CHAPITRE LU

LE GOUVERNEMENT MUNICIPAL DES ETATS-UNIS CONSIDÉRÉ A UN POINT DE VUE AMÉRICAIN (1)

Par rhonorable SETH LOW président du Colombia Collège, New- York , et ancien maire de la cité de Brooklyn,

Une cité des Etats-Unis est une chose tout à fait différente d'une cité, au sens technique du nnot, dans le sens qu'on donne à ce mot en Angleterre;- En Angleterre, une cité est ordinairement une ville qui a encore ou a eu un évêché (2). Le chef du gouvernement de la cité en Angleterre c'est le maire, mais beaucoup de bourgs qui ne sont pas des cités sont également gouvernés par un maire. Aux Etats-Unis, une cité est une ville qui a reçu de la législature de son Etat une charte qui lui confère le titre de cité. En Amérique, il n'y a rien qui corresponde au bourg anglais. Si l'on entre, aux Etats-Unis, dans une ville qui a un maire, on peut être à peu près certain que c'est une cité ; cependant, il y a çà et là des villages incorporés qui ont lin maire.

(1) Ce chapitre est la propriété littéraire de l'auteur, Seth Low (1888).

(2) En Ecosse, où il n'y a pas eu d'évêques depuis la révolution, Edimbourg, Glasgow, ,Aberdeen et depuis 1889 Dundee, sont désignées sous le nom de cités. En Angleterre, on appelle Westminster une cité ; mais il y a eu pendant quelque temps un évêque.

Les Européens qui étudient les systèmes politiques et qui désirent comprendre le problème du gouvernement aux Etats-Unis, qu'il s'agisse de gouvernement des cités ou de toute autre forme de gouvernement, doivent d'abord se placer, s'ils le peuvent, à un point de vue entièrement opposé à celui auquel ils sont habitués. Ceci ne s'applique guère moins aux étudiants anglais qu'à ceux du continent. En Angleterre, comme sur le continent, le gouvernement est toujours descendu, depuis plusieurs siècles, des hautes classes de la société. Jusqu'à ces dernières années, les peuples de l'Europe ont accepté, presque sans protestation, l'idée qu'il faut des classes dirigeantes, et que la grande majorité des hommes doit être gouvernée. La Révolution française a sans doute modifié partout cette idée, et surtout en France, mais, même en France, le sentiment public est encore sur cette question la résultante d'un conflit d'opinions. Aux Etats-Unis, cette idée n'existe pas, et, ce qui n'est guère moins important, elle n'a jamais existé. On n'admet aucune distinction entre les classes dirigeantes et les classes dirigées, et le problème du gouvernement n'est ici qu'un effort, de la part de la société en masse, pour apprendre et pour s'appliquer à elle-même l'art du gouvernement. Quand on a cette idée présente à l'esprit, on comprend facilement que le flot de l'immigration aux Etats-Unis soit une cause de trouble. Les immigrants viennent de plusieurs pays, et ils appartiennent en grande partie aux classes qui ont été gouvernées depuis des siècles dans leur pays d'origine. Arrivés en Amérique, ils ne tardent pas à devenir citoyens d'une société qui se charge de se gouverner elle-même. Quelque bien disposés qu'ils soient en général, ils n'ont pas été habitués à se gouverner eux-mêmes, et ils ne partagent pas toujours les idées que renferme la Constitution des Etat-Unis. Cet élément étranger s'établit en majorité dans les cités. On estime qu'il y a dans la cité de New- York 80 7o des habitants qui sont nés à l'étranger ou

qui descendent de parents étrangers. Par conséquent, dans une cité comme New-York, on propose le problème de l'étude et de l'application de l'art du gouver" nement à une population qui n'a presque pas d'expérience. Dans beaucoup de cités des Etats-Unis, dans presque toutes même, la population n'est pas seulement inexpérimentée en fait de gouvernement autonome, elle n'est même pa^ homogène. Ainsi, une cité américaine se trouve en face de la nécessité d'instruire dans l'art du gouvernement une population nombreuse et qui s'accroît rapidement, et elle est de plus obligée de s'assimiler en même temps des éléments très divers pour en faire un groupement américain. Une seule de ces fonctions n'irait pas sans de grandes difficultés ; lorsqu'elles se trouvent côte à côte, le problème devient encore plus difficile pour chacune des deux. Mais quand elles sont réunies, les cités américaines ont à résoudre un problème que ne connaissent point les cités du Royaume-Uni ou de TEurope.

