CHAPITRE XXXVII

Le gouvernement de chacun des quarante-cinq Etats est fixé par sa Constitution. Cette Constitution est une loi fondamentale très étendue, ou plutôt un groupe de lois contenues dans un seul acte, qui a été fait par le peuple de chaque Etat, et qui peut être rapporté ou modifié, non par les représentants de cet Etat, mais par le peuple seul. De même que la Constitution des Etats-Unis est au-dessus du Congrès, et en dehors de son pouvoir, de même la Constitution de chaque Etat est au-dessus de la législature de cet Etat, ne peut être modifiée en aucun point par la législature de l'Etat, et entraîne la nullité de toute loi faite par cette législature et qui se trouverait être en contradiction avec la loi fondamentale.

Les Constitutions des Etats sont les choses les plus anciennes dans l'histoire politique de l'Amérique^ car elles ont continué et remplacé les chartes royales coloniales, par lesquelles furent créées les premières colonies anglaises, et d'après lesquelles furent étahlis les divers gouvernements locaux, sous l'autorité de la Couronne d'Angleterre d'abord et du Parlement britannique plus tard. Mais, comme la plupart des institutions sous lesquelles vivent maintenant les peuples de race anglaise, elles ont une origine qui remonte à une époque antérieure à la découverte de l'Amérique. Elles commencent avec la corporation des marchands au Moyen Age, qui vient elle-même après d'autres cor-

porations encore plus anciennes, remontant aux jours de la Rome impériale et formées sous ses lois immortelles. Des chartes furent accordées aux corporations de marchands sous le règne du roi Henri P^ Edouard IV en accorda une, qu'il avait préparée avec soin, aux armateurs qui faisaient le commerce avec la Flandre en 4463. Dans celle-ci nous apercevons déjà les règlements qui sont plus complètement exposés dans deux chartes plus récentes et d'un intérêt historique plus grande la charte de la reine Elisabeth à la compagnie des Indes Orientales en 4599 et la charte de Charles I" « au gouverneur et à la compagnie de la baie du Massachusetts dans la Nouvelle-Angleterre » en 1628. Ces deux actes établissent les compagnies marchandes et leur confèrent la personnalité; ils leur donnent le pouvoir d'ester en justice, de se servir d'un sceau commun, de posséder et d'acquérir des terres, de recevoir des legs, et le droit de faire les règlements nécessaires dans l'intérêt de la compagnie. La charte du Massachusetts crée un gouvernement qui se compose « d'un gouverneur, d'un lieutenant-gouverneur, de dix-huit assistants (c'est le terme qui est employé encore aujourd'hui dans beaucoup de corporations delà cité de Londres) et elle leur ordonne de se réunir quatre fois par an en Assemblée générale. Cette Assemblée doit porter le nom de « grande Cour générale», et dans cette Cour générale, « le gouverneur ou le lieutenant-gouverneur, et les assistants ainsi que les citoyens libres de la compagnie qui seront présents, auront une autorité pleine et entière pour choisir d'autres personnes comme citoyens libres, pour éhre et nommer les fonctionnaires qu'ils jugeront nécessaires à l'administration de la compagnie, pour faire les lois et les règlements qu'ils jugeront utiles pour le bien et la prospérité de la. compagnie, et aussi pour le gouvernement et l'administration des terres et des plantations et des habitants qui y demeurent ou qui y demeureront, pourvu que ces lois et ces ordonnances ne soient pas contraires aux lois et aux statuts de notre royaume d'An-

gleterre ». En 4684, la charte de 1(328 l'ut supprimée. En 1691, le roi Guillaume et la reine Marie en accordèrent une nouvelle ; et, tout en conservant plusieurs des termes et en partie le caractère d'une charte de corporation commerciale, celle-ci est réellement un plan de gouvernement politique pour une colonie. Les assistants reçoivent en outre le titre de conseillers; leur nombre estporlé à vingthuit; ils doivent être choisis par la Cour générale; et la Cour générale doit se composer, en outre du gouverneur et des assistants, de francs-tenanciers élus par les villes ou par des localités qui se trouvent dans la colonie; les électeurs doivent être francs-tenanciers de terres d'un revenu de 40 shellings ou possesseurs d'autres immeubles d'une valeur de quarante livres sterling. Le gouverneur est obligé de nommer des juges, des commissaires d'audition et de jugement, etc.. La Cour générale est autorisée à établir des judicatures, des Cours de (c Record », à faire des lois (non en désaccord avec les lois anglaises) et de nommer à toutes les fonctions civiles nécessaires. Tout appel contre un jugement des Cours doit être adressé au roi en son conseil privé. C'est là une véritable Constitution politique (1). Sous cette Constitution, la colonie fut gouvernée et somme

(1) La plus ancienne Constitution réellement politique en Amérique, c'est l'acte qu'on a appelé : Ordonnances fondamentales du Connecticut, fait par les habitants de Windsor, d'Hartford, et de Wethersfield en 1638, année mémorable où la révolte ecclésiastique de l'Ecosse sauva les libertés de l'An^^deterre. Le Connecticut fut ensuite soumis à des règlements réguliers parla charte accordée par Charles II, en 1662, au Gouverneur et à la compagnie du Connecticut. L'accord préparé dans la cabine duMayflower peut être considéré comme contenant les germes d'un gouvernement.

Ici je n'étudie que la formation extérieure et légale des Constitutions. L'esprit et les idées démocratiques qu'elles contiennent sont dus en grande partie aux idées dont la théologie des réformateurs et surtout de Calvin avait rempli l'esprit des émigrants puritains; et les règlements ecclésiastiques qu'ils firent eurent une grande influence sur ceux des communautés politiques naissantes.

toute bien et sagement gouvernée jusqu'en 1780. Non seulement les termes de cette Constitution, — tels que le nom de Cour générale^ — mais encore une grande partie de sa solide charpente furent transmis entièrement à la Constitution du Massachusetts de 1780, qui est encore en vigueur, et qui eut une grande influence sur la Convention qui prépara la Constitution fédérale en 1787. Cependant, la charte de 1791 n'est que le développement plus étendu de la charte commerciale de 1628, dans laquelle apparaît déjà^ comme dans la charte d'Edouard IV en 1403, et dans la charte de la compagnie des Indes Orientales en 1599, la clause d'après laquelle le pouvoir de faire des lois, illimité auparavant, se trouvait restreint par les termes de la charte qui exigeait que toutes les lois faites par la compagnie ne fussent pas en désaccord avec les lois anglaises. Nous avons donc dans les chartes dont j'ai parlé, dans celles de 1403, 1599, 1028, aussi bien que dans celle de 1091, la caractéristique essentielle d'une Constitution rigide et suprême, c'est-à-dire un plan de gouvernement établi par une autorité supérieure, qui crée un corps législatif subordonné auquel il donne le droit de tout faire, sauf de violer les termes de ce plan et.de dépasser les pouvoirs que lui accorde l'acte auquel il doit son existence. Tant que la colonie resta au pouvoir de la Couronne britannique, l'autorité supérieure, qui avait le droit de refaire ou de défaire ce plan de gouvernement, fut la Couronne ou le Parlement. Quand le lien qui la rattachait à la Grande-Bretagne fut rompu, l'autorité passa non pas à la législature de l'Etat, qui resta avec des pouvoirs limités, comme auparavant, mais au peuple de la République devenue indépendante, dont la volonté est exprimée parce qui est maintenant la Constitution de l'Etal, comme la volonté de la Couronne ou du Parlement s'était manifestée dans les chartes de 1028 et de 1091.

J'ai pris le cas du Massachusetts qui montre le mieux comment une compagnie commerciale se transforme enco-

lonie et comment la colonie devient elle-même un Etat. Mais quelques autres colonies offrent des exemples qui ne sont guère moins frappants. La plus ancienne de toutes, le gland d'où est sorti le chêne de la domination anglaise en Amérique, la colonie de la Virginie, fut établie par une seconde charte en 1609 sous le nom de « Le Trésorier et la compagnie des Aventuriers et Planteurs de la cité de Londres pour la première colonie en Virginie » (1).

