre des travaux inutiles. Les sommes nécessaires pour ces objets illégitimes font partie des évaluations budgétaires d'après lesquelles on fixe le taux de l'impôt ; elles prennent même le premier rang dahs les affectations des crédits, et ce n'est qu'après avoir voté ces crédits que l'on s'occupe des besoins réels du public. On s'aperçoit bien vite que ces demandes illégales, jointes aux sommes nécessaires pour les besoins du public, s'élèveraient à un chiffre assez élevé pour mécontenter le peuple, et exciter l'indignation, si on les prélevait toutes sous forme d'impôts. C'est pour éviter ces conséquences que les auteurs de ces projets de dépenses trouvent des prétextes pour emprunter de l'argent, afin de faire faire, disent-ils, des travaux exceptionnels ; et en fin de compte on réduit les impôts à un chiffre qui n'est pas de nature à soulever l'indignation du peuple, et pour se procurer les sommes qui manquent, on émet un certain nombre d'obligations. . . Cependant ce tableau ne saurait donner une idée exacte des systèmes compliqués de déprédation qui ont de temps en temps ruiné nos principales cités, sous le nom de gouvernement des cités ; mais il indique une tendance qui règne dans toutes nos cités, et qui deviendra de plus en plus forte si elle ne rencontre pas d'obstacle. On ne risquerait pas d'exagérer en affirmant que plus de la moitié des dettes actuelles des cités proviennent du gouvernement corrompu et intentionnellement mauvais que nous avons décrit. »

2^ L'introduction de la politique de l'Etat et de la Nation dans les affaires municipales.

« La formation de partis politiques généraux qui ont des idées différentes sur les principes et sur les méthodes de la politique des Etats est une chose utile ou du moins inévitable. Mais il est rare qu'il s'élève, à propos de la conduite des affaires municipales, des questions d'ordre politique ou même des questions qui soient de nature à diviser les honnêtes gens. Les honnêtes gens sont parfaitement d'accord quand il s'agit de savoir si l'on doit diminuer la dette municipale, empêcher les dépenses extravagantes et confier les affaires municipales à des fonctionnaires compétents et fidèles. Pourquoi confier le contrôle des travaux publics d'une cité à un démocrate plutôt qu'à un républicain ou inversement? C'est comme si l'on nommait un homme directeur d'une Compagnie d'affaires parce qu'il appartient à l'un ou à l'autre des deux grands partis. Les citoyens honnêtes ne réussiront à avoir un bon gouvernement municipal qu'en agissant de concert. Les divisions politiques les séparent en deux camps au moment du départ, et les empêchent les uns et les autres d'atteindre le but. Cet obstacle qui désunit les bons citoyens paralyse tous les efforts qu'ils font pour avoir un bon gouvernement municipal... Les places et le pouvoir que l'on obtient dans les vastes champs de la politique de la Nation et des Etats sont de grandes récompenses qui stimulent les ambitieux. Or, dans ces champs delà politique, l'élévation personnelle ne va pas sans l'accomplissement de grandes œuvres^ et on ne peut atteindre ni l'un ni l'autre de ces deux buts sans le succès du parti politique auquel on est attaché. La lutte ainsi engagée se transforme en une bataille générale dans laquelle chaque côté sent bien qu'il ne peut pas donner à l'autre le moindre avantage. Si l'un cherche à tourner à son avantage le pationage des fonctions municipales, l'autre est obligé ^e porter la lutte sur le même terrain. 11 est certain qu'ils ne peuvent résister ni l'un ni l'autre à cette tentation. Les hommes qui occupent le premier rang dans la Nation ont donc un intérêt direct à tenir toujours