La cité américaine a eu à résoudre des problèmes que n'ont pas connus les cités du Vieux Monde. A l'exception de Boston, de Philadelphie, de Baltimore, de la Nouvelle- Orléans et de New-York, il n'y a point de cité américaine importante dont l'origine remonte même au commencement de la colonisation du pays. Les cités américaines se sont accrues avec une rapidité dont on ne trouve guère d'exemples dans le Vieux Monde. Londres, par l'étendue de son accroissement mais non dans les mêmes proportions, Berlin depuis 1870 et Rome pendant les dernières années, sont peut-être les seules villes d'Europe qui aient eu à compter avec cet accroissement rapide à un degré à peu près équivalent. Mais Londres, Berlin et Rome sont le siège du gouvernement national, qui les a aidées et guidées plus ou moyis dans leur développement. Dans toutes ces villes, il y avait un moyen de richesse avant le commencement de ce grand et rapide accroissement. En Amérique, il a fallu faire de rien et en quelques années une gràilde

cité. Il n'y a pas eu un moyen de richesse pour servir de base à l'édifice que chaque nouvelle année agrandissait. Dans ces conditions, on s'est naturellement adressé au crédit public dont on a usé et abusé. La cité de Brooklyn et la cité de Chicago, qui ont chacune près d'un million d'habitants (1882), n'ont guère plus de cinquante ans d'existence (1). Pendant cette courte période, tout a été construit sur des terrains qui étaient auparavant des champs. Les maisons où l'on habite, les travaux nécessaires pour la distribution de l'eau, les rues et le pavage des rues, les égouts, tout ce qui constitue la partie permanente d'une cité, tout a été fait à mesure que la ville croissait d'année en année avec une rapidité extraordinaire. A ces travaux il faut ajouter les écoles publiques, les parcs publics, et pour Brooklyn, le grand pont qui relie cette cité àNev^^-York, et dont Brooklyn a payé les deux tiers. A ce point de vue, il me semble qu'il faut moins s'étonner des nombreux défauts que l'on peut reprocher justement aux cités américaines, que du peu de temps qui a été nécessaire pour obtenir de si merveilleux résultats. La nécessité de faire tant de choses si vite a été désavantageuse pour la cité américaine de deux manières. D'abord, on a été forcé de dépenser sans compter pour obtenir rapidement des résultats dont l'urgence était évidente. C'est précisément dans des cas analogues que les hommes d'affaires les plus expérimentés font de grandes erreurs, et sont exposés aux folles dépenses et au gaspillage. Les Américains sincères avouent que leurs cités ont eu à souffrir de ce côté, non seulement parce que leurs élus et leurs fonctionnaires ont ftiit de folles dépenses, mais aussi parce qu'ils ont été malhonnêtes. Cependant, pour réduire ce reproche à sa juste valeur, il faut tenir compte des conditions générales dans lesquelles les cités se sont trouvées pour faire leurs travaux. Le second désavantage dont ont souffert les cités améri-

(1) Chicago en a plus de 1.000.000 et Brooklyn plus de 900.000.

caines par suite de cet état de choses, c'a été l'impossibilité de faire face aux dépenses courantes, au moment où elles escomptaient abondamment l'avenir pour faire les travaux permanents.

Lorsque les grandes cités américaines auront payé les travaux permanents qui se sont accumulés pendant les cinquante dernières années^ et qu'elles n'auront plus à s'occuper que des besoins courants de la population^ on peut s'attendre à de grands progrès dans ces questions secondaires. En d'autres termes, le temps est un élément nécessaire pour créer une cité, comme il l'est pour tous les autres grands travaux durables. On juge les cités américaines d'après leur grandeur plutôt que d'après le temps qu'il leur a fallu pour arriver à leur développement actuel. On ne saurait nier que l'on aurait pu produire de meilleurs résultats avec l'argent qui a été dépensé, si l'on avait eu affaire à des hommes parfaitement honnêtes et d'un jugement sûr. Mais pour apprécier intelligemment les imperfections de la cité américaine au point de vue matériel, il faut tenir compte de ces diverses difficultés.

Il y a un autre point sur lequel on peut trouver que la cité américaine n'a pas donné tout ce qu'on en espérait; elle a, d'une façon générale, manqué de prévoyance. Il eût été relativement facile de conserver dans toutes les cités de petits parcs publics, et de les embellir, si l'on avait su en apprécier l'utilité et si l'on avait prévu le développement que ces cités allaient prendre. Les cités de l'Ouest ont probablement moins de reproches de ce genre à se faire que celles qui se trouvent du côté de l'Océan Atlantique. Mais si l'on doit regretter vivement que les Américains ne se soient pas montrés prévoyants, ils n'ont fait après tout que répéter ce qui s'est fait en Europe. Au lieu de pourvoir longtemps à l'avance aux besoins de l'avenir, on em.bellit les cités en démolissant et en remplaçant partout ce qui existe déjà. En Amérique^ ces résultats fâcheux ont eu deux causes principales : d'abord les cités ont été incapables de prévoir

le développement extraordinaire qui les attendait; et, en second lieu^ la population a augmenté précisément du côté où l'on supposait qu'elle n'augmenterait pas. On trouve un exemple curieux de ce dernier facteur dans la cité de Washington. On tourna le Gapitole du côté du levant, avec l'idée que la population se porterait dans cette direction. En réalité, la cité s'est accrue du côté de l'Ouest, de sorte que le Gapitole tourne le dos à la cité et fait face à un district qui est presque inhabité.

