CHAPITRE XXXIX

Les difficultés et les défauts inhérents à la méthode qui consiste à faire des lois en faisant une Constitution sont assçz évidents. On ne peut pas s'attendre à ce que le peuple distingue soigneusement entre ce qui appartient et ce qui n'appartient pas à une loi fondamentale. Aussi en résultet-il un mélange incommode, peu scientifique de lois privées et de règlements administratifs qui se confondent avec le système du gouvernement et avec les principes généraux du droit public. Ce mélange et l'habitude d'introduire dans la Constitution des ordres qui obligent la légisture à légiférer dans un certain sens, ou dans un certain but, gênent une législature dans son fonctionnement. A tout instant elle se demande si telle loi est de sa compétence ou si ses lois ne sont pas contraires aux injonctions de la Constitution. Et comme la législature est souvent imprudente et peu judicieuse, il s'ensuit que Ton voit bientôt surgir une multitude de questions sur l'inconstitutionnalité des lois. Ceux qui se trouvent lésés dans leurs intérêts prétendent qu'elles sont incompatibles avec la Constitution, ou que la Constitution interdisait à la législature de les faire. Ces inconvénients sont sans doute moins graves en Amérique qu'ils ne le seraient en Europe, parce que les avocats et les juges sont tellement habitués à s'occuper de questions de conflit constitutionnel ou de lois dépassant les pouvoirs de la législature, qu'ils les traitent avec une

merveilleuse dextérité. Cependant ces inconvénients sont assez sérieux pour qu'un bon gouvernement cherche à les éviter. L'habitude d'introduire dans la Constitution des choses qui devraient faire l'objet d'une loi ordinaire a encore le désavantage de rendre très difficile la suppression d'une erreur, ou d'empêcher d'ajouter une chose omise. Il faut beaucoup de temps pour amender la Constitution même sur un point spécial, aussi la législature hésite -t-elle à proposer des amendements et le peuple à les sanctionner.

C'est pourquoi on tolère des imperfections qu'une législature souveraine, comme celle de l'Angleterre, corrigerait à la session suivante sans difficulté et sans perdre du temps. 11 est quelquefois difficile de décider le peuple à s'intéresser aux amendements à faire à sa Constitution. Dans les Etats où il faut la majorité des électeurs inscrits, et non pas seulement des votants, pour qu'un amendement soit adopté, il arrive souvent que les votants sont trop peu nombreux (1). Cela a son bon côté, car les changements sont ainsi moins fréquents et moins hâtifs. Mais il est bien plus difficile de faire fonctionner une Constitution rigide et suprême quand vous voyez qu'il est impossible d'en faire disparaître un défaut évident, si petit soit-il, parce que le peuple s'en désintéresse et ne veut pas se donner la peine d'aller voter, pour exprimer son opinion sur ce défaut.

Ces défauts sont si frappants, qu'il doit y avoir des raisons correspondantes et très sérieuses pour conserver et pour étendre de plus en plus ce système par lequel on introduit les lois ordinaires dans la Constitution. Quelles sont ces raisons ? Pourquoi les Américains enlèvent-ils de plus en plus la législation à la législature pour la confier au

peuple?

(1) C'est ce qui est arrivé plus d'une fois pendant ces dernières années dans le Kenlucky et le Delaware.

On comprendrait fort bien que les divers gouvernements des Etats puissent fonctionner sans une loi fondamentale pour les contrôler et les diriger. Dans un gouvernement fédéral qui a, ou du moins qui eut pour fondement un contrat entre plusieurs peuples indépendants, il y a de grands avantages très évidents à définir les rapports de ces peuples entre eux et avec l'autorité centrale dans une Constitution qui soit au-dessus de la législature ordinaire et qui ne puisse pas être changée facilement. Une loi de ce genre place les intérêts de chaque membre au-dessus des passions d'une majorité de hasard. Il en est tout autrement quand nous considérons un seul peuple homogène. Chaque Etat américain pourrait maintenant, s'il lui plaisait, diriger ses propres afaires et gouverner ses citoyens, au point de vue des lois civiles, avec une législature souveraine, dont les lois seraient l'expression de la volonté populaire. Et il ne serait pas obligé d'avoir un Cabinet comme les colonies britanniques. L'Etat pourrait continuer d'avoir un gouverneur exécutif distinct de la législature, élu par le peuple, et usant de son droit de veto en faveur du peuple, et cependant il pourrait se passer d'une Constitution fondamentale rigide et se contenter de donner pleins pouvoirs à sa législature et à son gouverneur. Voilà cependant ce qu'aucun Etat ne fait, n'a fait, et ne fera probablement jamais. Pourquoi ne le fait-il pas? cette question est aussi intéressante pour les Européens que pour les Américains.