leurs forces en ordre de bataille, et ces forces il faut les mener, entre autres moyens, par l'appât des places dont on dispose quand on est à la tête des affaires locales. A côté de ce petit nombre de chefs de parti, il y a une classe importante d'individus qui sont honnêtes et dévoués au bien public, mais qui sont portés par habitude ou par tempérament à mêler la politique aux affaires de la cité, ils jouissent tant des luttes de parti, ils sont si dévoués à ceux qui partagent leurs triomphes et leurs défaites dans le jeu de la politique, qu'ils finissent par perdre de vue l'objet pour lequel existent les partis^ et qu'un grand nombre d'entre eux s'adonnent entièrement à la politique, abandonnent leurs travaux réguliers, et n'ont plus enfin pour vivre que les places dont disposent leurs chefs. A ceux-là se mêle un très grand nombre d'hommes pour qui la politique n'est qu'un moyen de gagner leur vie ou de faire fortune. Ceux-ci prennent part aux luttes politiques sans enthousiasme souvent aussi sans s'intéresser au bien public, et ils s'efforcent ouvertement d'organiser les éléments vicieux de la société et de former des groupements assez forts pour l'emporter dans une élection fortement contestée, pour vaincre les chefs politiques et pour se faire accorder une bonne part des places municipales, ou bien pour arracher l'immunité aux juges... Les autres citoyens, qui forment la majorité des classes aisées, n'aiment pas s'engager dans ce qu'ils appellent « le vil métier » de la politique, ou bien n'espèrent pas pouvoir faire beaucoup de bien en présence de puissants intérêts opposés l'un à l'autre ; aussi se contentent-ils de voter avec leurs partis respectifs... C'est par l'intermédiaire des grands partis politiques, organisés et fonctionnant comme il a été dit, que sont choisis depuis longtemps nos fonctionnaires municipaux. On ne peut donc pas s'étonner que nos affaires locales se trouvent dans un si mauvais état. »

3*^ Le fait que la législature d'Etat s'est emparée du contrôle direct des affaires locales.

« L'intervention législative a nécessairement entraîné l'abandon d'un des principes fondamentaux du gouvernement républicain (l'autonomie des municipalités)... Les représentants de la législature centrale (de l'Elat) n'ont pas assez de temps pour s'occuper des affaires locales des municipalités... Ils ne connaissent passuffîsamment les détails... Quand un bill local est à l'étude dans la législature, les représentants de la localité en question sont exclusivement chargés de le défendre et de l'expliquer; quelquefois même^ grâce à une entente expresse ou plus souvent tacite, les bills locaux sont votés d'après le système du « logrolling » (aide- moi et je t'aiderai). Ainsi, les devoirs législatifs sont délégués aux représentants locaux, qui s'entendent fréquemment avec les éléments pervers de leurs collèges électoraux et font retomber la responsabilité de leurs méfaits sur la législature. Mais ce qui est plus important, c'est que les représentants législatifs n'éprouvent pas à l'égard de leurs électeurs l'intérêt personnel ou le sentiment de responsabilité qui sont indispensables pour administrer intelligemment les affaires locales. Et cependant ces législateurs, qui se trouvent à une distance d'une centaine de milles, détruisent par leurs votes les décisions des corps gouvernants des diverses parties de l'Etat, et ne tiennent aucun compte des désirs de leurs électeurs... Pour se faire une idée de l'étendue du mal qui résulte du fait que la législature s'occupe d'une multitude d'affaires locales dont quelques-unes sont bonnes et la plupart mauvaises, on n'a qu'à prendre au hasard les lois d'une année quelconque et à voir les sujets auxquels elles se l'apportent. Sur 808 lois votées en 1870, par exemple^ 212 ont rapport aux cités et aux villages, dont 94 aux cités, et 36 à la seule cité de New York. Il y en a un plus grand nombre pour Brooklyn. Ces 212 lois occupent plus des trois quarts des 2000 pages des lois de cette année-là... La multiplicité des lois de ce genre sur le même sujet est en soi un très grand mal. Quelleestla loi relative à ce qui intéresse le plus