Le détail qui produit chez l'étranger l'impression la plus défavorable, dans la plupart des cités américaines, c'est très probablement le pavage défectueux des rues et la malpropreté. A ce point de vue, les cités de l'Europe sont infiniment supérieures à celles de l'Amérique. Mais sous ce rapport, il estjuste de faire remarquer que les cités européennes ne sont bien pavées et propres que depuis une trentaine d'années. Quelque misérable que soit actuellement la condition des rues dans la plupart des cités américaines, on ne risque guère de se tromper en disant qu'elle était bien pire il y a dix ans. Cette situation a plusieurs causes qui produisent des difficultés dont sont exemptes les cités européennes. D'abord, la gelée pénètre plus profondément en Amérique et use davantage les pavés de toute façon. En second lieu, les rues sont plus souvent défoncées qu'en Europe pour l'installation des tuyaux de gaz ou de vapeur, et des fils télégraphiques. Mais en dehors de ces difficultés spéciales, la cause fondamentale c'est le manque de crédits suffisants pour mettre les rues en parfait état et pour les entretenir, sous le rapport du pavage et du nettoiement. J'ai donné plus haut la raison de cet état de choses.

Toutes les difficultés qui ont accompagné le développement des cités des Etats-Unis ne sont cependant pas dues à ces causes. Les cités sont d'origine relativement récente aux Etats-Unis, comme les formes de gouvernement. La cité de Boston, par exemple, dans l'Etat de Massachusetts,

n'a obtenu sa charte qu'en 1822, et cependant la colonie fut fondée il y a plus de deux cent cinquante ans. La cité de Brooklyn a reçu sa charte de l'Etat de New-York en 1835. En d'autres termes, le gouvernement de village ou de ville s'est transformé en gouvernement de cité, à mesure que les petites localités devenaient de grands centres. Et ceci nous fait penser à une autre différence entre les cités des Etats-Unis et celles de la Grande-Bretagne. Les grandes cités de l'Angleterre et de l'Europe, à peu d'exceptions près, ont leurs racines dans un passé lointain. Beaucoup de leurs privilèges et des droits que leur donnent leurs chartes furent arrachés à la Couronne au temps de la féodalité. Quelques-uns de ces privilèges existent encore et contribuent à la richesse, à la fierté et à l'influence de la municipalité. La charte d'une cité américaine n'a aucun prestige et n'inspire aucun sentiment particulier. Ce n'est que l'acte juridique qui donne à la population le droit déformer une corporation et d'agir en conséquence, et qui définit les devoirs des fonctionnaires. Le motif pour passer du gouvernement de ville au gouvernement de cité a été en général le même partout : on a voulu acquérir le droit d'agir promplement et de profiter du crédit de la localité pour pourvoir à son développement. L'Assemblée primaire de la ville {town meeting), à laquelle chaque citoyen prend part, joue admirablement son rôle dans les localités où la population ne dépasse pas un certain chiffre^, et quand il ne faut point diriger des affaires publiques trop importantes. Mais, dans tous les Etats^ la nécessité de pourvoir elficacement aux besoins de leur développement a poussé les villes, qui croissaient rapidement, à réclamer les pouvoirs que confèrent la transformation en cité, et la création du gouvernement de cité. Ainsi, toute cité a été d'abord une ville, et naturellement la première idée que les Américains se sont faite de la cité n'est autre que celle qu'ils avaient du village et de la ville comme subdivisions locales de la République. Or, les chartes furent faites I 22

comme si les cités étaient de petits Etats. Les Américains apprennent maintenant, après plusieurs années d'une expérience amère, qu'elles sont moins de petits Etats que de grandes corporations. Plusieurs des fautes qui ont marqué le progrès des cités américaines jusqu'à ce jour proviennent de cette fausse conception. Le but essentiel était de créer un gouvernement de cité où aucun fonctionnaire n'aurait le pouvoir de faire beaucoup de mal. Le résultat naturel a été une situation où aucun fonctionnaire ne peut faire beaucoup de bien. En attendant, des gens sans scrupules se sont unis dans un but peu honnête, et l'organisation de la cité les a aidés à faire retomber la responsabilité les uns sur les autres. Plusieurs chartes récentes partent de l'idée beaucoup plus exacte que les cités sont, avant tout, au point de vue de l'organisation gouvernementale, de grandes corporations. On comprend aisément que cette théorie produit de bien meilleurs résultats. Les Américains sont suffisamment habiles dans l'administration des grandes entreprises pour comprendre que, dans des entreprises de ce genre, il faut donner à un homme le pouvoir de diriger les affaires et le droit de choisir ses principaux collaborateurs; ils comprennent que le pouvoir et la responsabilité doivent aller ensemble du haut en bas de l'échelle dans toute organisation d'affaires qui marche bien. Par conséquent, quand on eut bien compris qu'une cité était une corporation d'affaires plutôt qu'une partie intégrante de l'Etat, on cessa de s'opposer à ce que le pouvoir et la responsabilité fussent réunis dans les mêmes mains. La charte de la cité de Brooklyn est probablement le type le plus avancé que l'on puisse trouver de cette façon de penser, A Brooklyn, la partie executive du gouvernement de la cité est représenté par le maire et par les divers chefs des départements. La partie législative se compose d'un Conseil commun de dix-neuf membres, dont douze sont élus par trois districts qui choisissent chacun quatre aldermen, et les sept autres aldermen sont élus par toute la cité