Pendant une période de dix ans, sous la dernière des Tudors et le premier des Stuarts, deux chartes commerciales furent accordées à deux compagnies d'aventuriers anglais. L'une de ces deux chartes constitue les droits qu'avait l'Angleterre en orient et l'autre à l'ouest. Une de ces compagnies est devenue l'empire de l'Inde; l'autre les Etats-Unis d'Amérique. Si l'Angleterre n'avait pas fait autre chose dans l'histoire, elle pourrait s'en rapporter pour sa renommée à l'œuvre dont ces chartes ont été le commencement. Les bases de ces deux empires ont été posées aune époque qui posséda les plus grands de ses esprits créateurs, et qui donna naissance aux hommes qui établirent sur un fondement solide un plan de gouvernement représentatif, imité plus tard par toutes les nations libres du monde moderne.

Lorsque, en 1776, les treize colonies refusèrent d'obéir au roi George III, et se déclarèrent Etats indépendants, la charte coloniale devint naturellement la Constitution de l'Etat (2). Dans la plupart des cas elle fut modifiée et

(1 ) L'expression « première colonie » distingue ce qui devint plus tard l'Etat de la Virginie des parties plus au nord de la Virginie, qu'on appela plus tard la Nouvelle-Angleterre. La « seconde colonie » devait être Plymouth, un des deux établissements qui devinrent le Massachusetts.

(2) Môme en se déclarant indépendant, New-Jersey espérait que la mère-patrie viendrait à de meilleurs sentiments et éviterait de se séparer de ses enfants, en ajoutant à la fin de sa Constitution du 2 juillet 177C la clause conditionnelle suivante : «* A condition que (et c'est là l'intention et le désir de ce congrès), si

complètement changée par la colonie révoltée. Mais elle fut conservée intacte, sauf, naturellement, en ce qui concernait l'autorité de la Couronne, dans trois Etats, à savoir, dans le Massachusetts jusqu'en 4780, au Connecticut jusqu'en 1828, et à Rhode-Island jusqu'en 1842 (I).

Les trente-deux Etats admis plus tard dans l'Union en plus des treize premiers Etats, y sont tous entrés sous forme de Républiques déjà organisées avec des Constitutions que les peuples de ces Etats avaient déjà faites. La loi du Congrès qui admet un nouvel Etat l'admet comme une République existant déjà : tantôt il permet au peuple de faire une Constitution, en observant certaines conditions

une réconciliation entre la Grande-Bretagne et ces colonies se produit, et que celles-ci soient de nouveau prises sous la protection de la Couronne britannique, cette charte soit nulle et sans effet ; sinon qu'elle reste durable et inviolable. » La vérité, c'est que, jusqu'au jour où la conduite de l'Angleterre les indisposa complètement, les colons eurent pour elle de bons sentiments qu'elle n'eut jamais pour eux. Pour eux, elle était le pays natal ; pour elle, ils n'étaient que des clients. On trouve quelques exemples des idées que Ton avait alors sur l'usage des colonies dans le quatrième livre de « La Richesse des Nations» par Adam Smith, ouvrage paru en 1776.

(1) La législature de Rhode-Island fit une loi par laquelle elle remplaçait l'allégeance au roi par l'allégeance à la colonie. Le Connecticut fit la loi suivante : « Il est ordonné par le Gouverneur, le Conseil et la Chambre des représentants, réunis eu Cour générale, que l'ancienne forme du gouvernement civil, contenue dans la charte de Charles II, roi d'Angleterre et adoptée par le peuple de cet Etat, soit et reste la Constitution civile de cet Etat, sous l'autorité unique du peuple qui sera indépendant de tout roi et de tout prince : et que cette République soit et reste un Etat libre, souverain, indépendant, et porte le nom de Connecticut. » (Suivent trois paragraphes contenant une courte « Déclaration des Droits » et accordant aux habitants de tout autre Etat des Etats-Unis la loi et la justice dont jouissaient les habitants de cet Etat). C'est là tout ce que le Connecticut jugea nécessaire. Il avait auparavant, comme Rliode-Island, le droit de nommer son gouverneur et il n'eut pas à substituer une nouvelle autorité au gouverneur royal.

Stipulées dans la loi, tantôt il accepte comme conforme une Constitution déjà faite ^ar le peuple (4). Le Congrès a le droit d'imposer les conditions que la Constitution de l'Etat doit remplir; et en admettant les sept derniers Etats, il a affirmé la prétention de maintenir ces conditions en vigueur. Mais la Constitution ne doit pas son autorité au Congrès, elle la doit au fait qu'elle est acceptée par les citoyens pour qui elle est faite. On peut donc dire de ces lois, aussi bien que des Constitutions des treize premiers Etats, que, quoique étant postérieures en date à la Constitution fédérale, elles sont de Ji^re antérieures. Elles ne doivent pas à cette Constitution l'autorité qu'elles ont sur les citoyens (2). Ceci n'est point une simple question de droit théorique.

(4) Dans la loi de 1889, en admettant dans l'Union le Nord-Dakota, le Sud-Dakota, le Montana et Washington, le Congrès permit à ces Etats de faire une Constitution, tandis que, en admettant ridaho et le Wyoming en 1890, il accepta les Constitutions de ces Etats.

(2) En pratique, le Congrès peut exercer une influence sur la Constitution d'un Etat, parce qu'il peut refuser d'admettre un Etat dont il n'approuve pas complètement la Constitution. Mais depuis la disparition de l'esclavage et la reconstitution complète des Etats sur une nouvelle base, le Congrès n'a eu que très rarement à exercer ce pouvoir. Il s'en est servi pour forcer les Etats sécessionnistes à modifier leurs Constitutions de manière à se débarrasser de toute marque d'esclavage avant de permettre à leurs sénateurs et à leurs représentants de faire partie du Congrès après la guerre. Naturellement, le Congrès n'est pas obligé d'admettre une population qui veut se faire reconnaître comme Etat. L'Utah a frappé pendant plusieurs années aux portes de l'Union sans être admis, parce que la majorité de ses habitants inspirait de graves soupçons, et que la nation voulait conserver, pour empêcher la polygamie, le contrôle qu'elle a le droit d'exercer sur un territoire et non sur un Etat. Quelquefois le parti dominant retarde l'admission d'un Etat dont les votes seraient probablement favorables au parti contraire ; d'autres fois, on a admis, pour des raisons départi, des Etats comme le Wyoming, le Montana, l'Idaho, qui ne semblaient pas être encore dignes de l'être. On a fini par voter, en 1894, la loi qui admet rutah à partir de 1896.

CONSTlTUTIOxNS DES ÉTATS 29

L'antiquité des anciens Etats, en tant que Républiques distinctes, remonte aux âges héroïques de la première colonisation de l'Amérique et des guerres de la Révolution. Cette antiquité est une source de patriotisme local chez les habitants, elle donne à ces Etats le sentiment de leur développement historique et d'une vie intérieure inhérente à eux, qu'ils n'auraient jamais possédé s'ils n'avaient été que les créatures du gouvernement fédéral.

Les Constitutions des Etats d'Amérique méritent bien d'être comparées à celles des colonies britanniques autonomes. Mais il faut signaler ici une différence remarquable. Les Constitutions des colonies britanniques ont toutes été faites par le parlement du Royaume-Uni qui se réserve le droit de faire des lois pour toutes les parties de l'Empire britannique. Dans plusieurs cas, la Constitution contient une clause d'après laquelle elle pourra être modifiée par la législature coloniale avec l'assentiment de la Couronne. Mais comme dans son origine cette Constitution a été établie par une loi, comme elle n'est point née dans le pays, mais qu'elle a été transplantée comme une jeune pousse par le parlement impérial d'Angleterre, le parlement peut toujours la modifier ou l'abolir. Le Congrès, d'un autre côté, n'a pas le droit de modifier la Constitution d'un Etat. Les modifications qu'il est permis ta une colonie britannique de faire à sa Constitution doivent être faites par la législature, et non pas, comme en Amérique, par tous les citoyens.