Dans les Républiques de l'ancien monde, où les Assemblées représentatives étaient inconnues, les citoyens avaient le pouvoir législatif dans ce que nous appellerions maintenant des Assemblées primaires, telles que Tecclesia de Syracuse et les comices de Rome. Le même système existait parmi les premières tribus germaniques, où l'Assemblée des hommes libres exerçait tous les pouvoirs qui n'appartenaient pas au roi. Les lois des rois des Angles et des Saxons, les capitulaires de Charlemagne furent promul-

guées dans les Assemblées de la nation ; elles émanaient du prince^ mais on peut dire qu'elles furent faites par le peuple. Pendant le Moyen âge, les Assemblées s'éteignirent, et le droit de faire des lois passa au souverain ou bien à une Assemblée représentative qui entourait le souverain, comme le Parlement anglais. Le vieux système ne survécut que dans quelques peuples primitifs tels que les cantons suisses et les petites Républiques d'Andorre et de San- Marino. La première réapparition en Europe de la méthode de législation directe par le peuple, c'est, je crois, l'article de la Constitution française faite par la Convention nationale de 1793. Cet article ordonne que toute loi proposée par le corps législatif soit publiée et envoyée dans toutes les communes de la République, dont les Assemblées primaires seront convoquées pour voter à ce sujet dans le cas où un dixième de ces Assemblées dans la majorité des départements aurait soulevé des objections contre la loi en question. Dans les temps modernes, ce système nous est devenu familier depuis qu'il a été introduit non seulement dans les cantons suisses, mais encore dans la République fédérale suisse, qui l'applique sans cesse sous le nom de référendum, en soumettant les lois faites par la législature fédérale aux suffrages du peuple qui les approuve ou les repousse (4).

(1) La Constitution fédérale suisse dit que toute loi fédérale ou toute décision ayant un caractère général et non urgent doit être soumise, sur la demande de huit cantons ou de 30.000 électeurs, au suffrage populaire qui l'accepte ou la repousse. Les lois sont fréquemment repoussées par ce vote. (Voir Const. fédérale Suisse, art. 89 ; et les remarques de l'ancien président Numa Droz dans son Instruction Civique, § 172.) Dans certains cantons, toutes les lois doivent être soumises aux suffrages du peuple. A Genève, c'est facultatif. Le référendum existe dans tous les cantons excepté à Fribourg et dans les quatre qui ont gardé la Landesgemeind». (Voir S. Deploige, le Référendum en Suisse, Bruxelles 1892.) Une clause a été ajoutée à la Constitution fédérale, en 1891, d'après laquelle 50.000 électeurs ont le droit d'exiger qu'un projet de loi soit soumis au vote populaire.

En Angleterre, on découvre l'influence de la même idée dans deux phénomènes récents. L'un^ c'est la proposition assez fréquente de renvoyer au sufl"rage direct des habitants d'une ville ou d'une région toute loi ou toute ordonnance qui intéresse cette région : par exemple quand il s'agit de décider si Ton établira un impôt pour fonder une bibliothèque publique, ou si l'on accordera des licences pour la vente des boissons alcooliques dans la région. Cette méthode de résoudre une question, connue sous le nom d'option locale, est une sorte de référendum. Elle diffère de la méthode suisse, non pas simplement parce qu'elle est restreinte à une localité, mais plutôt parce que, au lieu de demander au peuple de confirmer une loi du Parlement, on lui demande si une certaine loi doit être appliquée ou non dans une région déterminée. Mais le principe est le même ; il consiste à accorder aux électeurs au scrutin le droit de faire certaines lois que faisait auparavant un corps législatif, tel que le Parlement de la nation, l'Assemblée paroissiale ou le conseil municipal d'une ville, selon le cas.

