I. On acquiert le droit de citoyen des Etats-Unis, c'est

12 NATURE DE l'ÉTAT AMÉRICAIN

à-dire le droit de prendre part au gouvernement de l'Union, en devenant citoyen d'un Etat particulier. Une fois citoyen d'un Etat, on a droit par le fait même à la franchise nationale. Par conséquent, le droit de voter dans un Etat entraîne avec lui le droit de voter pour les élections fédérales; et un Etat aura beau accorder trop libéralement ce droit, par exemple aux étrangers qui viennent d'arriver ou à des criminels, ces électeurs pourront toujours voter aux élections congressionnelles ou présidentielles (1). La seule restriction imposée aux Etats à ce point de vue, c'est celle qui se trouve dans le 14® et dans le 15® amendement constitutionnel, dont nous avons parlé. Ces amendements avaient pour but d'assurer aux nègres des libertés égales à celles des blancs, et incidemment ils établissent la protection qui est accordée à tous les citoyens des Etats-Unis. Je n'ai pas à rechercher ici si ces libertés étaient implicitement contenues dans la Constitution ou si les amendements dont j'ai parlé y ont ajouté quelque chose (2).

(1) Le Congrès a le pouvoir de faire une loi générale pour la naturalisation. (Gonstit. art. j, § 88.)

D'après les lois actuelles sur la naturalisation, il faut qu'un étranger ait habité pendant cinq ans les Etats-Unis, et pendant un an l'Etat où il veut se faire accepter comme citoyen des Etats- Unis, et il faut qu'il déclare deux ans avant sa naturalisation qu'il n'obéira plus à un prince ou à un pays étranger. La naturalisation fait de lui non seulement un citoyen des Etats-Unis, mais encore un citoyen de l'Etat où il habite ; mais elle ne lui accorde pas nécessairement la franchise électorale, qui dépend des lois particulières de chaque Etat. Dans plus d'un tiers des Etats, des hommes, qui ne sont pas naturalisés comme citoyens des Etats- Unis, jouissent cependant de la franchise électorale.

(2) « Il faut chercher, dans les limites qui séparent leurs sphères d'action, la ligue de démarcation entre les privilèges et les immunités des citoyens des Etats-Unis et ceux des citoyens des divers Etats; et ces deux classes de privilèges sont aussi différentes que les fonctions des gouvernements respectifs. Le citoyen des Etats-Unis a le droit de participer au commerce avec les pays étrangers ou avec les autres Etats, de bénéficier des lois postales, de circuler comme les autres citoyens sur les eaux navigables

NATURE DE l'ÉTAT AMÉRICAIN 13

II. L'Etat possède un pouvoir absolu sur toutes les parties de son territoire. Il peut accorder ou refuser à son gré le gouvernement local. La population de la ville de Providence est plus du tiers de celle de Rode-Island, la population de la cité de New-York forme le quart de celle de l'Etat de New- York. Cependant, l'Etat pourrait, dans les deux cas, supprimer la municipalité et charger du gouvernement de la ville un simple fonctionnaire : il pourrait même laisser la ville sans aucune espèce de gouvernement. La cité n'aurait pas le droit de porter plainte contre cette mesure soit au Président soit au Congrès. Le Massachusetts a donné récemment une nouvelle forme au gouvernement de Boston, comme le Parlement anglais pourrait donner une nouvelle forme au gouvernement de Birmingham. Supposez qu'en Angleterre le conseil du comté de Warwick

des Etats-Unis, et de passer d'un Etat à l'autre ou d'aller dans les pays étrangers, parce que la juridiction des Etats-Unis s'étend à toutes ces choses, et que toutes ces choses sont soumises à ses lois. Les privilèges entraînent les immunités. Partout où les Etats-Unis doivent protéger un citoyen contre toute injustice, contre la gêne ou contre la misère, le citoyen a droit aux immunités qui sont dues à tout citoyen de la fédération. Une immunité évidente, c'est celle qui interdit aux Etats de faire payer un impôt pour permettre de jouir des droits et des privilèges qu'accordent les lois des Etats-Unis. Tout ce que la Constitution et les lois des Etats-Unis permettent au citoyen de réclamer comme un droit, constitue les privilèges du citoyen. Le citoyen peut exiger d'être exempté de tout ce dont l'exemptent la Constitution et les lois des Etats-Unis. Ce droit ou ce privilège se trouvent restreints toutes les fois que les lois d'un Etat s'opposent au fonctionnement légitime de l'autorité fédérale qui touche à son intérêt, soit que cette autorité se fasse réellement sentir, soit qu'on la trouve seulement exprimée nettement ou implicitement dans la Constitution ou dans les lois. Mais les Etats-Unis ne peuvent ni accorder ni promettre à leurs citoyens des droits et des privilèges qui ne dépendent ni expressément ni implicitement d^ sa juridiction, et ces derniers droits et privilèges sont laissés entièrement à la protection des Etats ».(Cooley, Principles, p. 245-247.)