Les premières Constitutions des Etats, des treize premiers, aussi bien que des trente-deux admis plus tard, ont toutes été (à l'exception de celles des neuf Etats les plus récents) revisées dans la suite, dans quelques cas cinq, six ou sept fois, ou bien amendées sur des points particuliers.

Il y a maintenant des Constitutions de dates très différentes dans les divers Etats, depuis celle du Massachusetts faite en 1780 et ^considérablement amendée depuis, jusqu'à celle du Kentucky, qui a été faite en J891 et celle d'Utah faite en 1894.

Les Constitutions de la période révolutionnaire ont été faites dans quelques cas par la législature de l'Etat, qui avait plein pouvoir ; mais, le plus souvent, elles ont été faites par le peuple qui déléguait une Convention, c'est-àdire une Assemblée choisie spécialement par les électeurs dans ce but, et investie de pleins pouvoirs non seulement pour rédiger, mais encore pour adopter la Constitution (1). Depuis 1835, où le Michigan prépara sa Constitution, les Conventions élues par les Etats du Nord ont toujours soumis, à l'exemple du Massachusetts en 1780 et du Maine en 18:20, leur projet de Constitution aux suffrages de tous les citoyens de l'Etat qui votaient paromou par 7ion. D'ordinaire, ils votent sur l'ensemble du projet, et ils l'adoptent ou le rejettent en bloc, mais quelquefois on leur demande de voter séparément sur un point ou des points particuliers. Dans les Etats du Sud, l'usage a varié ; mais on a, de plus en plus, soumis le projet au peuple. En 1880, cependant, le Mississipi confia à une Convention le soin de faire seule une nouvelle Constitution; et dans le Kentucky, en 1891, lorsque le projet de Constitution eut été soumis au peuple et accepté par lui (comme il était statué dans le décret qui convoquait la Convention), la Convention se réunit de nouveau et fit quelques modifications sur lesquelles, chose étrange, le peuple n'a jamais été consulté depuis (^).

(1) Dans Rhode-Island et dans le Connecticut, la législation conserva la Constitution coloniale. Dans la Caroline du Sud une Assemblée qui s'appelait le u Congrès provincial » se déclara « Assemblée i^énérale », ou législature de la colonie, et, connue sous ce nom, elle fit la Constitution. Dans les autres colonies révoltées, excepté dans le Massachusetts, des Conventions ou des Congrès firent la Constitution sans la soumettre à la ratification du peuple. Dans le Massachusetts, la Convention soumit son projet aux électeurs qui l'adoptèrent en 1780 après avoir repoussé un autre projet que leur avait soumis la législature en 1778.

(2) Ou s'est adressé à la Cour d'appel du Kentucky pour qu'elle statue sur la validité de ces changements, et la Cour les a maintenus, pour la raison, paraît-il, que lalégislature et l'Exécutif les

Le peuple d'un Etat garde toujours dans ses mains le pouvoir de changer sa Constitution sans que le gouvernement national puisse s'y opposer. Lorsqu'on veut préparer une nouvelle Constitution ou amender celle qui existe, l'initiative est ordinairement prise par la législature, qui (soit par un vote à la majorité simple, ou à la majorité des trois quarts, ou à la majorité dans deux législatures successives, suivant les clauses de la Constitution à ce sujet) soumet le cas aux électeurs de deux manières. Elle peut proposer au peuple certains amendements particuliers, ou elle peut demander au peuple de décider par un vote s'il y a lieu de convoquer une Convention pour reviser la Constitution (1). Dans le premier cas, les amendements suggérés par la législature sont soumis directement aux électeurs qui votent pour ou contre ; dans le second cas^ dès que les citoyens ont voté en faveur d'une Convention, la législature fait élire cette Convention par le peuple.

Dès qu'elle est élue, la Convention se réunit, se met au travail, examine tous les articles de l'ancienne Constitution et en prépare une nouvelle qui est ordinairement soumise au peuple. Le peuple la ratifie ou la rejette par un vote. Le petit Etat du Delaware est le seul où la législature est chargée d'amender la Constitution sans avoir à soumettre ses amendements à la ratification du peuple. Mais il faut

ont considérés comme pratiques : Scd quœre. On a allégué que la Cour qui n'était que la créature de la nouvelle Constitution, n'avait pas le droit de discuter les titres de la loi qui la créait. La chose se complique du fait qu'il s'était produit quelque chose de semblable en 1850, lorsque la Constitution précédente avait été adoptée, et que cette Constitution ne prescrivait pas le vote populaire, comme le décret qui donnait naissance à la Convention de 1890.

(1) Dans le New-Hampshire, la législature n'a pas le droit de proposer des amendements : les autorités locales consultent le peuple tous les sept ans sur l'utilité d'une revision de la Constitution. Dans certains Etats, la législature peut faire de même à des intervalles fixes, par exemple tous les cinq ans.

que les modifications introduites soient adoptées par deux législatures, et présentées au peuple au moment de l'élection des membres de la seconde. Certains Etats stipulent que Ton soumettra au peuple tous les 7,10,16 ou 20 ans la question de l'opportunité d'une Convention pour reviser la constitution. Ils s'assurent ainsi que l'attention du peuple sera appelée sur la question de savoir s'il faudrait changer ou non la méthode de gouvernement. Je ferai observer que, tandis qu'il faut l'approbation des trois quarts des Etats pour amender la Constitution fédérale, une simple majorité des citoyens votant au scrutin suffit pour modifier la Constitution de presque tous les Etats (1). C'est pourquoi il faut s'attendre à voir et nous verrons que ces lois ont été amendées plus fréquemment et plus complètement que la constitution fédérale.

On tend depuis quelque temps à rendre la revision plus rapide.

Les Constitutions récentes stipulent qu'il suffira qu'une législature, et non deux législatures successives, propose un amendement, pour qu'il ait son effet immédiatement s'il est adopté (2). *

{{) Quelquefois cependant, on exige la majorité des citoyens inscrits. Dans Rhode-Island (où Ton vote dans les assemblées de ville et dans les districts), il faut une majorité des trois cinquièmes, et dans la Caroline du Sud les amendements doivent être ratifiés par la législature qui est élue immédiatement après, avec une majorité des deux tiers dans chacune des deux Chambres . Dans le Delaware,il faut que la proposition de convoquer une Convention soit approuvée par la majorité des votants, au Kentucky par au moins un quart de ceux qui ont voté aux dernières élections générales. Le Delaware, qui n'a point réussi à amender sa Constitution de 1831 par l'intermédiaire de sa législature, a résolu, en 4887, de tenir une Convention constitutionnelle, mais il n'a pas encore pu réunir un nombre de suffrages suffisant.

(2) Les clauses suivantes se trouvent dans huit des Constitutions les plus récentes. Dans le Dakota du Sud, le Montana, ridaho, le Wyoming, Washington, il faut que les deux tiers de

La Constitution n'est pas seulement indépendante du gouvernement national central (sauf sur certains points déjà indiqués), elle est aussi la loi fondamentale organique de l'Etat lui-même. L'Etat existe comme République en vertu de sa Constitution^ et toutes les autorités de l'Etat, les autorités législatives, executives et judiciaires sont établies par la Constitution et en dépendent (i). De même que le Président et le Congrès sont placés au-dessous de la Constitution, de même le gouverneur et les Chambres d'un Etat sont soumis à sa Constitution, et s'ils font un acte qui soit contraire à une de ses clauses ou qui excède les pouvoirs qu'elle leur confère, cet acte est nul. Tout ce qui a été dit dans les chapitres précédents au sujet des fonctions des tribunaux lorsqu'un acte du Congrès semble être en désaccord avec la Constitution fédérale, est également applica-

tous les membres élus de chacune des deux Chambres de la législature soient d'accord pour proposer un amendement. Dans le Mississipi, deux tiers sont nécessaires ; dans le Kentucky les trois cinquièmes de tous les membres élus sont nécessaires. Dans le Dakota Nord, une simple majorité de chaque Chambre d'une législature, et la majorité de tous les membres de chaque Chambre de la législature suivante sont exigées, et l'amendement est dans chaque cas soumis ultérieurement au peuple.