au scrutin de liste. Le peuple élit^ en plus du Bureau des aldermen, trois fonctionnaires de la cité : le maire, qui est le chef réel et nominal de la cité, le contrôleur, qui est dans la pratique le teneur de livres de la cité, et le vérificateur dont le contrôle est indispensable pour tous les payements, petits ou grands, que fait la cité. Le maire nomme, à lui seul, sans l'approbation du Conseil commun, tous les chefs exécutifs des départements. Il nomme par exemple le commissaire central, le commandant des pompiers, le commissaire de la santé, l'inspecteur des travaux de la cité, le Conseil judiciaire de la cité, le trésorier, le percepteur, et en général tous ceux qui sont chargés de fonctions executives. Ces fonctionnaires nomment, à leur tour, leurs subordonnés, de sorte que le principe de la responsabilité se trouve partout du haut en bas dans le gouvernement de la cité. Le maire nomme aussi le bureau des répartiteurs^ le bureau de l'instruction publique et le bureau des élections. Les fonctionnaires exécutifs nommés par le maire sont nommés pour deux ans, c'est-à-dire pour toute la durée de son mandat. Le maire est élu aux élections générales qui ont lieu au mois de novembre; il entre en fonctions le i^^ janvier suivant, et pendant un mois les grands départements de la cité restent entre les mains des hommes que son prédécesseur avait nommés. Le l'^^ février, le nouveau maire nomme les chefs des départements, et comme ils ne restent en fonctions que pendant la durée de son mandat, chaque maire a la possibilité de s'entourer d'un personnel administratif dont les idées soient entièrement d'accord avec les siennes. Chacun de ces grands départements exécutifs est confié à un seul chef, parce que la charte se conforme entièrement à la théorie d'après laquelle, partout où il y a un travail exécutif à faire, un seul homme doit en êtïe chargé. S'il existe des Conseils de fonctionnaires exécutifs à Brooklyn, c'est parce que le travail qui leur est confié a un caractère discrétionnaire plutôt qu'exécutif. Ces bureaux sont aussi nommés par ie maire.

sans l'approbation du bureau des aldermen, mais ils sont nommés pour une période qui ne se termine pas avec le mandat du maire; de sorte qu'un maire ne peut en nommer tous les membres que s'il est élu deux fois par le peuple. En d'autres termes, la charte de Brooklyn, cité de 900.000 habitants, rend le maire entièrement responsable de la direction du gouvernement de la cité, pour la partie executive, et, en le rendant responsable, elle n'hésite pas à lui accorder tous les pouvoirs nécessaires pour s'acquitter de ses devoirs. Cette charte a commencé d'avoir son effet le 1^^ janvier 4882. On s'est aperçu qu'elle avait les mérites et les défauts prévus. Si les fonctionnaires exécutifs sont énergiques, ils peuvent donner satisfaction; s'ils sont faibles, ils peuvent désappointer toutes les espérances. Le peuple est cependant tellement sûr que cette charte est un progrès sur tous les autres systèmes qu'il a essayés, qu aucune voix ne s'est élevée pour la condamner. Elle a une qualité particulièrement remarquable. On peut faire comprendre facilement au citoyen le plus simple que le caractère du gouvernement de la cité dépend entièrement pendant deux ans de l'homme qui est élu aux fonctions de maire. En conséquence, le nombre des votants a été plus considérable aux élections des maires qu'à celles des gouverneurs de TEtat. Le gouvernement de la cité bénéficie directement de ce fait qui crée et tient en éveil le sentiment public et qui tend à augmenter l'intérêt que prennent tous les citoyens aux affaires de leur cité. En l'absence d'un passé historique qui entretienne la fierté des citoyens, et en présence des milliers de nouveaux-venus à chaque élection nouvelle, cet effet est particulièrement précieux. On peut même dire que maintenant on vote plus intelligemment qu'autrefois. Le résultat est si important et cependant si simple, qu'on peut en donner une idée même aux gens qui habitent la cité depuis peu de temps. Les mêmes influences décident les hommes qui ont une réelle valeur à briguer le poste de maire, parce que la charte

donne au maire le pouvoir et les moyens de faire quelque chose. Elle fait appel à ce qu'il y a de meilleur chez l'homme et elle l'expose en même temps aux invectives de la critique s'il ne fait pas bien.