L'autre exemple anglais paraîtra tiré par les cheveux, mais après examen on verra qu'il part de la même idée. On commence à soutenir le principe constitutionnel, suivant : quand la Chambre des communes a voté des changements considérables, la Chambre des lords a le droit de les repousser pour amener la dissolution du Parlement, c'est-à-dire pour en appeler aux électeurs. Cette doctrine est très chaudement soutenue par les uns, et très vivement combattue par d'autres. Mais le point essentiel, c'est que, de Tavis de beaucoup d hommes instruits, la Chambre des communes n'a pas moralement le droit, quoiqu'elle l'ait légalement, de faire une loi qui change considérablement la Constitution, si elle ne l'a pas soumise aux électeurs pendant les élections générales précédentes. Les élections générales consistent en apparence à choisir comme membres certains individus, mais dans la pratique elles sont devenues d'abord l'expression de l'opinion du peuple sur les deux ou

LEGISLATION DIRECTE PAR LE PEUPLE iO

trois mesures importantes qu'exposent et que discutent à ce moment-là les chefs de parti, et ensuite un vote de confiance dans le ministère du moment ou un vote de défiance. C'est en substance un vote sur ces mesures ; cependant, ce n'est qu'un vote sur les principes généraux, et non pas, comme le referenduîu suisse, sur la loi que le Parlement a votée. C'est pourquoi, même dans un pays qui reste attaché à la suprématie absolue de sa Chambre représentative, ridée d'un appel direct au peuple a fait du chemin (1).

Aux Etats-Unis, qui n'ont été, à ce point de vue, en aucune façon affectés par la France ou la Suisse, ou TAngleterre, comme on le suppose bien, mais qui se sont développés d'après leurs propres principes, l'idée que le peuple (c'està dire tous les citoyens) est et doit être le législateur suprême, s'est traduite par l'habitude de faire des lois au moment où l'on fait une Constitution, ou bien au moment où on f amende. Au lieu de soumettre les lois aux électeurs après que la législature les a adoptées, comme cela se fait en Suisse, les Américains prennent dans les questions qui appartiennent à la législation ordinaire un certain nombre de sujets, qu'ils introduisent dans la Constitution et qu'ils traitent ensuite comme des parties de cette loi fondamentale. On ne leur donne pas le nom de lois ; mais ce sont en réalité des lois. Elles ne diffèrent des lois que parce qu'elles sont faites par une autorité qui n'est point une assemblée permanente, et qui fonctionne seulement lors-

(1) On attache maintenant beaucoup d'importance en Angleterre aux élections parlementaires accidentelles, quand une mesure importante est devant le Parlement, parce qu'une élection de ce genre semble indiquer l'atlitude du peuple en général à l'égard de cette mesure, et par suite le jugement que le peuple formulerait s'il y vivait des élections générales. 11 y a des cas où une mesure, ou une partie d'une mesure, a été abandonnée, parce que le résultat d'une élection accidentelle semblait indiquer que cette mesure déplaisait au peuple.

qu'une convention ou une législature lui présente des projets de loi.

J'ai déjà expliqué l'origine historique de ce système. Des Constitutions avaient été accordées aux colonies par une autorité extérieure supérieure à la législature coloniale. Après la Révolution^ les Etats, ne pouvant plus demander à la Grande-Bretagne d'introduire des changements dans leur Constitution, se donnèrent le droit et s'imposèrent le devoir de les remanier. Ils mirent à la place de la Couronne britannique la collectivilé des citoyens. Le soin de créer ou de réorganiser une République indépendante était, à leur avis, une chose trop importante pour qu'on pût la laisser aux organes ordinaires de la vie d'un Etat. Ce sentiment qui naquit en 1776 et se développa ensuite, acquit une grande force par suite de la manière dont les conventions des Etats firent la Constitution fédérale de 1788. La Constitution parut avoir été ratifiée avec une solennité toute particulière ; et la législature fédérale, qui était, à partir de ce jour, le centre de la politique nationale, fut placée bien au-dessous de ce document qui exprimait la volonté de tout un peuple.

A mesure que la République appliquait en théorie et en pratique ces idées de démocratie et de souveraineté populaire qui avaient été vaguement comprises lorsqu'elles avaient été énoncées à l'époque de la Révolution, la foi de l'homme moyen en lui-même devenait plus forte, son amour de l'égalité plus grand, son désir de gouverner et de gouverner directement et en personne, plus constant. Ces sentiments se seraient fait sentir encore davantage sur les gouvernements des Etats s'ils n'avaient pas trouvé de quoi se satisfaire dans le gouvernement local. Même pour les affaires de l'Etat, ils firent un article de foi de cette, idée qu'une Constitution ne peut être faite que par le vote direct des citoyens ; et ils poussèrent les citoyens à profiter des occasions qui s'offraient pour faire leurs propres lois à leur manière. En même temps que croissaient ces

tendances, les législatures des Etats étaient devenues moins bonnes et elles faisaient des lois médiocres. On avait pour elles moins de respect, elles inspiraient moins de confiance. Le peuple avait donc une excuse de plus pour se substituer à la législature ; il avait des raisons de supposer que la législature négligerait ou ferait mal le travail qu'il désirait lui voir faire.