(1) On trouve quelques détails sur les prescriptions des Constitutions des Etats dans 1' « American Statute Law » par Stimson, ou encore à Tarticle « Etats » dans 1' « American Cyclopœdia of political Science ». Naturellement l'ouvrage qui fait autorité, c'est la collection des Constitutions des Etats, qui embrasse (en même temps que les chartes coloniales) toutes les lois constitutionnelles qui ont été faites depuis i 776, dans les deux volumes in-quarto qui ont pour titre «Fédéral and State Constitutions ». Ces volumes ont été publiés d'après les ordres du Congrès par Ben.Perley Poore, à Washington, en 1878. Il serait très désirable qu'un supplément fût publié officiellement tous les deux ans ou tous les cinq ans, dans lequel on donnerait toutes les nouvelles Constitutions et tous les amendements constitutionnels. Maintenant, il est très difficile, surtout pour quelqu'un qui habite l'Europe, de se rendre Compte de l'état actuel de la Constitution d'un Etat ; et je demande l'indulgence du lecteur pour toutes les erreurs que cette difficulté a pu me faire commettre.

ble lorsque la législature d'un Etat fait une loi qui enfreint la Constitution de l'Etat. Naturellement, on peut en contester la validité devant n'importe quelle Cour, que ce soit une Cour d'Etat ou une Cour fédérale^ parce qu'il s'agit d'une simple question de droit, qu'il faut résoudre en recherchant si une loi d'ordre inférieur est incompatible avec une loi d'ordre supérieur. Toutes les fois que, dans un procès devant un tribunal, une des parties s'appuie sur une loi de son Etat, et que l'autre partie allègue que cette loi est au-dessus des pouvoirs de la législature de l'Etat et par suite nulle, le tribunal est obligé de régler cette question, tout comme il doit dire si un règlement fait par un conseil municipal ou par une compagnie de chemins de fer dépasse le pouvoir de légiférer que la compagnie ou le conseil municipal ont reçu de l'autorité supérieure qui a autorisé cellelà à se fonder en société et a établi celui-ci, et qui leur a accordé le pouvoir de faire certains règlements. Quoique les Cours fédérales soient parfaitement compétentes pour être saisies d'une question au sujet de l'interprétation de la Constitution d'un Etat, elles se conforment d'ordinaire aux précédents établis par la décision d'une Cour de l'Etat en question, comme elles se conformeraient à la décision d'une Cour de justice française pour régler un point de droit français. On doit supposer que chaque Etat connaît ses propres lois mieux que ne peut les connaître un étranger. Or, on considère que la Cour suprême d'un Etat est seule autorisée à exposer les intentions du peuple qui a fait sa Constitution.

La Constitution d'un Etat est tout simplement une loi faite par le peuple qui vote au scrutin sur un projet qui lui est soumis. Le peuple, lorsqu'il vote ainsi, agit comme une première Assemblée constituante, comme s'il était appelé à se réunir à un seul endroit, à l'exemple des Assemblées du peuple chez nos ancêtres teutons. C'est le nombre qui l'empêche de se réunir en un seul endroit et qui l'oblige de voter à plusieurs endroits. Ainsi la loi constitu-

lionnelle est l'œuvre directe de la souveraineté populaire qui ne se rencontre guère en Europe, quoiqu'elle fût familière aux Républiques antiques, et qui a duré jusqu'à nos jours dans quelques cantons suisses (1).

L'importance de ce caractère;, que possède la Constitution d'un Etat, d'être une loi faite par le peuple, supérieure à toutes les autres lois de l'Etat, devient encore plus grande quand on examine le contenu de ces Constitutions. Les Européens se figurent qu'une Constitution est un acte, généralement court, qui établit un plan de gouvernement, avec les ministères dont il se compose et le pouvoir dont il dispose, et qui contient une déclaration des droits 'primordiaux du sujet ou du citoyen à l'égard des membres du gouvernement. Une Constitution américaine fait tout cela, mais elle fait plus ; et le plus souvent, infiniment plus. Elle s'occupe d'une multitude de choses qui seraient laissées, en Europe, à l'action de la législature ou des autorités administratives, et elle traite toutes ces questions jusque dans leurs moindres détails. On ne s'attendrait pas à trouver de pareils détails dans une loi fondamentale. J'en parlerai tout à l'heure. En attendant, je vais donner un résumé du plan et du contenu des Constitutions les plus récentes, et dans un autre chapitre, je ferai quelques remarques sur les différences qui distinguent les Constitutions des anciens Etats de celles des Etats récents.

Une Constitution normale se compose de cinq parties :

L La définition des frontières de l'Etat (ceci ne se trouve pas dans les Constitutions des anciens Etats).

II. Ce qu'on a appelé le Bill des Droits — autrement dit rénumération des droits primordiaux du citoyen à la liberté individuelle et à la garantie de la propriété (j'en par-

(1) De nos jours, cependant, les Landesgemeinden (qui ne survivent que dans les cantons d'Uri, d'Hntervk'alden, de Glarus et d'Appenzell, et qui viennent d'être abandonnées dans ceux de Schwyz et de Zug) ne sont point ctiargées de faire la Constitution, quoiqu'elles fassent directement des lois.

lerai plus loin). Cette partie se trouve ordinairement au commencement de la Constitution et quelquefois à la fin.

III. Le système du gouvernement, c'est-à-dire les noms, les fonctions et les pouvoirs des corps législatifs (avec desrèglements au sujet des droits de l'électeur), les fonctionnaires de l'Exécutif et les Cours de justice.

IV. Des stipulations diverses au sujet de l'administration et des lois, et des articles sur l'éducation^ la milice, les impôts et les revenus publics, les dettes publiques, le gouvernement local, les prisons et les hôpitaux de l'Etat, l'agriculture, le travail, la mise en accusation, la méthode pour amender la Constitution, et aussi d'autres matières qui ont un caractère encore moins politique. L'ordre dans lequel paraissent ces questions est différent dans les diverses Constitutions, et il y en a qui ne s'occupent pas du tout de quelques-unes de ces questions. Les Constitutions récentes et celles des nouveaux Etats sont beaucoup plus complètes sur ces points.

V. U annexe (schedulé), qui contient les clauses relatives àla manière de soumettre la Constitution aux suffrages du peuple, et les mesures transitoires pour passer de l'ancienne Constitution à la nouvelle à laquelle ce vote populaire va donner force de loi. Cette annexe a un caractère temporaire et par suite elle n'est pas réellement une partie de la Constitution.

Le bill des droits est, au point de vue historique, la partie la plus intéressante de ces Constitutions, car il est l'enfant légitime et le représentant de la Magna Charta, et des autres déclarations et lois, jusqu'au bill des droits de la loi tle succession de Guillaume et Marie, session 2, par lequel les libertés des Anglais ont été garanties. Lorsqu'elles se déclarèrent indépendantes et qu'elles firent leur Constitution, la plupart des colonies introduisirent dans cet acte une déclaration des droits fondamentaux du peuple. Cet exemple a été suivi par les nouveaux Etats et même par presque tous les Etats dans leurs Constitutions récentes. Si l'on considère que le Pouvoir exécutif ne peut déjà plus depuis long-

temps exercer aucun despotisme contre le peuple, et que les autorités executives, qui sont établies par un vote populaire, sont maintenant plutôt trop faibles que trop fortes, on peut trouver étrange que cette affirmation du droit des citoyens contre le gouvernement soit toujours répétée dans les Constitutions nouvelles. Les principes conservateurs en matière de Constitution et l'amour des maximes générales sur la liberté politique l'expliquent en partie. Mais on ajoute que ces déclarations de principe ont une valeur pratique, parce qu'elles affirment les droits des individus et des minorités contre la conduite arbitraire d'une majorité de la législature, qui pourrait être tentée dans un moment d'excitation, de suspendre les lois et de donner aux magistrats des pouvoirs excessifs, si ces clauses ne l'en empêchaient. Elles sont toujours, dit-on, une sauvegarde contre la tyrannie, et elles servent à rappeler solennellement à l'Etat et à ses fonctionnaires les principes fondamentaux qu'ils ne doivent jamais enfreindre (1). Quoique ces stipulations imposent à la législature une contrainte que le parlement anglais trouverait gênante, on entend rarement dire qu'elles soient nuisibles dans la pratique.