nos principales cités, voilà ce que les jurisconsultes deprofession peuvent seuls savoir après de longues et patientes recherches ; et dans plusieurs cas les hommes de loi euxmêmes n'y réussissent pas. Voici ce que dit le Chief- Justice Ghurch : « 11 serait très imprudent de se prononcer catégoriquement sur les lois qui ont rapport aux travaux publics des cités de New- York et de Brooklyn. Ces lois ont été modifiées, abrogées et refaites tant de fois et si complètement qu'il est difficile de savoir quelles lois étaient en vigueur à une époque déterminée. L'incertitude qui résulte de ces lois multiples et contradictoires est une source de procès incessants avec toutes les dépenses publiques et privées qu'ils entraînent »... Mais ceci n'est pas tout et ce n'est pas ce qu'il y a de pire. Peut-être est-il vrai que les bons citoyens ont été les premiers à essayer de faire intervenir la législature dans les affaires locales de nos principales cités afin de provoquer des réformes, d'obtenir un bon gouvernement et de contrebalancer les projets de fonctionnaires corrompus. L'idée que le contrôle législatif était le meilleur remède fut une grande erreur. Les chques et les rings corrompus que l'on cherchait ainsi à faire échouer s'aperçurent bien vite que, pour faire voter des lois spéciales sur les affaires locales, il leur était facile de l'emporter sur les tentatives passagères et maladroites des citoyens désintéressés. Le transfert du contrôle des ressources municipales des localités à la capitale de l'Etat produisit simplement un transfert analogue des méthodes et de l'art de la corruption, et, comme conséquence, la fortune de nos principales cités ne fut plus que le trafic des couloirs. La corruption municipale, reléguée jadis dans les territoires des cités, franchit toutes les barrières et se répandit dans toutes les parties de l'Etat. Des cités furent forcées par la législation à acheter dès terrains pour faire des parcs et des places parce que les propriétaires voulaient les vendre ; forcées de niveler et de paver des rues sans habitants et de faire les égouts de ces rues, unique-

ment pour permettre à des entrepreneurs corrompus d'avoir l'adjudication. Des cités furent forcées d'acheter, aux frais du public, et à des prix extravagants, des propriétés nécessaires pour faire des rues et des avenues qui ne pouvaient servir qu'à donner plus de prix aux propriétés voisines. On fit des lois qui supprimaient un poste et en créaient un autre avec les mêmes fonctions, uniquement pour faire passer le traitement d'un homme à un autre; on fit aussi des lois qui modifiaient les fonctions de certains fonctionnaires, uniquement pour distribuer de nouveau des faveurs et pour prolonger la durée de certaines fonctions dont les titulaires n'auraient été ni réélus ni nommés une seconde fois sans ce subterfuge. »

Cette dernière source de maux provient sans doute de ce qu'on a abandonné le principe du contrôle populaire local et de la responsabilité locale qui est la base des gouvernements des Etats et des gouvernements locaux ruraux. Cet abandon a été suivi du châtiment qu'il méritait. Mais les maux qui en résultent ont été considérablement aggravés par les vices des législatures dans certains Etats, dans celui de New-York et dans la Pennsylvanie par exemple.

Les deux premières causes sont surtout dues à ce qu'on appellele système des dépouilles, d'après lequel les fonctions deviennent la récompense des services politiques, et tout le mécanisme du gouvernement de parti sert avant tout à se procurer des places et à les garder. Or, le système des dépouilles, avec le mécanisme des partis qu'il ne cesse de graisser et de faire fonctionner à haute pression, est un système bien plus puissant et plus pernicieux dans les grandes cités que dans les districts ruraux. Car, dans les grandes cités, on trouve une multitude ignorante, composée surtout d'émigrants récents, peu habitués à Tautonomie; on trouve un grand nombre d'électeurs qui ne payent point de contributions directes, et qui, par suite, n'ont aucun intérêt à ce que les impôts soient modérés, et l'administration économe ; on trouve des citoyens capables, absorbés

par leurs propres affaires, des citoyens cultivés qui éprouvent du dégoût pour la vulgarité de la politique journalière, et ces deux groupes ne veulent pas sacrifier leur temps, leurs goûts et leur bien-être pour lutter avec de vils meneurs politiques ou de bruyants démagogues. Dans les grandes cités, les forces qui attaquent et qui pervertissent le gouvernement démocratique sont parliculièrement nombreuses, et les forces qui le protègent sont très mal placées pour opposer une réelle résistance. Satan a tourné ses plus lourdes batteries du côté où se trouvent les fortifications les plus faibles.