Au lieu d'être stimulées par cette défiance et d'essayer de mieOx faire et de reconquérir leur ancien pouvoir, les législatures des Etats favorisèrent cette tendance et travaillèrent à leur propre effacement. Leurs membres cherchent surtout, comme je l'expliquerai plus tard, à faire adopter des lois locales spéciales, mais non des lois d'un intérêt public et général. Ils sont extrêmement timides, et se laissent facilement entraîner par une partie active de l'opinion; ils n'osent pas bouger quand ils sont placés entre les feux contraires de deux opinions opposées, comme par exemple entre les prohibitionistes et les vendeurs de liqueurs. C'est pourquoi ils ont bien accueilli l'intervention directe du peuple qui les délivre de problèmes gênants. Ils se mirent à soumettre à la décision d'un vote populaire des questions qui étaient évidemment de leur compétence, telle que la question de la vente des liqueurs, ou la création d'un système d'écoles gratuites. Ceci se passait il y a quarante ans. Maintenant ils se sont mis à se débarrasser par le même stratagème d'une question ennuyeuse et irritante; c'est le peuple qui a dû fixer lui-même la capitale de l'Etat, celle où doivent se trouver ses principales institutions publiques (4). A New-York^ la législature était depuis longtemps divisée et indécise sur la question des objets fabriqués par les prisonniers. Fallait-il permettre de vendre ces articles, et de faire par ce moyen une concurrence aux ar-

(1) C'est maintenant une règle générale dans les Constitutions nouvelles. L'Etat (fte Washington stipule qu'une simple majorité peut fixer la ville où sera le siège du gouvernement, mais que pour le changer il faudra une majorité des deux tiers.

ticles fabriqués par les particuliers? La législation résolut d'en appeler au suffrage populaire, et elle fit une loi d'après laquelle l'Etat tout entier devait voter sur cette' question. Elle n'avait pas le droit, à moins de proposer un amendement à la Constitution, d'autoriser le peuple à faire une loi à ce sujet ; car les Cours américaines ont souvent affirmé que la législature a été déléguée pour faire des lois, mais n'a pas le droit de déléguer son pouvoir à une autre personne ou à une autre Assemblée (1). Mais elle pou-

(1) Suivant la maxime Delegata potestas non delegatur, maxime qui ne s'applique pas en Angleterre, parce que là le Parlement a une autorité qui lui appartient en propre et non pas une autorité déléguée.

Lejuge Cooley dit :« Une des maximes de laloi constitutionnelle, c'est que le pouvoir accordé à la législature de faire des lois ne peut pas être délégué parcette Assemblée à une autre Assemblée ou à une autre autorité. Là où le pouvoir souverain de l'Etat a fixé l'autorité, il faut qu'elle reste ; et il faut que les lois soient faites par l'autorité constitutionnelle tant que la Constitution n'est pas changée. Le pouvoir au jugement, à la sagesse, au patriotisme duquel le peuple a confié ses hautes prérogatives, ne peut pas se décharger de sa responsabilité en choisissant d'atitres agents à qui il transmettrait son pouvoir. » (Const. Limit. p. 141.) Il emprunte à Locke (Civil Government, § 142), la remarque suivante : « La législature ne peut ni ne doit transférer le pouvoir des lois à une autre personne, ni le placer à un endroit où le peuple ne l'a pas placé. » C'est là une des « limites que Locke impose au pouvoir législatif de toute République, quelle que soit la forme du gouvernement ». Mais cela n'a pas empêché le Parlement anglais de déléguer des pouvoirs très étendus, et souvent des pouvoirs vraiment législatifs à des personnes ou à des autorités particulières, telles que le Conseil de Ja Couronne (Crown in council).

Les Cours américaines ont émis des opinions très différentes sur le pouvoir qu'a la législature de soumettre une loi générale au vote populaire pour demander si cette loi-là doit fonctionner dans une localité, mais « ce principe peut réellement se soutenir pour les lois que l'on désigne généralemf^nt sous le nom de lois d'option locale ». (Cooley, p. 154 ; et voir les cas mentionnés dans ses notes.)

vait demander au peuple de lui donner son avis sur les lois à faire ; et après avoir obtenu sa manière de voir sur cette question, elle pouvait faire une loi conforme aux désirs du peuple.