Quand il entreprit de mettre cette charte en vigueur^ en sa qualité de premier maire à qui ces pouvoirs furent confiés, lauteur adopta deux principes qu'il croyait être essentiels au succès. D'abord, il résolut de rendre chaque chef de département responsable de ce qui se ferait dans son département; et, en second lieu, il prit la détermination de ne jamais user du droit de patronage, sauf pour les nominations que la charte l'obligerait, en termes exprès, de faire. Cette attitude à l'égard de ceux qu'il avait nommés eut pour effet de les laisser entièrement libres dans le choix de leurs subordonnés. Puisqu'ils étaient libres, on pouvait les rendre entièrement responsables des résultats. De plus, comme ils ne subissaient point la pression du maire, ils étaient beaucoup plus forts pour résister aux recommandations venues du dehors, qu'ils ne l'auraient été dans le cas contraire. L'attitude du maire, au sujet du patronage, eut encore un autre effet : elle lui attira, à un degré extraordinaire, la confiance du peuple, sans que la question de parti entrât en ligne de compte. Les craintes qu'aurait pu faire naître Tusage des grands pouvoirs accordés au maire par la charte, furent calmées immédiatement.

D'après cette charte, les devoirs du maire peuvent être considérés à trois points de vue différents : premièrement, dans ses rapports avec le travail exécutif de la cité ; dans ses rapports avec le Conseil commun ou la législature locale ; troisièmement, dans ses rapports avec la législature de l'Etat.

L'administration d'une cité ne peut bien remplir son rôle de Pouvoir exécutif qu'autant que le maire a été heureux dans ses nominations et a mis à la tête des départements des hommes capables. Après avoir nommé les

chefs des départements, l'auteur de ce chapitre avait l'habitude de réunir dans son cabinet tous ses chefs exécutifs, une fois par semaine, excepté en été pendant les vacances du Conseil commun. Cette réunion avait plusieurs avantages. Le procès-verbal de la dernière réunion du Conseil commun était soumis à cette Assemblée, et le maire écoutait l'avis du fonctionnaire dont le département pouvait être affecté par une mesure ou une ordonnance proposée par le Conseil. Quand il se présentait une question qui touchait à l'intérêt général de la cité, tous les membres de la réunion la discutaient et apportaient ainsi au maire le concours de leur expérience et de leur jugement. Ces réunions hebdomadaires avaient pour le maire une grande importance, et lui permettaient d'arrêter la ligne de conduite qu'il devait prendre en présence des questions que soulevait le Conseil commun delacité pendant la durée de son mandat, car toutes les résolutions de cette Assemblée devaient être examinées par le maire, qui les approuvait ou y opposait son veto. Ces réunions des fonctionnaires exécutifs de la cité étaient encore utiles à d'autres points de vue. Elles permettaient à tous les chefs des départements de se connaître personnellement, et elles transformaient le mécanisme du gouvernement de la cité, composé auparavant de départements distincts et indépendants, en une organisation fonctionnant avec une parfaite harmonie et n'ayant qu'un but unique. Le maire exerçait aussi une surveillance sur la marche du travail exécutif en se faisant remettre par les grands départements des rapports trimestriels. Dans une cité américaine^ on reçoit tous les jours, au cabinet du maire, des plaintes sur telle ou telle question qui intéresse certains citoyens. On accusait immédiatement réception des peintes aux personnes qui les faisaient, si elles arrivaient par la poste, et on renvoyait immédiatement ces plaintes au département qu'elles concernaient et qui devait agir en conséquence ou donner des explications. La réponse était envoyée au cabinet du maire et commu-

niquée sans retard à Tauteur de la plainte. Si l'on pouvait remédier à la chose, cette méthode permettait de le faire rapidement; et si l'on ne le pouvait pas, le citoyen avait au moins la satisfaction de savoir pourquoi. La multiplicité et le caractère de ces plaintes donnaient tous les jours au maire l'occasion de se rendre compte du travail et de l'Etat des départements. Grâce à ces méthodes, le maire était presque aussi bien renseigné sur le travail de chaque département de la cité que l'est le chef d'une grande maison de commerce sur les diverses branches de ses affaires. On peut même pousser plus loin la comparaison. C'est avec la même facilité et avec la même efficacité que le maire pouvait rendre effectifs le pouvoir et l'influence de son cabinet, faire disparaître les abus et suggérer des perfectionnements dans les méthodes.

Les fonctions du maire^ dans ses rapports avec le Conseil commun de la cité, se rattachent principalement à l'obligation que lui impose la charte d'approuver ou de désapprouver toutes les résolutions votées par cette Assemblée. Le veto du maire est fatal pour une loi, à moins qu'il ne soit détruit par une majorité des deux tiers des membres du Conseil. Sur les quatre ans pendant lesquels l'auteur fut maire, le Conseil commun eut des idées politiques contraires aux siennes durant trois ans, dans la proportion de quatorze à cinq pendant la moitié de ce temps. Malgré cela, son veto ne fut annulé que deux fois pendant ces quatre années. Deux influences contribuèrent probablement à ce résultat. D'abord, le soin avec lequel, après avoir entendu l'avis des fonctionnaires nommés par lui, le maire prenait position ; et, en second lieu, le refus du maire d'user en quoi que ce fût de son patronage. L'opposition des partis contraires disparut, en grande partie^ en présen^^e d'un homme qui ne cherchait jamais son propre intérêt et qui se tenait en dehors des partis. Ces mêmes influences amenèrent le Conseil commun à agir presque toujours de concert avec le maire et à en