On peut se faire une idée de ces Bills des Droits par celui que rédigea pour lui-même, en 1879, l'Etat de Californie, et que l'on trouvera dans l'appendice de ce volume. Je dirai un mot de quelques clauses curieuses que l'on rencontre dans quelques-uns de ces bills.

Tous garantissent la liberté absolue des opinions religieuses et du culte^ et l'égalité devant la loi de toutes les dénominations religieuses et de leurs membres; et plusieurs interdisent d'accorder des appointements à telle ou telle église ou secte, et de consacrer les deniers publics à aider une religion ou une secte {^). Mais le Delaware con-

(1) L'influence de la déclaration d'indépendance de 1776 est naturellement visible dans toutes ces déclarations.

(2) Ce n'est qu'en d889 que le New-Hampshire fit disparaître

sidère que « c'est le devoir de tous les hommes de se réunir souvent pour prier ensemble », et le Vermont ajoute que « toutes les sectes ou dénominations de chrétiens devraient observer le sabbat ou jour du Seigneur ». Treize Etats déclarent que les clauses garantissant la liberté de conscience n'excusent pas le dérèglement et ne justifient point les actes qui porteraient atteinte à la paix et à la sûreté de l'Etat (4). Le Mississipi ajoute (1890) que ces clauses ne signifient pas que l'usage de la bible est interdit dans les écoles, et ridaho déclare que la bigamie et la polygamie sont des crimes qui doivent être punis.

La Louisiane (Constitution de 1879) déclare que tout « gouvernement légal a son origine dans le peuple, a pour fondement la volonté du peuple, est constitué uniquement pour le bien de tous, et doit son pouvoir au consentement de ceux qui sont gouvernés. Son seul but légitime, c'est de protéger les citoyens pour qu'ils puissent jouir en paix de la vie, de la liberté et de la propriété. Quand il s'arroge d'autres fonctions, il usurpe et opprime ».

Trente et un Etats ont « le droit naturel, inné, inaliénable de jouir de la vie et de la liberté et de les défendre » ; et tous, excepté le mélancolique Missouri, ajoutent a le droit naturel de rechercher le bonheur ».

Vingt-deux déclarent que tous les hommes ont « le droit naturel d'acquérir^ de posséder et de protéger la propriété ».

de sa Constitution de 1792 un article qui permettait à la législature d'autoriser les villes à pourvoir aux besoins des « pasteurs protestants publics qui enseignaient la piété, la religion et la morale.

(1) Dans FArkansas, le Maryland, le Mississipi, la Caroline du Nord, et la Caroline du Sud, il est interdit de nommer à une fonction publique un homme qui nie l'existence de Dieu ; en Pennsylvannie et dans le Tennessee, il faut qu'il croie à l'existence de Dieu et à l'existence des récompenses et des châtiments futurs. Dans l'Arkansas et le Maryland, l'homme qui ne croit pas en Dieu ne peut être ni témoin, ni juré.

Le Mississipi et la Louisiane (Constitutions de 1868) stipulaient que l'on ne peut « porter aucune atteinte au droit qu'ont tous les citoyens de voyager dans les voitures publiques ». Les deux Etats ont abrogé maintenant ces articles de loi (1).

Le Kentucky (Constitution de 1891) stipule que « le pouvoir arbitraire absolu sur les opinions, la liberté etla propriété des hommes libres n'existe nulle part dans une République ; même une grande majorité ne le possède pas. Tous les hommes sont égaux au moment où ils tont un pacte social. Tout pouvoir réside dans le peuple et lui appartient, et tous les gouvernements libres sont fondés sur l'autorité du peuple et institués pour la. paix, la sécurité, le bonheur^ la sûreté, et la protection de la propriété. Pour atteindre ce but, le peuple a toujours le droit inaliénable et indestructible de modifier, de réformer, de détruire son gouvernement comme il le juge à propos » (2).

Tous, sous une forme ou sous une autre, accordent à tous la liberté d'écrire et de dire leurs opinions, et quelquesuns ajoutent que Ton peut prouver la vérité d'une diffamation (3).

Presque tous garantissent la liberté des réunions publiques et des pétitions. Vu que ces droits sont les derniers

(1) Cette clause fut insérée peu après la guerre civile pour protéger les nègres.

(2) Jusqu'en 1891, le Kentucky ajoutait, « le droit de propriété est au-dessus de toute sanction constitutionnelle; et le droit du propriétaire d'un esclave sur cet esclave et sur ses descendants est le même et aussi inviolable que celui du propriétaire de toute autre propriété », quoique cette doctrine eût été interdite et annulée, en l'ait, par le treizième amendement à la Constitution fédérale.

(3) On trouve un reste curieux de ces coutumes dans les règlements qui permettent au jury de se prononcer sur le droit aussi bien que suç le fait dans les cas de diffamation ; par exemple, le Mississipi (1890) et le Kentucky (1891) pour les affaires criminelles, le Wyoming (1889) pour les affaires civiles aussi.

que pourrait enfreindre le gouvernement d'un Etat, il est curieux de voir que la Floride, en 1886, a stipulé dans sa Conslitution que « les citoyens auront le droit de se réunir pour se consulter dans l'intérêt du pays, pour renseigner leurs représentants, et pour demander à la législature de réformer les abus » ; le KentucKy, en 1891, a établi ce même droit.

Plusieurs stipulent que la législature de l'Etat ne pourra faire ni une loi ayant un elTet rétroactif, ni une loi qui porte atteinte au droit de propriété; ils stipulent aussi que l'Etat ne pourra point s'emparer d'une propriété privée sans accorder une juste indemnité.

Plusieurs interdisent de créer des titres de noblesse. Plusieurs déclarent que l'on ne pourra jamais interdire aux citoyens de porter des armes. Cette clause deviendrait gênante si l'on voulait réprimer Thabitude de porter des revolvers. C'est pourquoi le Tennessee (Constitution de 1870) ajoute prudemment que (( la législature aura le pouvoir de faire des lois sur le droit de porter des armes, en vue d'éviter des crimes ». 11 en est de même au Texas où cette loi n'est certainement pas inutile. Six autres Etats permettent à la législature d'interdire le port d'armes cachées (1).

Quelques-uns déclarent que les propriétés des suicidés passeront aux héritiers naturels d'après les lois ordinaires.

La plupart stipulent qu'un acte de trahison n'est pas une tache pour les descendants et n'entraîne pas la confiscation des biens.

Huit Etats interdisent d'élever dans les mêmes écoles les enfants des blancs et ceux des nègres, tandis que dans le Wyoming on ne fait point de distinction de sexe, de race ou de couleur dans les écoles publiques.

(1) La Caroline du Nord, le Mississipi, le Missouri, la Louisiane, le Colorado et le Montana, où Texpérience de tous les jours montre que l'on a inutilement pris des mesures.

Plusieurs déclarent inviolable le droit d'être jugé par un jury, même lorsqu'ils permettent aux parties d'y renoncer. Dans les affaires civiles, l'Idaho permet au jury de prononcer un verdict à la majorité des trois quarts, et dans le Wyoming le jury peut se composer de moins de douze jurés.