Les électeurs américains peuvent faire des lois directement de deux manières. L'une^ c'est en faisant ou en amendant une Constitution. Ici la ressemblance avec le référendum suisse est très grande, parce que la loi à faire est d'abord rédigée et puis votée par la convention ou par la législature (selon le cas) et ensuite elle est soumise au peuple. L'immense portée de ce moyen ne peut manquer de Irapper celui qui a remarqué, dans les pages précédentes, le nombre et la variété des sujets traités dans les Constitutions des Etats.

L'autre manière consiste à soumettre aux suffrages du peuple^ en conformité avec les clauses de la Constitution, une proposition ou des propositions spécifiées dans la loi fondamentale. Si cette proposition a été déjà votée par la législature, nous avons encore un cas de referenduin comme en Suisse. Si cependant la législature n'a pas pris une décision sur cette proposition, et que le vote populaire au scrutin ait lieu en conformité avec une clause contenue dans la Constitution, ce n'est pas à proprement parler un refere^idum, mais un cas de législation par le peuple seul, comme si tous les électeurs d'un Etat se réunissaient en une Assemblée.

De ces deux méthodes la première se passe de toute autre explication. On trouve dans les nouvelles Constitutions de nombreux exemples de la seconde, dans ses deux formes. Déjà en 1843, le Wisconsin soumet aux électeurs la question de savoir s'il y aura des banques privilégiées (1).

(1) Constitution de 1843, art. xi, § 5. « La législature peut soumettre aux électeurs, au moment des élections générales, la question de la banque privilégiée, et si, pendant ces élections, la majorité des suffrages exprimés est favorable à cette mesure, la législature aura le droit d'accorder le privilège à des banques,

Le Minnesota déclare que certaines catégories de lois sur les chemins de fer n'auront leur effet que lorsqu'elles auront été ratifiées par la majorité des électeurs. Il stipule aussi, par un autre amendement à sa Constitution^ (( que l'argent qui fait partie des crédits annuels pour les travaux publics ne pourra pas être affecté à autre chose, à moins que cette affectation nouvelle ne soit approuvée par la majorité des électeurs, aux élections générales annuelles qui suivront le vote de la loi (1) » . Dans ce dernier cas, le référendum va jusqu'à faire des électeurs l'autorité suprême de l'Etat en matière de finances^ et enlève à la législature ce qui pourrait paraître la plus ancienne et la plus importante de ses fonctions. Dans plusieurs Etats, on n'a pas le droit de contracter des dettes au delà d'une certaine somme sans consulter le peuple; dans d'autres, le taux des impôts est limité à une certaine proportion par rapport à la valeur totale de l'Etat, et cette proportion ne peut être augmentée qu'avec le consentement des électeurs. En Californie, toute loi qui changerait le siège du gouvernement n'est valable qu'après avoir été approuvée par le peuple.

Très souvent les projets de lois soumis par le législateur sous forme d'amendement à la Constitution sont repoussés par le peuple. Ainsi dans l'Indiana, le Nebraska, l'Ohio et l'Orégon, la législature soumit des amendements étendant

ou de faire une loi générale sur les banques, avec les restrictions et les statuts qu'elle jugera nécessaires dans l'intérêt des actionnaires. A condition que ce privilège ou cette loi n'aura d'effet que lorsqu'elle aura été soumise aux suffrages des électeurs de l'Etat, aux élections générales, et approuvée par la majorité des votants. » Ici la question revient deux fois devant le peuple. Voir aussi la Constitution de l'Iowa', du Michigan, de l'Illinois, du Kansas, de l'Ohio, du Missouri. Le Kentucky dans sa Constitution de 1891, §60, stipule que (sauf dans certains cas) aucune loi n'aura son effet que si elle a été approuvée par l'Assemblée générale.

(1) Amendements de 1871 et de 1874 à la Constitution de 1857.

le suffrage aux femmes, et le peuple des quatre Etats refusa l'extension. Dans le Colorado, où la Constitution ordonnait de faire voter sur cette question, la législature vota une loi étendant le suffrage aux femmes et la soumit au peuple qui la rejeta par 14000 voix contre 7 400. La Virginie de l'Ouest par sa Constitution de 1872 et le Sud- Dakota par celle de 1889, soumirent des propositions pour la représentation proportionnelle, qui furent repoussées.