En plus de ces trois causes sur lesquelles insistent les commissaires, et dont les inconvénients se font sentir dans les grandes cités de certains autres Etats aussi bien qu'à New-York, mais à un moindre degré, il y a dans la structure des gouvernements municipaux ce qu'on peut appeler des défauts mécaniques, dont la description du chapitre précédent peut donner une idée. On n'a aucun moyen de faire retomber la responsabilité publique sur les fonctionnaires ou sur les assemblées qui gouvernent la cité. Si le maire vend son patronage, il peut rejeter une bonne partie du blâme sur les aldermen ou sur tout autre conseil qui approuve ses propositions, en alléguant qu'il aurait choisi de meilleurs candidats s'il avait supposé que les aldermen approuveraient son choix. S'il n'a pas réussi à faire faire aux départements les travaux dont ils sont chargés, il peut affirmer que la législature de la cité a entravé son action et n'a point voulu voter les règlements nécessaires. Chacune des deux Chambres, s'il y en a deux, peut donner comme excuse l'action de l'autre, ou de ses propres comités, et la responsabilité est tellement divisée entre les nombreux membres des Chambres, même s'il n'y en a qu'une, qu'elle cesse de retomber sur qui que ce soit. Les divers Bureaux ou les divers fonctionnaires n'ont presque pas de rapports entre eux (1) ; et ceux qui sont élus

(1) A Philadelphie on a remarqué qu'il y avait quatre auto-

directement parle peuple se croient indépendants du maire et de la législature. La multiplicité des postes électifs divise Tatlention du peuple, et prive le vote au scrutin de son efficacité comme réprimande ou comme éloge (1).

Il était relativement facile de découvrir les causes du mauvais gouvernement municipal. Mais il était plus difficile de montrer comment on pourrait faire disparaître ces causes, bien que tous les réformateurs fussent d'accord sur certains remèdes. Ce qui paraissait à peu près impossible, c'était de décider les hommes qui avaient produit ces maux, qui en profitaient et en bénéficiaient, qui s'y étaient si bien habitués que les plus honnêtes d'entre eux n'en voyaient pas la turpitude, à accepter les mesures nécessaires pour mettre fin à leur pouvoir abusif et à leurs gains illicites. C'était aux bandes de politiciens de la cité et à leurs alliés de la législature qu'il fallait demander des réformes et arracher le consentement de leur propre destruction. Il était donc bien inutile de tendre un filet sous les yeux de ces oiseaux.

Yoici les remèdes que propose la commission de New-York .

a) Interdiction à la législature de l'Etat de faire des lois spéciales pour les gouvernements municipaux et pour la conduite des aflaires municipales (2).

rites distinctes et indépendantes qui avaient le droit de faire défoncer les rues, et que personne n'était chargé d'une manière spéciale de les remettre en état.

(1) M. Seth Low dit:« Quand on multiplie les postes électifs importants, on n'augmente pas le contr(Me populaire, mais au contraire on le diminue. L'expression de la volonté populaire au scrutin ressemble à un grand coup que frappe une machine d'une puissance énorme. Elle peut frapper assez fort pour renverser un fonctionnaire, quelque puissant qu'il soit. Mais, de même qu'en mécanique il faut diviser la force pour faire des travaux délicats, d^ même le peuple qui est obligé, quand il exprime sa volonté, de choisir entre une multitude de fonctionnaires peu importants, perd une partie de son pouvoir > . Addref^s on Municipal Government, février I880.

(2) Les Constitutions de beaucoup d'Etats ordonnent mainte-

h) Fixation des élections municipales à une époque différente de celle des élections de l'Etat ou de la Kation. Dans le cours de ces dernières années, on a repris cette proposition qui paraît avoir quelque chance d'être adoptée (1892).

c) Les pouvoirs législatifs des municipalités devraient être confiés à deux assemblées : Un Bureau des aldermen élu par le suffrage universel, qui serait le Conseil commun de chaque cité ; un Bureau des finances de six à quinze membres, élu par des électeurs qui payent depuis deux ans un impôt annuel sur des biens évalués à 500 dollars (2.500 francs) au moins, ou un loyer (pour les appartements que Ton occupe) de 250 dollars (1.250 fr.) au moins (1). Ce Bureau des finances devrait avoir dans la pratique le contrôle exclusif de l'imposition des taxes, ainsi que des dépenses de chaque cité, il devrait surveiller les emprunts ; pour certaines questions, une majoritédes deux tiers serait nécessaire.

d) Interdiction aux municipalités d'emprunter au delà d'une certaine somme; obligation d'avoir l'approbation du maire, d'une majorité des deux tiers de la législature de l'Etat et du Bureau des finances pourcontracter un emprunt qui ne serait pas gagé par des recettes courantes prévues.

e) Extension des pouvoirs du maire au sujet du contrôle général des affaires et au sujet des nominations; maire révocable par le gouverneur, s'il y a des raisons suffisantes.