Quelques-uns interdisent l'emprisonnement pour dettes, excepté dans les cas de fraude, et ordonnent la mise en liberté sous caution, excepté quand il s'agit d'accusations très graves (1).

Quelques-uns déclarent que « les charges et laveurs à perpétuité, ainsi que les monopoles^ sont contraires à l'esprit d'un Etat libre, et ne sauraient être accordées ».

Plusieurs interdisent d'accorder des honneurs ou des privilèges, ou des émoluments héréditaires.

La Caroline du Nord déclare que « les droits politiques et les privilèges ne dépendent pas de la propriété, et, n'étant pas modifiés par elle, tout citoyen, propriétaire ou non, doit être électeur et éligible au même litre. Elle déclare aussi que (( les sociétés politiques secrètes sont dangereuses pour les libertés d'un peuple libre et ne sauraient être tolérées ».

Le Massachusetts met au premier rang, comme il convient à un Etat puritain^ les grands principes moraux :

« Il est absolument nécessaire de se reporter fréquemment aux principes fondamentaux de la Constitution, et de rester toujours attaché aux principes de piété, de justice, de tempérance, de modération, de travail, de frugalité, pour conserver les avantages de la liberté et un gouvernement libre. Le peuple a donc le devoir de tenir compte de ces principes pour choisir ses mandataires et ses

(1) Le Mississipi (Constitution de 1890) permet aux Cours de justice d'exclure, dans certaines catégories de poursuites, les personnes qui ne sont pas indispensables pour la conduite du procès. Le Wyoming (1889) interdit de f^^arder les témoins dans une salle où sont enfermés des criminels.

représentants, et il a le droit d'exiger que ses législateurs et ses magistrats s'y conforment toujours exactement. »

Le South Dakota et le Wyoming stipulent que les étrangers auront les mêmes droits de propriété que les citoyens. Le Montana accorde ce droit pour la propriété minière, tandis que l'Etat de Washington interdit aux étrangers de posséder des terres, à moins que ce ne soit pour exploiter les mines qu'elles recouvrent. L'Etat de New-York stipule « que toutes les terres de cet Etat sont allodiales, de sorle que, tout en restant sujettes à la déshérence, elles seront la propriété complète et absolue de leurs possesseurs, selon la nature de leur condition respective ».

Le North Dakota a posé la règle suivante :

« Tout citoyen est libre de trouver du travail où que ce soit, et toute personne, toute corporation, ou tout agent d'une corporation qui, par malveillance, aura cherché à empêcher ou aura empêché un citoyen de trouver du travail ou de conserver le poste qu'il a trouvé chez une autre personne, sera coupable d'un délit. »

Le Maryland (Gonst. de 4807) déclare « que les hommes qui conservent longtemps leurs fonctions dans les départements du Pouvoir exécutif ou dans des postes de confiance sont un danger pour la liberté ; il est donc nécessaire d'établir un roulement dans ces départements pour pouvoir jouir en sûreté d'une liberté permanente ». Il déclare aussi que tous les dons faits dans un but religieux (sauf un champ de terre de cinq arpents au plus pour un temple, un presbytère et un cimetière) seront nuls, à moins qu'ils ne soient autorisés par la législature.

Le Montana et l'Idaho, que les terres sur lesquelles on construit des réservoirs, des canaux, des routes pour exploiter une mine, des voies d'arrosage, sont soumises aux règlements de TEtat.

Ces exemples, choisis entre beaucoup d'autres, suffisent pour montrer que beaucoup de lois comprises dans le Bill des Droits n'ont qu'un rapport très lointain avec le prin-

cipe général de ce bill. Les auteurs de ces Constitutions semblent y avoir inséré les doctrines ou les réformes légales qui leur paraissaient très importantes ou applicables à un très grand nombre de cas, surtout quand ils ne trouvaient pas ailleurs une place qui convint mieux à ces lois spéciales.

Quant aux articles de chaque Constitution qui contiennent les lignes générales du gouvernement de chaque Etat, il sera préférable d'en parler dans les chapitres consacrés à la description du mécanisme et du caractère des gouvernements et des systèmes administratifs dans les divers Etats. Je passe donc au groupe de lois qui a pour titre : clauses diverses. Ces lois sont très intéressantes parce qu'elles révèlent l'esprit et les tendances du gouvernement populaire en Amérique, la condition sociale et économique du pays, les maux qui ont surgi, les remèdes que l'on a appliqués à ces maux, les idées et les croyances du peuple en matière de législation.

Parmi ces lois, nous trouvons beaucoup de choses qui ne sont, en aucun sens, du droit constitutionnel, mais du droit en général, c'est-à-dire du droit administratif, des lois sur la procédure judiciaire, du droit civil ordinaire^ des lois sur la famille, les héritages, les contrats, etc., en un mot des choses qui ne sont pas à leur place dans une Constitution parce qu'elles font l'objet des lois ordinaires. Nous y trouvons des règlements très minutieux sur la direction et les engagements des banques, des chemins de fer et des corporations en général ; des règlements sur les traitements des fonctionnaires, sur le quorum des tribunaux siégeant « in banco », sur les délais pour faire appel, sur la manière de changer de juridiction, sur la publication des rapports judiciaires; des règlements très détaillés sur les comités des écoles et sur la taxe scolaire (avec des ordonnances sur Ig séparation des blancs d'avec les noirs dans les écoles); des règlements sur le département de l'agriculture, sur un comité des canaux, sur un bureau du

travail. Nous y trouvons l'interdiction des loteries, de la polygamie, de la corruption électorale, de la politique de couloir; ailleurs il est défendu d'accorder des licences pour vendre des liqueurs, d'accepter un intérêt usuraire sur l'argent. On y trouve encore une abolition de la distinction entre les instruments étalonnés ou non, une déclaration fixant les salaires des ouvriers. On y trouve même la manière de faire les adjudications pour le papier et le charbon de la législature, et des clauses qui lixent les droits d'entrepôt des céréales dans les magasins. Les auteurs de ces Constitutions récentes n'ont ni voulu ni désiré établir une ligne de démarcation entre ce qui appartient en propre à une Constitution et ce qui devrait être laissé à la législature de l'Etat. Et pour les trois quarts au moins des Etats, cette distinction n'existe réellement pas actuellement.

Comment expliquer cette confusion? On peut donner quatre raisons.

Les Américains, semblables en cela aux Anglais, ne se préoccupent pas de l'arrangement scientifique. Quoique le plan de la Constitution ait été préparé par des jurisconsultes, et quelquefois par les meilleurs jurisconsultes de l'Etat, on voit qu'aucun effort n'a été fait pour arriver à une classification logique. Le peuple a trouvé que le moment où l'on faisait une nouvelle Constitution était très favorable pour énoncer des doctrines auxquelles il attachait une grande importance et pour faire adopter des réformes qu'il désirait. C'était plus simple et plus rapide que d'attendre l'action législative ; aussi, quand le peuple réclamait la création de quelque chose, ou le changement d'une loi, on introduisait cette réforme dans la nouvelle Constitution et elle était adoptée.

Le peuple de chaque Etat en est arrivé à se défier de sa législature. Voilà pourquoi il désire faire les choses immédiatement et à sa façon plutôt que de les laisser à l'action législative, et il cherche même à limiter autant qu'il peut (et quelquefois davantage) la sphère de la législature.

Il est bien évident que le peuple désire agir directement sur la législation plutôt que par l'intermédiaire de ses représentants. Cet amour du pouvoir qui pousse certaines démocraties à faire de leurs représentants de simples délégués, arrive à se développer suffisamment pour négliger les représentants et pour pousser le peuple lui-même à faire et à défaire les lois.

Ceux qui ont lu les chapitres dans lesquels je décris la Constitution fédérale, me demanderont naturellement jusqu'à quel point les remarques que j'ai faites à ce sujet s'appliquent aux Constitutions des divers Etats.