adopter les propositions. L'harmonie entre l'Exécutif et la législature de la cité n'était guère moins parfaite pendant ce temps, au grand avantage de la cité, que celle qui existait entre les divers départements exécutifs eux-mêmes. Les rapports du maire avec la législature de l'Etat eurent des effets extrêmement importants. La charte d'une cité a été faite par la législature, et dépend entièrement de la législature. De même qu'aucune loi n'empêche la législature de rapporter la charte, de même il n'y a point, dans la charte, une seule clause, si insignifiante soit-elle, que la législature ne puisse se proposer de changer. Dans l'Etat de New-York, il n'y a pas de loi générale sur le gouvernement des cités, et l'habitude d'intervenir dans les détails de l'administration est devenue pour la législature une seconde nature. Pendant toute la durée de son mandat, l'auteur fut obligé de s'opposer, à Albany, siège de la législature de l'Etat, aux projets de loi qui accordaient une augmentation de traitement aux sergents de ville et aux pompiers, sans se préoccuper de la situation financière de la cité ou des autres dépenses que la cité était forcée de faire. La législature essaya aussi, une fois, d'écarter de leurs fonctions, par une loi, quelques-uns des fonctionnaires qui avaient été nommés conformément à la charte. Elle essaya encore de créer des postes nouveaux et inutiles, et le maire trouva que ce n'était pas le moindre de ses devoirs de protéger la cité contre les lois peu sages ou malfaisantes de l'Etat. Par une circonstance curieuse, la plupart de ces projets de lois venaient des membres de la législature élus pour représenter les différents districts de la cité elle-même. Les mêmes influences qui faisaient la force de l'administration auprès du Conseil commun, à Brooklyn, faisaient aussi sa force auprès de la législature, à Albany. C'est pourquoi, bien que pendant un ou deux ans le pouvoir de faire des changements ait été à Albany entre les mains du parti contraire, la Chambre n'a adopté, pendant cet intervalle, aucune des lois auxquelles le maire s'est opposé.

La cité est quelquefois obligée de demander des lois pour l'extension de ses pouvoirs, parce que les pouvoirs d'une cité sont strictement définis par la charte ou accordés par des lois spéciales. Par conséquent, quand il faut faire face à une situation imprévue, pour laquelle des moyens ou des pouvoirs extraordinaires sont nécessaires, il faut obtenir de la législature de l'Etat une autorisation particulière. L'auteur a trouvé que son attitude générale, dont il a déjà été question, produisait également dans ce cas d'excellents résultats. Presque tous les bills qu'il a demandés dans l'intérêt de la cité ont été votés, et cela aussi bien par les législatures qui étaient politiquement sympathiques à l'administration que par celles qui ne l'étaient pas. Il n'exagérerait cependant pas en disant que les plus grandes inquiétudes qu'il a éprouvées pendant la durée de ses fonctions ont eu pour cause l'incertitude et les difficultés de cette lutte annuelle, où il s'agissait d'un côté de défendre les intérêts de la cité et de l'autre de la protéger contre le mal que pouvait lui faire le Pouvoir législatif de l'Etat.

Suivant fexemple de Brooklyn, la cité de Philadelphie a obtenu, encore plus récemment, une nouvelle charte qui s'éloigne beaucoup, et dans le même sens, des vieilles méthodes. Boston et New- York ont suivi en partie la même voie, au grand avantage des deux cités, mais ni l'une ni l'autre n'est allée aussi loin que Brooklyn ou Philadelphie. Plusieurs petites cités ont obtenu des chartes semblables. Il ne faudrait point supposer que cette nouvelle forme de charte des cités soit uniquement le résultat d'une idée abstraite. Elle est le produit de plusieurs expériences pénibles. Quand les habitants d'une cité s'aperçurent quils n'avaient pas, en fait, le bon gouvernement qu'ils désiraient, l'idée ne* leur vint pas tout d'abord que le mal provenait en grande partie de la forme de leur charte ; ou bien, si elle leur vint, le premier effort qu'ils firent pour y porter remède les entraîna à de pires erreurs. Partant