14 NATDRE DE l'ÉTAT AMÉRICAIN

supprime la municipalité de Birmingham ou qu'en France le département du Rhône supprime la municipalité de Lyon, sans que le pouvoir central puisse intervenir pour s'y opposer, et vous pourrez mesurer la différence qui existe entre les Etats-Unis d'Amérique et les gouvernements locaux de l'Europe occidentale.

m. Un Etat a le droit d'exiger que ses citoyens lui soient fidèles, et il peut les punir s'ils le trahissent. Les Etats ont rarement exercé ce droit, mais son existence légale incontestable contribua pour beaucoup à décider les citoyens des Etats du Sud à suivre leurs gouvernements au moment de la sécession de 1861. Ils croyaient devoir obéissance à T Etat aussi bien qu'à l'Union, et quand il devint impossible d'obéir aux deux, parce que l'Etat s'était séparé de l'Union, ils purent considérer comme supérieure l'autorité la plus rapprochée et la plus ancienne. Depuis la guerre, on considère la soumission à l'Etat comme subordonnée à la soumission à l'Union. Mais le devoir d'être fidèle à l'Etat existe toujours ; la trahison contre l'Etat est toujours possible. On ne comprend pas la trahison contre le Warwichshire ou contre le département du Rhône.

Ces exemples font comprendre la doctrine que souvent les Européens ne saisissent pas très bien, et d'après laquelle les Etats américains étaient d'abord en un certain sens et sont encore aujourd'hui, pour certaines choses, des Etats indépendants. Chacun des treize premiers Etats devint indépendant (pour toutes les affaires qui avaient rapport à l'administration intérieure, mais non pour les affaires internationales), quand il se révolta contre la mère-patrie en 1776. En entrant dans la confédération de 1781-1788, il abandonna un ou deux des attributs de la souveraineté; en acceptant la Constitution fédérale de 1788-1791, il se soumit pour certaines choses déterminées à un gouvernement central^ mais il voulut conserver la souveraineté pour tout le reste. Cela revient à dire que l'autorité d'un Etat lui appartient de droit et ne lui a pas été simplement accordée.

Il a tous les pouvoirs que peut avoir un gouvernement indépendant, excepté ceux dont il s'est expressément dépouillé, tandis que le gouvernement fédéral n'a que les pouvoirs qu'il a reçus. Pour me servir d'une expression juridique, la présomption est toujours en faveur d'un Etat, et celui qui nie son autorité sur une question spéciale est obligé de fournir la preuve de son affirmation (1).

Depuis 1789 jusqu'en i870, les jurisconsultes et les hommes politiques les plus actifs n'ont pas cessé de chercher le sens et la portée de la souveraineté des Etats. Quelques-uns ont prétendu qu'elle est supérieure aux droits de l'Union. D'autres croient que cette souveraineté est suspendue par la Constitution, mais qu'elle existerait de nouveau le jour où un Etat voudrait se séparer de l'Union. D'autres ont soutenu que chaque Etat avait, en acceptant la Constitution, renoncé à son pouvoir suprême, qui n'a plus existé dans la suite que sous la forme d'une autorité locale administrative et législative assez mal définie qui n'avait pas été accordée au Congrès. Ce conflit d'opinions devint aigu en 1830, lorsque la Caroline du Sud réclama le droit de se séparer de l'Union^ et plus tard il produisit la sécession et la guerre de 1861-1865. Depuis la défaite des partisans de la sécession, la dernière de ces opinions semble avoir prévalu, et maintenant on entend rarement parler