Pour introduire ces réformes il fallait amender la Constitution de l'Etat de New-York; et la commission prépara une série d'amendements qui furent soumis à la législa-

iiant que les cités soient incorporées par des lois générales. La prohibition de faire des lois spéciales a donné, en général, debons résultats, bien qu'on ait souvent évité de s'y soumettre. Voir supra, chap. xliv etxLv.

(1) Caci devait s'appliquer aux cités qui avaient une population de plus de 100 000 habitants. Dans les cités moins importantes, le loyer devait s'élever à 100 dollars, au moins, et il n'y avait pas de minimum fixe pour la propriété imposable.

ture de l'Etat. Mais les oiseaux aperçurent le filet, et se gardèrent bien de soumettre ces amendements au peuple. En réalité, le rapport resta lettre morte. Mais dans les chartes législatives récentes de diverses cités, et surtout de Brooklyn (comme on le verra dans le chapitre suivant), on a adopté, et avec de très bons résultats, quelques-unes des suggestions delà commission. La plus originale cependant, celle qui donna naissance aux critiques les plus hostiles, celle qui demandait la création d'un conseil élu par des électeurs payant un certain loyer ou possédant un certain capital, n'a jamais été appliquée dans une grande cité. On la trouve anti-démocratique. Les hommes pratiques disent qu'il est inutile de la soumettre à un vote populaire (1). Cependant, il y a encore des gens qui en sont partisans, et qui rappellent l'exemple de l'Australie^ où on dit que ce système a donné de bons résultats.

Parmi les autres réformes que l'on demande en Amérique pour le gouvernement des cités, je citerai les suivantes :

a) La réforme des services civils, c'est-à-dire la création d'examens que l'on devrait subir pour être nommé à

(i) Cependant, on s'est conformé aux indications de la Commission sur un point (Rapport, p. 33); on a appliqué, dans les chartes des villages de l'Etat de New-York et même dans celles de quelques petites cités, le principe d'après lequel personne ne devait voter sur une proposition tendant à établir un impôt ou à en affecter les recettes, s'il n'était lui-même obligé de payer une part de cet impôt. On accusa cette proposition d'être contraire à l'esprit du suffrage universel ; à cette accusation la Commission répondit dans son rapport : « Il n'est point de méthode plus sûre pour discréditer le suffrage universel et en préparer l'abolition que celle qui consiste à le pervertir en le faisant servir à des choses pour lesquelles il ne fut pas fait ou en lui demandant des services qu'il ne peut pas rendre... Attendre l'économie en matière de finances du fonctionnement du suffrage universel dans les grandes cités, où la moitié des électeurs n'a aucun intérêt à cette économie, c'est soumettre le principe du suffrage universel à une trop forte tension. Tous les amis de ce système devraient s'unir pour le soustraire à ce péril. » p. 40.

une place de la cité ; un règlement d'après lequel ces postes seraient accordés pour une durée tixée d'avance^ ou tant que le titulaire s'en montrerait digne, au lieu de laisser le fonctionnaire à la merci d'un chef de parti qui peut le déplacer pour donner sa place à un de ses partisans ou à un de ses amis personnels.

b) La prolongation du mandat du maire et des chefs des départements, afin de donner à ces personnages une position plus sûre et de diminuer la fréquence des élections. Cette réforme se trouve dans quelques chartes récentes par exemple dans celle de Saint-Louis (voir le chapitre précédent} et dans celle de Philadelphie.

c) La nécessité de donner au maire un pouvoir exécutif presque absolu et d'obliger la législature à se contenter de faire des lois et de voter le budget. Cette réforme se trouve également dans des chartes récentes, en particulier dans celle de Brooklyn, et en somme elle donne de bons résultats. Naturellement, c'est là un remède désespéré. Si ie peuple s'est suffisamment réveillé pour choisir un homme capable et honnête, on ne saurait lui donner trop de pouvoir ; le pouvoir est mieux placé entre ses mains qu'entre celles des Conseils de la cité. Mais si les électeurs sont apathiques et laissent passer un homme malhonnête, tout peut aller mal jusqu'à l'élection suivante. Je ne dis pas que « tout ira mal », car on a vu des gens malhonnêtes à qui le pouvoir et la responsabilité ont donné un caractère plus sérieux et des sentiments plus nobles. Le proverbe grec (( les fonctions montreront ce qu'est l'homme » était ordinairement pris dans un mauvais sens. Le proverbe allemand c( les fonctions donnent de l'intelligence » {Aynt giht Verstand), présente la nature sous un jour moins défavorable, et lexpérience des Américains montre qu'il est souvent l'expression de la vérité.