Le même principe du vote populaire a été appliqué sur une vaste échelle au gouvernement local aussi bien qu'au gouvernement des Etats. Plusieurs Constitutions récentes stipulent que l'approbation du peuple par un vote sera nécessaire pour rendre valide une décision des autorités de la cité, du comté, du district scolaire, ou de la ville, au sujet d'un emprunt, des impôts ou d'un prêt des fonds publics à une entreprise qu'il serait bon d'aider. Les questions de licences sont ordinairement laissées à la détermination populaire seule, sans que les autorités locales interterviennent en aucune façon. Quant au gouvernement, municipal, la Californie a adopté un système nouveau qui consiste à permettre aux villes de plus de 10 000 habitants, de faire leur propre charte. Un conseil de quinze propriétaires prépare le projet et les électeurs le ratifient par un vote ; la législature de l'Etat n'a que le droit d'opposer son veto à la charte en bloc (1).

Quels sont les avantages pratiques de ce système de législation directe par le peuple ? Ses défauts sautent aux yeux. Outre ceux dont j'ai déjà parlé, il tend à rabaisser l'autorité et à diminuer le sentiment de responsabilité

(i) Amendement de 1887 à la Constitution de GaUfornie. L'Etat de Washington (Const. de 1889, art. 11, § 12) a adopté une clause semblable, mais sei^ement pour les villes de 20 000 et au-dessus, et elle n'exige pas l'approbation de la législature de FEtat. Voir, pour des exemples de votes populaires. Appendice, note au chapitre XLIX.

dans la léiiislature ; il soumet des questions qui auraient besoin d'être élucidées par des débats à la décision de ceux qui ne peuvent se réunir à cause de leur grand nombre, et dont plusieurs n'ont jamais songé à la chose en question. Les Européens trouveront ces raisons décisives contre ce système. Il faut avant tout, dira-t-on, rendre les législatures meilleures. Moins vous leur témoignerez de confiance, plus elles seront médiocres. Elles peuvent être ignorantes ; mais elles le sont toujours moins que la masse du peuple.

Mais les Américains n'espèrent pas pouvoir rendre leurs législatures meilleures, ou bien ils vous diront qu'ils n'ont pas le temps de s'en occuper. C'est pourquoi ils se rabattent sur le vote populaire direct qu'ils considèrent comme le meilleur moyen à leur portée dans les circonstances actuelles et dans un monde comme le nôtre. Ils ne prétendent pas que ce système ait un grand effet éducateur sur le peuple. Mais ils disent très justement que la masse du peuple est égale en intelligence et en caractère à la moyenne des législateurs des Etats et qu'elle est exposée à moins de tentations. On peut arriver jusqu'au législateur, on ne peut pas arriver jusqu'au peuple. L'intérêt personnel qu'a un législateur particulier à voter une mesure qui établit une banque ou qui permet de dépenser les fonds destinés aux travaux publics, peut bien être plus grand que l'intérêt qu'il a comme membre de la nation à empêcher de mauvaises lois de passer. Il en sera autrement avec la masse des citoyens. Les partisans du suffrage des femmes ou de la prohibition des liqueurs peuvent soumettre le législateur à une pression à laquelle le commun des mortels ne résiste pas ; mais les citoyens sont trop nombreux pour qu'il soit possible de les enjôler ou de les menacer tous. C'est pourquoi ils peuvent repousser et ils repoussent effectivement des projets de loi que la législature a adoptés. Il ne faudrait pas oublier que, dans un pays où la loi dépend du consentement des administrés,

il est hautement désirable que la loi ne dépasse pas le sentiment populaire, mais qu'elle ait^ pour lui donner de la force, tout le poids de la sanction populaire (1).

Un critique brillant^ mais sévère (2), des institutions -canadiennes regrette qu'il n'existe pas, dans les provinces du Dominion un arrangement semblable. Après avoir fait remarquer que le veto du lieutenant gouverneur sur les lois de la législature provinciale est pratiquement nul, puisque le gouvernement central n'use de son droit de veto que contre les lois qui excèdent la compétence constitutionnelle de la législature, il affirme qu'il est utile, pour porter remède aux défauts de la législature provinciale, d'emprunter aux Américains leur système et de soumettre comme eux les amendements constitutionnels (il pourrait ajouter les lois) aux suffrages du peuple. « On ne peut circonvenir le peuple dans les couloirs, ni le réduire par des cajoleries, ni l'effrayer; le peuple n'a pas peur de n'être pas réélu, s'il repousse une loi que demandent les Irlandais, les prohibitionistes, les catholiques ou les méthodistes. »

Si la pratique de refondre et d'amender les Constitutions des Etats devenait fréquente, un des avantages de la législation directe par le peuple disparaîtrait, car le sentiment 4e la permanence n'existerait plus, et la mutabilité qui est maintenant possible dans les lois ordinaires le deviendrait dans les clauses de la loi fondamentale. Mais ce défaut des petites démocraties (3), surtout quand elles sont

(1) Dans le cas de l'option locale on peut ajoulerun autre argument : c'est que, si l'on confie la question des licences à un représentant local, l'élection de ce représentant porte virtuellement sur cette question unique; or, il y a avantage à restreindre la liberté de l'individu que le suffrage populaire a nommé, et le peuple se sent doublement lié à exiger l'application d'une loi qu'il a faite lui-même.