(1) Comme les colonies s'étaient alliées pour former une ligue, au moment où elles se révoltèrent contre la Couronne, et comme cette ligue avait toujours été chargée des relations internationales, aucun des Etats ne fut jamais, à ce point de vue, libre et indépendant. Abraham Lincoln a pu dire, dans ce sens, que l'Union était plus ancienne que les Etats et qu'elle leur avait donné leur existence. Mais que dire alors de la Caroline du Nord et de Rhode- Island, après que les onze autres Etats eurent accepté la Constitution de 1787-1789? Ils n'appartenaient pas à l'ancienne Confédération qui n'existait plus. Ils n'étaient pas dans la nouvelle Union, car ils refusèrent pendant plusieurs mois d'en faire partie. Ils furent donc, pendant ce temps, des Républiques indépendantes.

de la « souveraineté des Etats ». L'expression « les droits des Etats » a, elle aussi, un sens différent de celui qu'elle avait il y a trente ans (1).

Si un Européen considère sans parti-pris cette terrible controverse, dans laquelle la langue, la plume et l'épée ont joué un rôle important, il exprimera probablement ce qu'il en pense de la manière suivante. Il fera remarquer que la question est toujours restée obscure et embrouillée, surtout parce que l'on a confondu la souveraineté de la nation américaine.-âvec la souveraineté du gouvernement lëdéral. Le gouvern'eniifciit fédéral n'était certainement souverain que pour -'certaîi^eè; choses, il ne l'était qu'autant qu'il avait reçu de la Çonstituyon des pouvoirs déterminés. Ces pouvoirs ne détruisaient '«pas, et légalement ils ne détruisent pas maintenant 'iî^!^ suprématie des Etats dans leur propre sphère. Ghaque.*État possède maintenant un attribut important de la souveraineté^ — il ne peut pas être poursuivi en justice si ce n'est par un autre Etat. Mais la nation américaine, qui avait fait la Constitution, avait agi en vertu de sa souveraineté, et on pouvait soutenir que sa souveraineté était supérieure aux droits des Etats. C'est le sentiment de cette dernière suprématie qui l'emporta dans l'esprit de ceux qui résistèrent à la sécession, tandis que dans le Sud, les partisans de la sécession étaient persuadés, et non sans raison, que le gouvernement fédéral central n'avait qu'une autorité limitée.

La Constitution de 1789 était le résultat d'un compromis auquel on était arrivé en permettant de soutenir que des propositions contradictoires étaient également vraies. On Ta comparée aux affirmations que l'on trouve exprimées

(1; Le terme « les droits des Etats o a été, pendant bien des années, un mot d'ordre dans le Sud. En 1851, il y avait à Harvard Collège un étudiant de la Caroline du Sud qui portait le nom de States RkjIUs Gist, ayant été, pour ainsi dire, baptisé ainsi, comme Calhoun. Il s'éleva jusqu'au grade de brigadier-général dans l'armée confédérée et tomba pendant la Guerre civile.

avec tant d'énergie et de précision dans l'hymne ancienne Qiiicunque vult, à propos de laquelle on a toujours soutenu que la contradiction apparente n'est une contradiction que parce que l'esprit humain est incapable de comprendre ces profonds mystères. A ceux qui affirmaient qu'il y avait treize Etats et par suite treize gouvernements, on répondait très justement qu'il n'y avait qu'un gouvernement, puisqu'il n'y avait qu'un seul peuple. X ceux qui disaient qu'il n'y avait qu'un gouvernement, on répondait très justement aussi qu'il y en avait treize. Ainsi des m#^^^ph*5^es de sens, obscurcissaient les idées, la qujfi&S\alTlir^^5firdre dans la métaphysique et s'égarait ddn^ es l((d»intha0\ns