du principe que pour être en sécurité il fallait diviser le pouvoir, ils eurent recours à tous les expédients qui pouvaient produire ce résultat. Ils créèrent, par exemple, des bureaux de police et des bureaux des pompiers, qui se composaient tantôt de trois membres, tantôt de quatre; le terme américain qui désigne ces derniers^ c'est le mot non-partisan (indépendants) (1). On supposait qu'un seul individu pourrait être tenté de faire un usage déloyal de son département dans l'intérêt du parti auquel il appartiendrait, mais qu'en l'associant à d'autres de partis différents, cette tendance serait corrigée. Or^ il arriva que, le jour où personne en particulier ne put être blâmé, l'esprit de parti s'empara de tous les départements. Quand on songe que, dans le gouvernement des Etats-Unis, des départements administratifs immenses, comme le Trésor et les postes, ont toujours été confiés, depuis la fondation du gouvernement fédéral, à un seul individu, il semble étrange que, dans leurs cités, les Américains aient tant hésité à adopter le même principe. C'est probablement parce que la cité est sortie, comme je l'ai indiqué plus haut, de la ville, par suite de l'accroissement de celle-ci. Pour la ville, le principe de la division du pouvoir a généralement servi de base au gouvernement, et il a donné de bons résultats. L'essai de ce même système dans les grandes cités du pays, qui croissent rapidement, a amené, autant que n'importe quel autre élément, les résultats peu satisfaisants qui ont marqué le développement de beaucoup de cités américaines. Telle est du moins l'opinion d'un grand nombre de citoyens. Il n'est pas nécessaire de développer davantage cette pensée dans ce chapitre. L'auteur s'y est arrêté un instant pour montrer que tout ce groupe de difficultés auxquelles les cités américaines ont dû faire face, à cause de leurs chartes défectueuses, ne sont pas

(1) Non-partisan (indépendant) veut dire, dans la pratique, que les deux grands partis sont représentés également dans ces bureaux.

irrémédiables. Le passage d'un système de charte à un autre a été suivi accidentellement d'un effet regrettable. La charte de la cité est l'œuvre de la législature et par conséquent elle reste entièrement soumise au contrôle de la législature. Les nombreux appels adressés à la législature pour obtenir d'elle des amendements de toute sorte ont donné aux législatures de quelques Etats et peut-être de tous, l'habitude d'intervenir constamment dans les détails locaux de l'administration des cités. Cette intervention, qui vient souvent du désir sincère de délivrer une cité de maux accablants, a diminué considérablement le sentiment de la responsabilité chez les fonctionnaires locaux et chez les citoyens eux-mêmes. Un des meilleurs effets de la charte de Brooklyn, c'est qu'elle a aidé à créer dans cette cité un véritable esprit d'autonomie qui est prêt à protester contre toute intervention de l'Etat dans les affaires locales.

Il y a un problème organique qui se rattache aux chartes des cités, et dont la solution paraît être aussi lointaine que jamais en Amérique ; c'est celui qui se rapporte à la partie législative du gouvernement des cités. Dans quelques cités, la partie législative est représentée par deux Assemblées, ou Chambres, qui portent des noms différents dans les diverses cités, et qui présentent les mêmes caractères que les législatures d'Etat, avec une Chambre haute et une Chambre basse. Les exemples les plus frappants de ce genre de gouvernement sont fournis par la cité de Boston et par celle de Philadelphie. Dans toutes les cités de l'Etat de New-York, la partie législative se compose d'une seule Chambre qu'on appelle indifféremment le Bureau des Aldermen ou le Conseil commun. Mais que ces Assemblées se composent de deux Chambres ou d'une seule, elles cessent de donner des résultats satisfaisants le jour où une cité est devenue un peu grande. A l'origine, on avait donné de très grands pouvoirs à ces Assemblées, afin de mettre complètement en œuvre l'idée de l'autonomie locale. En

général, elles ont tellement abusé de ce pouvoir que presque partout leur autorité a été considérablement restreinte. Dans la cité de New-York, on est allé jusqu'à priver le Conseil commun de toutes les fonctions importantes dont il était chargé, on ne lui a laissé que le droit d'accorder des franchises publiques. Jusqu'à quel point les Conseils ont abusé de ce dernier pouvoir, on ne le sait malheureusement que trop. Les pouvoirs enlevés ainsi au Conseil commun sont ordinairement confiés à des Conseils composés des hauts fonctionnaires de la cité. Même dans la cité de New-York, le maire a presque toujours été un homme de bonne réputation et de quelque talent. En général, on trouve dans les cités américaines que plus la circonscription électorale devant laquelle se présente un candidat est grande et plus la fonction est importante, plus ce candidat doit être un homme de valeur. Quel sera le résultat des difficultés que suscite le corps législatif des cités, il est impossible de le dire. 11 semble que l'on veuille essayer dans certains endroits de gouverner les cités sans législature locale. Mais il y a tant de questions qui dépendent naturellement de ce Corps législatif, que, jusqu'à ce jour, personne n'a osé défendre cette idée extrême. C'est pourquoi on peut dire avec raison que c'est là le grand problème organique resté jusqu'ici insoluble dans le gouvernement municipal des Etats-Unis. Voilà ce qui montre d'une manière éclatante la justesse de l'idée américaine d'après laquelle il est dangereux, chez les peuples entièrement démocratiques, de donner au corps législatif la suprématie sur le Pouvoir exécutif.