(2) M. Goldwin Smith.

(3) Ces changements si fréquents dans les démocraties grecques

gouvernées par des Assemblées primaires, ne se rencontre guère dans les grandes démocraties, comme la plupart des Etats américains, et il ne semble pas aller en croissant. Le renvoi des lois au peuple agit donc plutôt comme une force conservatrice ; c'est-à-dire que c'est une méthode conservatrice si on la compare à Faction de la législature.

En Angleterre, et dans tous les Etats européens, le gouvernement représentatif a été jusqu'ici une institution où dominaient les éléments conservateurs, parce que les représentants appartenaient généralement aux classes riches ou nobles, ou aux classes instruites. Ces classes ont quelque chose à perdre aux changements, et ne sont pas portées à en faire; les masses ont tourné vers elles leurs regards, mais celles-ci n'ont répondu que très imparfaitement aux désirs populaires. Les législatures américaines n'ont aucun de ces caractères. Les hommes dont elles se composent ne sont pas supérieurs à la multitude, surtout parce que la multitude est assez instruite et assez riche. La multitude ne s'incline pas devant eux. Ils en ont terriblement peur, surtout des groupes bruyants. Ils vivent dans le souffle de sa faveur ; ils se hâtent de satisfaire tous ses désirs avant même qu'elle les ait exprimés. Par suite, une idée ou une passion qui règne parmi les citoyens a immédiatement sa répercussion sur la législature, et se traduit par une loi. Or on ne peut compter ni sur la prudence de cette Assemblée, ni sur son désir de discuter longuement la mesure en question ; rien ne l'arrête que l'incapacité qu'elle montre souvent à traduire sous une forme pratique les désirs que manifeste le peuple. C'est pourquoi, dans les Etats américains, le gouvernement représentatif n'a pas cette qualité conservatrice que lui attribuent les Européens, tan-

et dans les Républiques itahennes du Moyen Age auxquelles Dante adresse l'apostrophe suivante :

« Gh'a mezzo Novembre, Non giunge quel che tu d'Ottobre fili. »

dis que le vote direct du peuple est le vote d'hommes généralement plus instruits que les masses européennes, plus habitués à la politique, plus convaincus de l'intérêt qu'ils ont à conserver un gouvernement stable. Si nous considérons le référendum dans ses effets sur la législature de l'Etat, nous le considérerons plutôt comme un mors ou comme une bride que comme un éperon.

Cette méthode de faire des lois au moyen d'une Constitution eu d'amendenjents à la Constitution est née de sentiments et dans des conditions assez semblables à ceux qui ont amené le référendum en Suisse. Elle est un exemple intéressant de la tendance qu'ont les institutions, comme les fleuve:, à se creuser un canal plus profond. Un accident historique, pour ainsi dire, fit voir aux Américains que leurs législatures étaient soumises à la Constitution, et €ette découverte a servi à des usages bien plus étendus que ne l'avaient prévu ceux qui la firent. Elle rend maintenant des services que les inventeurs de la méthode n'avaient pas en vue, et ceux-ci sont cependant très satisfaits des résultats. Ce système est un frein non seulement pour les vices et les folies des législatures, mais pour le peuple lui-même. Après s'être solennellement engagé p ar sa Constitution à observer certains règlements et certains principes, le peuple en est arrivé à respecter ces principes. H a abandonné un pouvoir dont il aurait pu être tenté d'abuser, dans un moment d'excitation ou de souffrance, grâce à l'humeur trop souple de ses représentants. Bien qu'il puisse reprendre ce pouvoir en faisant une nouvelle Constitution ou en amendant l'ancienne, les moyens de le reprendre exigent du temps et obligent à des démarches qui sont suivies de longues délibérations. En attendant, les passions se calment, et on s'aperçoit que les maux économiques dont on souffre disparaîtront tout naturellement.

Le D'' von Holst (1) a fait justement observer que le

(1) Constitutional Law of the United States, § 90.

principe de la souveraineté directe du peuple, appliqué constamment et complètement, a été un obstacle pour les tendances révolutionnaires en Amérique, parce qu^il a montré un moyen pacifique et légal d'accomplir les chano'ements politiques et économiques, et il a habitué le peuple à avoir pour les décisions de la majorité le respect qui est essentiel au succès des gouvernements populaires.