Il y avait, en réalité, une divergli\S:îeÇnt#.'Iacô^M rique et le côté pratique de la q[ies^^(LL^[}Moyîqii^'\^Jf la. cause des Etats qui voulaient faire sé\^on ^(fuvatoe dé- t\! fendre; et si le litige eût été réglé d'apn^i^iijitifp'étation <V\ de la Constitution, comme un tribunal prononce une sen- \ tence après avoir interprété les termes d'un contrat commercial, peut-être la sentence leur eût-elle été favorable. En pratique, les défenseurs de l'Union étaient sur un terrain plus solide, parce que les circonstances avaient changé suffisamment depuis 1789 pour faire de la nation une seule nation bien plus qu'elle ne l'était alors, et.la prospérité de la majorité qui restait attachée à l'Union se confondait tellement avec la prospérité de la minorité qui voulait s'en séparer, que la majorité croyait avoir le droit de s'opposer à cette séparation. Débarrassée de ses termes techniques, la dispute se réduisait à ce problème qui a été souvent proposé, mais qui n'est point susceptible d'une solution générale : quand une majorité a-t-elle le droit de se servir de la force pour obliger une minorité à rester dans le corps politique auquel elle appartient elle-même? On peut rarement répondre d'avance à cette question, lorsqu'elle se présente sous une forme concrète^ pas plus qu'Jir^'^^^ la question : quand une insurrection est-elle \égi)kttt^ ^

18 NATURE DE l'ÉTAT AMERICAIN

C'est le résultat qui décide. Quand la trahison réussit, personne n'ose l'appeler trahison.

La Constitution, qui avait rendu beaucoup de services au peuple américain, leur fit un tort inévitable quand elle appela leur attention sur le point de vue légal de la question. Les lois ont été faites pour être les servantes de la politique et il ne faut point leur permettre de la dominer. II se présentait un cas que les formules légales ne pouvaient pas résoudre, un cas qu'il fallait régler en se basant sur de grandes idées morales et sur l'histoire. Ce n'est pas seulement la force physique supérieure du Nord qui l'emporta; ce sont les forces morales qui gouvernent le monde, forces qui luttaient depuis longtemps contre l'esclavage et qui devaient sauver l'Amérique du Nord du fléau de nations hostiles établies h ses côtés.

Le mot de « souveraineté », qui a obscurci de bien des façons le domaine du droit public et de la jurisprudence, embrouilla les esprits en leur faisant croire qu'elle doit exister dans chaque pays et que Ion peut découvrir, en interrogeant les lois, un corps légalement investi de la puissance suprême sur tous les groupes moins importants, ou bien plusieurs corps qui, bien qu'ils aient consenti à faire partie d'un corps plus vaste, en sont cependant indépendants en dernier ressort, et ne sont responsables qu'envers euxmêmes (1). Ils oublièrent qu'une Constitution peut ne pas

(1) Ce qui est une nouvelle source de confusion, c'est le fait que nous sommes portés, en pai'lant de la souveraineté, à confondre (comme l'école de Bentham Ta fait malheureusement) la suprématie légale avec la prépondérance de fait. Ces deux choses devraient aller ensemhle, et la loi cherche à les faire aller ensemble. Mais il peut arriver que le corps ou la personne à qui la loi donne l'autorité suprême est incapable de la faire respecter; et ainsi le souverain légal et le souverain réel — c'est-à-dire la force qui l'emportera dans un conflit armé — sont différents. H y a toujours une force qui est supérieure : mais cette force peut ne pas être celle que la loi reconnaît comme telle ; et il est souvent impossible de savoir quelle force est su-

dire où se trouvera la suprématie légale. Où la Constitution des Etats-Unis plaçait-elle cette suprématie, il était difficile de le dire ; et il aurait mieux valu laisser de côté ies questions théoriques et reconnaître d'une manière générale le fait que les revendications légales des Etats étaient devenues incompatibles avec les revendications historiques et légales de la nation. Puisqu'on ne savait pas où se trouvait le droit légal, il eût été prudent de voir où se trouvait la force physique. Le Sud se crut en état de résister à toutes les armées que le reste de la nation pourrait lancer contre lui. Ainsi enhardi, il soutint la doctrine des Droits des Etats : et comme conséquence, on versa plus de sang et on dépensa plus d'argent qu'il n'en avait jamais fallu auparavant pour fixer un point de droit, pas môme lorsque Edouard III et ses successeurs firent la guerre pendant cent ans pour établir le droit des femmes à hériter de la Couronne de France.

Quels sont maintenant les droits d'un Etat? 11 a tous les droits et tous les pouvoirs d'un gouvernement indépendant, excepté :

Le droit de sécession (il n'a pas été abrogé par une loi, mais * il est admis depuis la guerre que les Etats ne peuvent plus le revendiquer. Les nouvelles Constitutions des Etats du Sud le refusent expressément à ces Etats).