d) L'élection de la législature de la cité ou d'une des deux Chambres ou d'un Comité scolaire au scrutin de liste et non par quartiers. Lorsque les aldermen ou les membres

du Conseil sont élus par les citoyens d'un petit district local, il est entendu, aux Etats-Unis, qu'ils résident dans ce district; et ainsi le choix des bons citoyens est très limité. Il s'ensuit que les élus considèrent que leur premier devoir est d'obtenir tout ce qu'ils peuvent pour leur propre quartier ; ils ne se préoccupent guère de l'intérêt général de la cité, et quand il s'agit des adjudications et des travaux publics, ils font une sorte de commerce d'échanges avec les représentants des autres quartiers. Voilà pourquoi le scrutin de liste est préférable.

e) La limitation du droit d'établir des impôts et de contracter des emprunts en tenant compte de l'évaluation de la propriété imposable de la cité. Des restrictions de ce genre ont été imposées aux cités, aux comtés et à d'autres autorités locales. Ordinairement, les résultats ont été bons, mais pas partout, car il est possible de tourner les lois. La commission de New- York dit : « Il est facile d'éluder la prohibition apparente qui s'applique à l'impôt et à la limitation de la dette en augmentant les évaluations des répartiteurs- Ces restrictions n'ont pas pour but d'empêcher le gaspillage ou les détournements des fonds publics, elles limitent seulement la somme des fonds qui sont sujets aux déprédations. Ces mesures auraient simplement pour effet immédiat de laisser à la cité des sommes insuffisantes pour ses travaux (1). » Et MM. Allinson et Penrose font les remarques suivantes :

(( il est stipulé par la Constitution de 1874 que la dette d'une cité, d'un bourg, d'une ville, ou d'un district scolaire ne doit jamais dépasser 7 7o de la valeur de la propriété imposable d'après les évaluations des répartiteurs. Cette clause a pour but d'empêcher de charger la propriété d'un individu, dans l'intérêt du public, au delà de 7 7o-

(1) Un autre désavantage, c'est que cette restriction peut quelquefois forcer une municipalité à faire faire par morceaux des travaux publics qui coûteraient moins cher si on les faisait en une fois. Voir chapitre xliii.

Dans la pratique, les résultais de cette clause ont été mauvais. Dans toules les cités de TEtal, excepté Philadelphie, la cité fait partie du gouvernement du comté. Le comté a le pouvoir d'emprunter jusqu'à concurrence de 7 7o; i^ en est de même de la cité ; il en est de même du district scolaire ; il en est de même du district scolaire du quartier; cela fait en tout 28 7o> somme que la loi de 1874permet d'emprunter. Mais il y a encore une autre cause d'insuccès qui est spéciale à Philadelphie. Afin d'échapper à la clause de la Constitution qui interdit de contracter des dettes supérieures à 7% des évaluations, la valeur fixée par les répartiteurs a été considérablement augmentée dans presque toutes les cités de l'Etat ; dans certains cas, et bien que la chose paraisse incroyable, on l'a augmentée de 1 .000 7o- H est par conséquent évrdent que les clauses constitutionnelles de ce genre ne peuvent pas protéger les citoyens contre un accroissement illégal de la' dette municipale. » — Philadelphia,a History of municipal development (1887), p. 276.

Néanmoins, on trouve souvent maintenant, dans les Constitutions, des restrictions de ce genre, et, autant que j'ai pu m'en rendre compte, elles ont diminué le mal qu'elles visaient (1).

Il ne faut pas que j'essaye de discuter la question intéressante des résultats que l'on peut obtenir en permettant aux gouvernements des cités de fournir l'eau, le gaz, l'électricité, peut-être aussi d'administrer les tramways des rues. Les cités américaines accumulent sur ce sujet un si grand nombre de renseignements, qu'on est obligé de le traiter très longuement, et les hommes expérimentés ne sont pas encore d'accord sur les conclusions générales de cette enquête (2). Les objections qui s'opposent à ce que ces

(1) Voir la note dans l'appendice de la fin de ce volume.