Jusqu'ici, l'auteur a exposé les défauts de la cité américaine, et il s'est efforcé de montrer les difficultés particulières contre lesquelles cette cité a eu à lutter. Il faut ajouter que, malgré ces difficultés, la cité américaine ne va pas en général de mal en pis. On a de bonnes raisons de croire qu'il y a, même dans les grandes cités, une cer-

taine amélioration. Presque partout la vie et la propriété sont plus en sûreté qu'autrefois. Gertainennent la sécurité n'a pas diminué comme on aurait pu s'y attendre avec, l'accroissement des cités. Il eût été impossible d'obtenir que les élections se fissent honnêtement à New-York ou à Brooklyn il y a moins de vingt ans. De nos jours et depuis dix ans, avec le système actuel, toutes les élections sont en somme honnêtes. L'état sanitaire ne devient pas plus mauvais ; au contraire, en général il s'améliore. De sorte que, au fond et en réalité, la marche du progrès est lente, il est vrai, mais constante dans le sens du mieux.

11 n'est pas étonnant qu'un peuple qui fait une expérience de gouvernement des cités, pour lequel il n'y a absolument pas de précédent, dans des conditions d'une difficulté exceptionnelle, tombe, en recherchant des méthodes vraiment bonnes et pratiques, sur des essais coûteux et malheureux. Le progrès ne s'obtient que par ce moyen. Mais il est probable que, dans dix ans d'ici, les Américains ne seront pas moins surpris, en apprenant quelques-uns des scandales de l'époque actuelle dans le gouvernement des cités, qu'ils ne le sont maintenant en présence des efforts que l'on faisait encore il y a vingt-cinq ans, même dans la cité de New- York, pour créer un corps de pompiers volontaires et se mettre ainsi à même de maîtriser les incendies. A mesure que les cités américaines deviennent plus stables, et qu'elles se procurent les matériaux nécessaires à leur fonctionnement, elles se rapprochent de plus en plus des conditions physiques dans lesquelles se trouvent les cités européennes. On peut donc raisonnablement s'attendre à ce que le pavage devienne meilleur et l'état des rues plus satisfaisant à Tavenir. Les cités américaines ont, en général, plus d'eau que les cités européennes, et ejles sont plus entreprenantes pour se procurer ce qu'on pourrait appeler en Europe le luxe de la vie de cité, luxe tellement commun en Amérique qu'on le considère presque comme une chose nécessaire. Ceci est

particulièrement vrai de tout ce qui a rapport à l'usage de l'électricité. Il y a plus de fils téléphoniques à New-York et à Brooklyn par exemple que dans tout le Royaume-Uni.

Et, pour donner ici un exemple d'un autr^ genre des difficultés que rencontre le gouvernement des cités en Amérique, on peut ajouter que la difficulté de placer ces fils sous terre est bien plus grande que dans les cités européennes. Les fils se multiplient constamment et très rapidement ; c'est pourquoi, à peine en a-t-on placé quelques-uns sous le soL que ceux que l'on a tendus en l'air pendant ce temps paraissent aussi nombreux qu'avant le commencement des travaux souterrains.

On peut donc dire avec justice que si la cité américaine mérite des reproches sévères^ elle mérite aussi de grands éloges. Tout le monde admet que le suffrage universel a des défauts, et dans les cités ces défauts deviennent plus évidents. On ne saurait nier que beaucoup des problèmes des cités américaines proviennent de ce facteur, surtout parce que la population des électeurs reçoit continuellement des immigrants étrangers, à qui le temps seul peut apprendre à se mettre en harmonie avec le système américain. Mais parce qu'il y a de l'écume à la surface d'un liquide en ébullition, il ne s'ensuit pas que la matière, ou l'opération à laquelle on soumet cette matière, soit mauvaise en elle-même. Le suffrage universel, tel qu'il existe aux Etats-Unis, n'est pas seulement un grand élément de sécurité à notre époque et pendant la génération actuelle, c'est encore la force éducatrice la plus puissante à laquelle on ait jamais soumis des masses d'hommes.

Dans un pays où la richesse n'est pas une chose héréditaire qui oblige le possesseur à s'intéresser à ses voisins, on conçoit difficilement quel serait l'état de la société si le suffrage universel ne forçait pas ceux qui possèdent à considérer, jusqu'à un certain point du moins, le bien-être de tout le monde.

Il est probable qu'aucun autre système de gouverne-

ment n'aurait mieux réussi^ en somme^ dans les conditions où se trouvaient les cités américaines. On peut dire à l'avantage des institutions américaines, que, même dans les cités, elles se prêtent avec très peu de frottement, à l'accroissement et au développement de la cité elle-même et à l'assimilation paisible des populations nouvelles ou étrangères. Quels que soient les défauts qui aient accompagné le progrès de ces cités, ceux qui en connaissent l'histoire ne nieront pas que, depuis que le problème a pris sa forme actuelle, on a fait des progrès et des progrès visibles d'une période de dix années à l'autre. Le problème sera toujours très difficile à résoudre, mais, malgré ces difficultés, on a toute sorte de raisons pour être plein d'espoir.