Les pouvoirs que la Constitution refuse aux Etats (en particulier, celui d'entretenir des relations avec les gouvernements étrangers).

Les pouvoirs que la Constitution accorde expressément au gouvernement fédéral.

Cependant, pour quelques-uns de ces derniers pouvoirs^ les Etats peuvent agir concurremment avec le gouvernement fédéral, ou bien lorsque le gouvernement fédéral n'agit pas. Ils n'ont qu'à s'abstenir de faire une chose qui serait contraire à un acte du gouvernement. Et lorsque le

« périeure, avant que les diverses forces en soient venues aux

mains.

oouvernement prétend qu'il existe une contravention de ce genre, qu'elle soit administrative ou executive^ la question est soumise à un tribunal et si, en première instance, le jugement est favorable aux prétentions de l'Etat, elle est soumise ensuite à une Cour fédérale (1).

Il suffira de jeter un coup d'œil sur la liste précédente, qui montre tout ce que chaque Etat peut créer en fait d'institutions distinctes de celles de l'Union, pour voir que ces droits comprennent presque tous les rapports des citoyens entre eux et avec le gouvernement, presque toutes les questions que l'on a le plus souvent agitées en Angleterre et en France au cours de ces dernières années. Il peut se faire que, dans le cours d'une longue vie, un Américain n'ait jamais l'occasion de songer au gouvernement fédéral, excepté lorsqu'il vote aux élections présidentielles ou congressionnelle, lorsqu'il achète un paquet de tabac avec l'estampille du gouvernement, qu'il porte plainte contre la poste, et qu'il ouvre ses malles devant l'employé de la douane sur le quai de New-York à son retour d'un voyage en Europe. Il paie ses impôts directs à des fonctionnaires qui agissent d'après les lois de son Etat. L'Etat, ou l'autorité locale constituée par les lois de FEtat, enregistre sa naissance, nomme son tuteur, paie pour son instruction, lui donne sa part des biens de son père à la mort de celui-ci, lui accorde sa licence lorsqu'il prend un commerce (s'il a besoin d'une licence), le marie, lui accorde le divorce, lui intente une action au civil, le déclare en faillite, et le pend s'il a commis un assassinat. La police qui garde sa maison, les conseils locaux qui s'occupent des pauvres, des routes, de l'administration des écoles, qui fixent le tarif des eaux — tous ces corps ne doivent leur pouvoir légal qu'à l'Etat auquel appartient ce citoyen. Si l'on considère l'étendue immense de ces fonctions, on trouvera que Jefferson n'avait pas bien tort de dire que le gouvernement

(1) Voir chapitre xxii, tome I.

NATURE DE l'ÉTAT AMÉRICAIN 21

n'était que le département des affaires étrangères. Mais ijuoique le gouvernement national touche les intérêts directs du citoyen moins que ne le fait le gouvernement de son Etat, il touche davantage ses sentiments. C'est pourquoi, il ne faudrait pas mesurer, par la fréquence de ses rapports avec le gouvernement fédéral, le degré de son attachement et de son intérêt pour ce gouvernement. Dans le partage des fonctions entre la nation et l'Etat, l'Etat en obtient le plus grand nombre, mais la nation garde celles qui sont de Tordre le plus élevé, et ainsi l'équilibre est rétabli.

Ainsi, tous les Américains vivent dans une sorte de dualité dont les Européens, toujours à l'exception des Suisses et jusqu'à un certain point des Allemands, n'ont pas la moindre idée. 11 vit sous deux gouvernements et sous deux séries de lois ; il a deux patrimoines et il doit obéissance à deux gouvernements. 11 est très heureux qu'ils soient, Tun et l'autre, forts et rarement en conflit. C'est là le résultat d'un habile arrangement et d'une longue habitude, du fait que ceux dont le vote dirige les deux gouvernements sont les mêmes personnes, et surtout de l'harmonie entre les deux groupes d'institutions. Cette harmonie est due à l'identité des principes qui servent de base aux deux groupes, ce qui fait que chacun des deux parait nécessaire pour la stabilité de l'autre, les Etats pour servir de base à la nation, et le gouvernement national pour protéger les Etats.