Les Constitutions des Etats, en tant que lois préparées par une convention et votées par tous les citoyens, sont meilleures, dans la forme et en substance, que les lois faites par les législatures, car elles sont Tœuvre d'hommes plus capables ou du moins d'hommes plus honnêtes^ chargés d'un mandat spécial qui leur impose une responsabilité spéciale. La nomination d'une convention constitutionnelle intéresse tout le monde dans un Etat. Ses fonctions sont très importantes, elles surpassent de beaucoup celles de la législature régulière. C'est pourquoi, quelques-uns des premiers citoyens de l'Etat briguent un siège dans cette convention^ surtout les avocats éminents deviennent candidats, parce qu'ils savent l'importance de la Constitution au point de vue des lois dont ils s'occupent.

C'est par conséquent une Assemblée supérieure, par sa composition, au Sénat et à la Chambre d'un Etat. Ses actes sont suivis avec plus d'attention ; et elle n'a pas les tentations dont le pouvoir de disposer des fonds publics parsème le chemin des législateurs. Ses débats sont plus instructifs; ses conclusions sont pesées avec plus de soin^ parce qu'elle ne peuvent pas être changées facilement (1). Si l'œuvre des changements constitutionnels est faite par une série d'amendements, ceux-ci sont étudiés parla législature avec plus de soin que si c'étaient des lois ordinaires^

(1) Quand on ne veut pas compliquer les choses en introduisant dans le projet de Constitution une clause qui pourrait faire rejeter tout le projet, on soumet cette clause au peuple séparément : si le peuple l'approuve, on l'insère dans la Constitution.

et ils sont exprimés en termes plus clairs et plus précis (1).

Dans rintervallc qui sépare le jour où la Convention a lixé le texte de son projet de Constitution ou bien la législature celui de son amendement, et le jour où le projet est soumis aux suffrages du peuple, on le discute abondamment dans la presse et dans les réunions publiques, de sorte que les citoyens sont souvent très bien préparés quand ils vont au scrutin. Une presse qui pénètre partout, joue maintenant le rôle des discours dans les anciennes Républiques. Le fait que les projets de Constitution ou d'amendement sont souvent repoussés par le peuple montre bien que le peuple, à tort ou à raison, ne se livre pas aveuglément au jugement d'une Convention et n'adopte pas avec soumission les propositions de sa législature.

Ces mérites ne se rencontrent pas toujours, il est vrai, dans les Conventions ni dans les Constitutions qu'elles refont, et encore moins dans les amendements particuliers. La Constitution de la Californie de 1879 (j'en parlerai dans une autre chapitre) est une preuve frappante du contraire. Même les Conventions récentes d'anciens Etats, tels que le Mississipi et le Kentucky, n'ont pas montré tout le jugement qu'il eût fallu pour résoudre les problèmes en question. Mais un coup d'œil général sur cette branche de notre enquête nous porte à conclure que les peuples des divers Etats montrent rarement, dans l'exercice de cette haute fonction, la précipitation, l'insouciance, l'amour du changement pour le changem.ent lui-même, que les théoriciens d'Europe, anciens et modernes^ ont eu l'habitude de reprocher aux démocraties. Nous en concluons aussi que la

(1) Il s'est élevé en Amérique beaucoup de controverses sur la question de savoir si, pour réformer la Constitution, il vaut mieux la faire ref(Midre par une Convention, ou en écarter les défauts par une série d'amendements. 11 faut sans doute préférer tantôt une méthode tantôt l'autre, suivant l'état du sentiment public et l'espoir que l'on a d'avoir une bonne Convention.

législation directe par le peuple, qui est sans doute sujette à bien des abus, cause dans les Etats tels qu'ils sont maintenant, moins de maux qu'elle n'en empêche.

S'il était possible d'avoir de bonnes législatures, il vaudrait sans doute mieux leur laisser le soin de faire les lois ordinaires, au lieu de mettre ces lois dans la Constitution. Mais si l'on ne peut pas avoir de bonnes législatures, s'il est impossible d'élever le Sénat et la Chambre de chaque Etat au-dessus du niveau très bas dans lequel ils se trouvent maintenant (comme nous le verrons bientôt), le système de l'action populaire se justifie très bien. C'est un effort salutaire des forces qui veulent un bon gouvernement et qui s'ouvrent à elles-mêmes une nouvelle voie.