(2) Sur 160 cités dont la population dépasse 20.000 habitants, 59 laissent le soin de fournir l'eau à des compagnies privées, et 101 en ont chargé la municipahté.

fonctions soient confiées aux hommes qui gouvernent la plupart des municipalités sont très claires. On trouvera l'explication d'un groupe de ces objections dans un chapitre postérieur où je décris le ring du gaz à Philadelphie. Il y a cependant des réformateurs assez confiants pour croire que lorsque les Conseils de la cité obtiennent.des fonctions qui ont un très grand intérêt pour les citoyens, ceux-ci ne manquent pas d'exercer un contrôle plus actif et plus vigilant et de chasser du pouvoir les politiciens corrompus. Il ne faut pas non plus oubUer que si on laisse cette fonction à des compagnies privées, on est exposé à des maux aussi visibles que ceux qui résultent de la mauvaise administration. En effet, lorsque ces compagnies prospèrent et s'étendent, elles profitent de leur richesse pour influencer les autorités municipales, et on en a vu qui distribuaient des sommes d'argent à un très grand nombre d'électeurs pour les corrompre et pour conserver et étendre ainsi leur monopole. La corruption des gouvernements des cités produit encore un autre mauvais elfet qui n'est pas des moindres, c'est que les citoyens, qui se plaignent des prix élevés que font payer les compagnies pour fournir une quantité insuffisante d'eau ou de gaz, préfèrent souvent supporter ces ennuis et fermer les yeux sur la malhonnêteté de quelques compagnies plutôt que de courir le risque de donner aux rings qui gouvernent les grandes municipalités ce surcroit de places et de matière à spéculation qu'offrent les entreprises de l'eau et du gaz.

La question du gouvernement des cités est celle qui préoccupe le plus les publicistes pratiques, parce que c'est, de l'aveu de tous, le point le plus faible du gouvernement du pays. Les étrangers judicieux ont souvent admiré aux Etats-Unis l'adaptabilité des institutions au caractère et à la condition du peuple, et le fait que le peuple est satisfait de ses institutions, tandis que les nations européennes sont mécontentes des leurs ; mais cette observation ne peut pas s'appliquer à l'administration municipale. Partout où il y a

une grande cité, on entend des plaintes violentes, et les Américains, qui se considèrent comme un modèle pour le Vieux Monde sous tous les autres rapports, étudient soigneusement les modèles du Vieux Monde à ce sujet, surtout les modèles que fournissent les cités de la Grande- Bretagne. La meilleure preuve quils ne sont pas satisfaits, c'est qu'ils changent souvent de système et de méthode.

Ce que disait le Dante de sa propre cité, on peut le dire des cités américaines : elles ressemblent au malade qui ne peut point trouver le repos sur son lit, mais qui cherche à apaiser sa douleur en se tournant tantôt d'un côté tantôt de l'autre. De temps à autre, le malade se trouve soulagé par un remède violent, tel que la promulgation d'une nouvelle charte ou l'expulsion d'une bande de coquins au moment des élections. Bientôt après cependant, on découvre les points faibles de la charte, la législature recommence de faire des lois spéciales ; le zèle civil se refroidit et permet à de mauvais citoyens de se glisser dans les postes importants ; les questions fédérales font oublier aux élections municipales ce que l'on devrait toujours considérer comme la question unique, c'est-à-dire le caractère et l'intelligence des candidats aux diverses fonctions. Tout cela est décourageant. Cependant ceux qui étudient l'histoire municipale des dernières décades avouent que l'on fait des progrès pour le mieux depuis trente-cinq ans. Les nouveaux systèmes de gouvernement sont supérieurs aux anciens. Les coquins sont moins audacieux. Les bons citoyens sont plus actifs. L'esprit de parti peut encore être prédominant et pervertir la politique municipale, mais on voit plus clairement le mal qu'il fait, et le nombre des citoyens qui le combattent s'accroît de jour en jour. C'est dans l'accroissement de ce nombre et dans le développement d'un sentiment plus fort des devoirs civiques, plus encore que dans un changement du mécanisme, que l'on trouvera enfin — ,du moins il faut l'espérer — , la réforme des gouvernements des cités.