Ces Constitutions ont une moins grande faculté d'expansion que la Constitution fédérale, soit au point de vue de l'interprétation ou au point de vue de l'usage. D'abord elles sont plus facilement et par suite plus fréquemment amendées et refaites; ensuite elles sont beaucoup plus longues et elles entrent dans les plus petits détails. La Constitution fédérale est si courte et si générale que l'usage doit remplir les vides qu'elle a laissés, et que les jurisconsultes sont obligés de l'interpréter et d'en appliquer les termes à des cas dont elle ne parle pas expressément. Mais les Constitutions récentes des Etats sont si complètes et si précises qu'elles n'ont guère besoin d'être étendues à de nouveaux cas par l'interprétation, et qu'elles ne laissent que fort peu de place à l'action des coutumes.

La manière de les interpréter est la même que celle que l'on emploie pour interpréter la Constitution fédérale. Il faut cependant noter une différence importante qui provient du caractère différent des deux gouvernements. Le gouvernement national est une création artificielle, il n'a d'autres pouvoirs que ceux que lui a donnés la loi qui l'a créé. Le gouvernement d'un Etat est un produit naturel qui possède de prime abord tous les pouvoirs de n'importe quel gouvernement. Par suite, quand on demande si la législature d'un Etat peut faire une loi sur un certain sujet ou non, il est à présumer qu'elle peut la faire ; et il faut

46 CONSTITDTIONS DES ÉTATS

donner des raisons concluantes pour prouver qu'elle ne le peut pas. Gela peut lui être défendu par une interdiction qui se trouve dans la Constitution fédérale ou dans celle de son Etat. Mais il faut montrer que l'interdiction de faire cette loi existe réellement; en d'autres termes, on considère que la Constitution d'un Etat n'est pas un document qui confère à la législature des pouvoirs définis et spécifiés, mais au contraire un document qui fixe et limite l'autorité générale dont jouissent les représentants du peuple par le fait même qu'ils forment un corps législatif.

« On a toujours admis que les législatures américaines ont, au point de vue de la législation, le même pouvoir illimité que possède le Parlement britannique, excepté pour les cas où il est restreint par des Constitutions écrites. Voilà un principe fondamental de l'organisation politique des Etats américains. Nous ne comprenons pas bien comment, en principe, il pourrait en être autrement. Il faut, naturellement, que, à l'origine, le peuple possède tout le pouvoir. Le peuple l'a transmis, de la manière la plus générale et la plus illimitée, aux législatures des divers Etats, sauf certaines restrictions qui sont imposées par la Constitution des Etats-Unis ou par celle de l'Etat en question » (1).

« Le peuple accorda à la législature, en faisant la Constitution, le pouvoir de faire toutes les lois de l'Etat excepté celles qu'il se réserva expressément ou implicitement. En général, la législature a pleins pouvoirs pour tout ce qui se rapporte au gouvernement civil. L'interdiction d'exercer un pouvoir particulier est une exception (2) ».

Il ne faudrait cependant pas supposer, d'après ce qui précède, que, si les Etats étaient des Républiques indépendantes, sans gouvernement fédéral, leurs législatures joui-

(1) Redfield, C. J., dans 27 Vermont Reports, p. 142, cité par CooLEY, Constit. Limit., p. lOS.

(2) Denio, C. J, dans \o New-York Reports, p. o43, cité, ibùL^ p. 107.

raient d'une omnipotence ressemblant môme de loin à celle du parlement britannique. « Le parlement anglais, dit sir Edward Coke, possède un pouvoir et une juridiction tellement absolus et transcendants, que ni les personnes ni les choses ne peuvent lui imposer aucune limite ». c( Tous les maux, toutes les injustices, ajoute Blackstone, tous les actes et tous les remèdes qui dépassent les lois ordinaires dépendent de ce tribunal extraordinaire. » Le parlement est tout à fait souverain; il peut commander au Pouvoir exécutif et au Pouvoir judiciaire, les détruire, les absorber et s'approprier leurs fonctions. Mais en Amérique, une législature est une législature et rien de plus. La même loi qui la crée, crée aussi le gouverneur exécutif et les juges. Ils ont les mêmes droits, les uns et les autres, à leurs fonctions respectives. Si la législature faisait une loi qui privât le gouverneur d'une fonction executive que lui confère la Constitution, cette loi serait nulle. Si la législature essayait d'intervenir dans la juridiction des Cours de justice, elle ferait un acte encore plus illégal et nul (4). Les départements exécutifs et les départements législatifs du gouvernement d'un Etat ont naturellement le droit et le devoir d'agir en premier lieu d'après le sens qu'ils attribuent à la Constitution. Ce sont les Cours de justice qui interprètent la Constitution en dernier ressort. Dès que les Cours ont proclamé solennellement le sens qu'il faut attribuer à un article de la Constitution, tous sont obligés de régler leur conduite d'après cette interprétation. Comme je l'ai fait observer quand j'ai examiné les fonctions des tribu-

(i) On a, par exemple, soutenu que la législature d'un Etat ne peut pas autoriser les bureaux chargés des élections à décider si un homme qui s'est battu en duel a perdu ses droits de citoyen, vu que cette enquête est judiciaire et que la question doit être tranchée par les tribunaux de l'Etat, — Gooley, Const. Limit., p. H2. Les Cours ont souvent considéré comme nulles des lois qui allaient à rencontre d'une décision judiciaire déjà rendue. Ces lois seraient doublement nulles parce qu'elles sont contraires à la Constitution fédérale.

/l8 CONSTITUTIONS DES ETATS

naux de l'Union fédérale (cli. xxiii), cette autorité qui a été donnée aux Cours américaines n'est pas un pouvoir politique ou discrétionnaire ; c'est une conséquence naturelle de l'existence d une loi fondamentale supérieure à toutes les lois que peut faire la législature^ ou à tous les droits que pourrait vouloir s'arroger un Président (i). Yoici les termes d'une sentence américaine : « En exerçant cette haute autorité, les juges ne prétendent pas avoir une suprématie judiciaire : ils ne sont que les administrateurs de la volonté publique. Si une loi de la législature est déclarée nulle, ce n'est pas que les juges aient un droit de contrôle sur le Pouvoir législatif, mais c'est parce que la Constitution interdit de faire une pareille loi^ et que la volonté du peuple, qui est exprimée dans la Constitution, est supérieure à la volonté de ses représentants qui s'exprime par des lois. »

Il est d'usage que les juges penchent toujours en faveur de la validité d'une loi de la législature. S'il n'est pas absolument certain qu'une loi soit anticonstitutionnelle, ils décident en faveur de la loi ; si la question a été laissée à la discrétion de la législature, ils considèrent que la législature a agi sagement; si le sens d'une loi est douteux, ils adoptent le sens qui est en harmonie avec la Constitution et ils la déclarent acceptable. Ainsi, on a fait cette remarque très juste qu'un membre de la législature peut très bien, sans être illogique, s'opposer à un bill sous prétexte qu'il est contraire à la Constitution, et soutenir ensuite, s'il est nommé juge, que le même bill

(1) En Suisse, cependant, les Cours cantonales n'ont pas, excepté peut-être dans le canton d'Uri, le droit de déclarer nulle une loi faite par une législature cantonale, car on suppose que la législature connaît son pouvoir. Une loi cantonale peut cependant être annulée dans certains cas par le Conseil fédéral, ou déclarée nulle par la Cour fédérale. Voir une discussion intéressante sur cette question dans Dubs : Das œffentlichc Redit der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Partie I, p. 113.

-est parfaitement constitutionnel. Les juges n'ont pas à rechercher les motifs qui ont fait agir la législature, ni à refuser d'admettre une loi parce qu'ils supposent qu'elle a été obtenue par la fraude et par la corruption, et encore moins parce qu'ils la trouvent contraire à la justice et à la saine politique. v< Une cour de justice n'a pas le droit de déclarer qu'une loi est nulle et inconstitutionnelle uniquement parce qu'elle renferme des clauses injustes et oppressives ou parce qu'elle semble porter atteinte aux droits naturels, sociaux ou politiques du citoyen, à moins qu'il soit possible de montrer que la Constitution interdit cette injustice et qu'elle garantit ou protège ces droits (1)... Mais lorsqu'une loi est déclarée inconstitutionnelle, c'est comme si elle n'avait jamais existé. Elle ne peut servir de base à aucun droit; les contrats qui ont été faits en s'appuyant sur cette loi sont nuls ; elle ne protège pas ceux qui ont agi d'après elle ; et on ne peut pas punir quiconque a refusé de s'y soumettre avant la décision de la Cour. Et ce qui est

(1) Ceci n'a pas toujours été admis. De même qu'en Angleterre on considérait autrefois que la justice et l'équité naturelles étaient au-dessus des lois du parlement. Ainsi, dans le cas de Gardner v, The Village of Newburg (Johnson, Chanccry Reports^ New-York 162) la législature de New- York avaitautorisé le village à prendre l'eau d'un ruisseau, mais n'avait point pris soin d'indemniser les propriétaires des terres traversées par ce ruisseau pour le dommage que leur causait le détournement du cours d'eau. La Constitution de New-York ne contenait alors aucun article interdisant de prendre la propriété privée pour le bien public sans indemnité. Malgré cela, le Chancelier Kent empêcha le village de prendre l'eau en invoquant un grand principe général qu'il trouva dans la Magna Charta, dans une sorte de Bill des Droits, qui ne pouvait pas naturellement lier la législature. Il invoqua aussi Grotius, Puffendorf et Bynkershoek (Je dois ces renseignements à l'obligeance de M. Théodore Bacon.)

Comme certains critiques ont exprimé des doutes snr la doctrine contenue dans cette note, je puis maintenant (sept. 1892) renvoyer, pour protver mon affirmation, à Dash v. Van Kleech, 1 Johns. 477 (paroles du chancelier Kent) et People v, Gillson 109 New-York 398.

vrai de toute une loi est également vrai pour toute partie de loi qui se trouve être inconstitutionnelle, et qui est par suite considérée comme n'ayant jamais eu force de loi (1). »

Gomme on peut bien le penser, les risques d'un conflit entre la Constitution et les lois sont fréquents, et par suite il a de sérieux inconvénients ce système d'après lequel les citoyens ne savent pas s'ils doivent ou s'ils ne doivent pas se conformer à une loi. On sera encore plus frappé de ce fait quand nous examinerons le caractère minutieux des Constitutions des Etats, et les lois innombrables que font à la hâte les diverses législatures. Gomment savoir si une loi vous donne réellement un droit ? Gomment savoir s'il faut oui ou non se conformer à cette loi? Comment un capitaliste saura-t-il s'il peut en toute sûreté prêter de l'argent à un groupe de citoyens que la législature a autorisés à emprunter, puisque la loi peut être déclarée nulle dans la suite?

Pour obvier à ces difficultés, certaines Constitutions (^)

(1) GooLEY, Const. Limit., pp. 200, 227.

(2) Le Massachusetts, le Maine, le New-Hampshire, Rhode- Islarid, le Colorado, la Floride et le Sud-Dakota. Dans le Vermont, une loi établit ce même droit. Dans le Sud Dakota, le f^ouverneur peut s'adresser aux juges « dans toutes les questions importantes qui concernent Texercice de ses pouvoirs exécutifs et dans les circonstances solennelles ». Dans la Floride, ce pouvoir n'a été donné qu'au gouverneur, ^t tandis que d'après la Constilution de 1868, il pouvait obtenir l'avis des juges « sur n'importe quel point de droit », il ne peut le demander, d'après la Constitution de 1886, que sur les questions qui ont rapport à ses pouvoirs et à ses devoirs exécutifs. Une clause semblable a été introduite dans la Constitution de 1865 dans le Missouri, mais mise dans la Constitution de 1875 qui fonctionne actuellement, probablement parce que les juges avaient si souvent refusé de donner leur avis quand la Chambre le leur demandait, qu'il parut à peu près inutile de conserver la loi. Dans les autres Etats, il paraît que les juges ont toujours consenti à donner une réponse, excepté une ou deux fois dans le Massachusetts. Voir

Stipulent que le gouverneur ou la Chambre des représentants peut demander aux juges de la (^our suprême de donner leur avis sur la question de légalité, sans attendre que ces questions se présentent et soient fixées par un procès ordinaire (1). Cet expédient paraît bon, car il suscite une interprétation judiciaire que ne dicte pas l'esprit de parti, et elle la procure immédiatement avant que la loi ait créé des droits et des intérêts. Mais on objecte que les juges donnent ainsi leur avis avant que des cas spéciaux se soient produits qui montrent comment fonctionne la loi, et quelles questions elle soulève. On ajoute que les juges n'ont pas, comme dans un vrai procès, l'assistance des avocats qui défendent leurs clients respectifs. C'est peut-être pour cela que, dans la plupart des Etats où cette clause existe, les juges déclarent qu'ils expriment simplement leur avis, que leur décision n'est que l'expression d'une opinion personnelle, qui ne les lie pas pour l'avenir dans le cas où la question se poserait au sujet d'un procès impliquant, les droits des parties (2).

à ce sujet une brochure intéressante de M. J. B. Thayer, de la Faculté de droit de l'Université d'Harvard.

(1) Les juges de la Cour suprême du Massachusetts adressèrent une réponse très savante et très instructive à la législature, 3 décembre 1878, sur cette clause qui parut pour la première fois dans la Constitution du Massachusetts de 1780, et fut ensuite imitée, sans aucun doute, par les autres Etats. Ils disent, dans cette réponse, que cette clause est une imitation de l'usage de la Constitution anglaise, d'après lequel le roi et la Chambre des lords, agissant comme juges ou comme législateurs, avaient le droit de demander leur avis aux douze juges d'Angleterre. La Chambre des lords se conforme encore quelquefois à cet usage quand elle agit en sa qualité de Cour de justice. Mais les avis que les juges donnent dans ce cas ne sont pas nécessairement suivis par la Chambre, et quoiqu'ils fassent toujours l'objet d'un rapport, on n'admet pas qu'il soit nécessaire de s'y soumettre comme à la décision d'une Cour.

(2) M. Thayer montre, par l'examen des cas qui ont été cités, que dans le Massachusetts, le New-Hampshire, Rhode-Island, et dans le Missouri de 1865 à 1875, les Cours de justice considé-

La Cour suprême d'un Etat peut s'écarter d'une manière de voir qu'elle a adoptée auparavant, même dans un procès, au sujet de l'interprétation de la Constitution; c'est-à-dire qu'elle a le droit de le faire si elle est convaincue que l'ancienne interprétation était fausse. Mais la Cour hésite à agir ainsi, car une telle conduite porte la confusion dans les lois et diminue le respect que l'on éprouve pour les magistrats. D'ailleurs, la Cour suprême d'un Etat a moins souvent l'occasion d'agir de la sorte que la Cour fédérale, parce que la marche à suivre pour amender la Constitution d'un Etat est beaucoup plus simple et plus rapide que celle qu'il faut suivre pour amender la Constitution fédérale, et on peut beaucoup plus facilement porter remède à une erreur commise par la Cour d'un Etat. Cette répugnance à porter la confusion dans les lois est si grande que les Cours des Etats ont quelquefois refusé de changer Une pratique adoptée depuis longtemps par une législature, et cependant elles avouaient qu'elles l'auraient déclarée inconstitutionnelle si elle leur avait été soumise au début.

raient que les opinions qu'ils exprimaient en conformité avec ces articles des Constitutions des Etats ne devaient pas être regardées comme des décisions judiciaires égales en autorité aux jugements prononcés dans un procès réel. Ils prétendaient que c'étaient les premières impressions, par lesquelles les juges ud devaient pas se sentir liés, quand ils avaient à résoudre dans la suite la même question dans un procès ou dans d'autres poursuites légales. Il en est autrement dans le Maine et dans le Colorado.