CHAPITRE XL

GOUVERNEMENT DES ÉTATS : LA LÉGISLATUlîE

La similitude du système de gouvernement dans les quarante-cinq Républiques dont se composent les Etats- Unis, similitude qui paraît extraordinaire si nous nous rappelons que chacune de ces Républiques est indépendante et choisit son système de gouvernement, est due à la source commune d'où sont sortis ces gouvernements. Ce sont des copies, tantôt immédiates, tantôt médiates des anciennes institutions anglaises, c'est-à-dire de corporations autonomes à charte qui, sous l'influence des habitudes anglaises, et avec l'exemple du système parlementaire anglais sous les yeux, se développèrent et devinrent des gouvernements semblables à celui de l'Angleterre au xviii'' siècle. Chacune des treize coloHies avait été gouvernée jusqu'en 1776 d'après une charte accordée par la Couronne britannique et qui, selon les meilleures et les plus anciennes des traditions anglaises, lui laissait pratiquement la direction de ses propres affaires. La charte contenait en quelque sorte le squelette d'une Constitution, squelette que l'usage revêtit de nerfs, de muscles et de tendons, jusqu'à ce qu'il fut devenu un système complet et pratique de gouvernement libre. Il y avait dans chaque colonie un gouverneur, qui était (^loisi par le peuple dans deux de ces colonies (1)et nommé par la Couronne ou par le « proprié-

(1) Cependant dans Rhode-lsland le gouverneur était choisi

taire » dans les autres ; il y avait une législature ; il y avait des fonctionnaires exécutifs qui exécutaient les ordres du gouverneur, et des juges nommés par lui; il y avait des groupements locaux qui se gouvernaient eux-mêmes. Il n'y avait dans aucune, cependant, ce que nous appelons le gouvernement de cabinet, c'est-à-dire une législature gouvernant par l'intermédiaire d'un comité de ses propres membres, avec un chef de l'exécutif permanent nominal et irresponsable. Cette séparation de l'exécutif d'avec la législature provenait naturellement du fait que le gouverneur était un fonctionnaire directement responsable devant un autre pouvoir que la législature de la colonie, c'est-à-dire devant la Couronne britannique qui le maintenait dans ses fonctions ou les lui retirait (1). C'est cette séparation des pouvoirs qui distingue les anciens gouvernements de l'Amérique du Nord de ceux des colonies anglaises actuelles, qui ont toutes le gouvernement de cabinet (2). Ces derniers sont la copie du gouvernement anglais actuel ; les premiers ressemblaient au gouvernement anglais du xvip et du commencement du xviii^ siècle avant que le gouvernement de cabinet se fût développé.

Quand les treize colonies devinrent des Etats indépendants à l'époque de la Révolution, ils conservèrent ce système de gouvernement, et ils substituèrent un gouverneur élu par

non pas comme maintenant par tous les citoyens, mais par la compagnie assemblée en cour générale, c'est-à-dire par une assemblée qui devint la législature de la colonie. Voir la charte de Rhode-Island de 1663. Dans le Connecticut, la Cour générale choisissait si le peuple ne s'entendait pas pour choisir, ou s'il se produisait une vacance inattendue.

(1) Même dans le Connecticut et dans Rhode-Island, le gouverneur choisi par le peuple était, en un certain sens, responsable devant la Couronne.

(2) Naturellement, dans les colonies anglaises d.se//'-g'ore)'?zmcn^, le gouverneur est toujours responsable devant la Couronne, mais cette responsabilité est très limitée par le fait que ses ministres sont responsables devant la législature coloniale qui a des pouvoirs très étendus.

l'Etat à un gouverneur nommé par la Couronne. Gomme les nouveaux Etats admis dans l'Union après 1789 firent successivement leur Constitution avant leur admission, chacun adopta le même plan, et les habitants de ces Etats imitèrent tout naturellement les anciennes Républiques d'où ils venaient et dont ils connaissaient et admiraient le gouvernement (1). Ils étaient surtout portés à faire ainsi parce qu'ils trouvaient dans les anciennes Constitutions une séparation très nette entre les Pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire. La philosophie politique de cette époque leur avait appris à considérer cette séparation comme une chose essentielle à un gouvernement libre et ils la prennent tous comme point de départ.

J'ai fait remarquer que les exemples de gouvernement libre des divers Etats avaient eu une influence profonde sur les auteurs de la Constitution fédérale. On peut esquisser une sorte de généalogie des gouvernements de la manière suivante :

Premièrement. La compagnie anglaise constituée en corps politique, avec son gouverneur, son lieutenant-gouverneur, et ses fonctionnaires choisis par les hommes libres de la compagnie, et se réunissant en ce qu'on appelait la Cour générale ou Assemblée.

Ensuite. Le gouvernement colonial qui tire de cette compagnie un gouverneur ou chef exécutif et une législature qui se compose de représentants choisis par les citoyens et se réunissant en une ou deux Chambres.

Troisièmement. Le gouvernement de TEtat ; c'est le gouvernement colonial qui s'est développé et est devenu un peu plus démocratique, avec un gouverneur choisi au début par la législature, et maintenant élu par tous les ci-

(1) Le Massachusetts eut pendant plusieurs années un petit conseil qui remplis^it les fonctions executives de l'ancien gouverneur de la Couronne, mais en 1780, il nomma un gouverneur comme auparavant, tout en conservant jusqu a nos jours un Conseil qui entoure ce gouverneur.

toyens, et une législature composée invariablement de deux Chambres. Cette forme est passée des treize premiers Etats à l'Union, et on la rencontre maintenant dans tous les Etats.

Enfin, en dernier, lieu le gouvernement fédéral, copié sur celui des Etats, a un Président élu par des électeurs que le peuple a choisis et délégués à cet effet, une législature composée de deux Chambres, et des juges choisis par le Président (1).

De ces petits gouvernements sont sorties de grandes choses.

On n'en finirait pas si l'on voulait décrire les petites difTérences qui existent dans les quarante-cinq Etats. Je n'indiquerai que les principales lignes qui, en somme, sont les mêmes partout, comme je l'ai déjà dit.

Chaque Etat a :

Un chef de l'Exécutif élu, le gouverneur.

Un certain nombre de fonctionnaires administratifs.

Une législature de deux Chambres.

Un système de Cours de justice.

Diverses subdivisions locales autonomes, telles que des comtés, des villes", des cités, des villages^ des districts scolaires.

Le gouverneur et les principaux fonctionnaires ne sont plus élus par la législature, comme c'était le cas sous les anciennes Constitutions, mais par le peuple. Ils sont autant que possible séparés de la législature. Ni le gouverneur, ni les fonctionnaires ne peuvent siéger dans la législature de l'Etat (2). Le gouverneur ne peut pas la diriger. Elle ne

(1) On pourrait ajouter une génération de plus au commencement de cette généalogie, en faisant remonter l'origine de cette compagnie constituée en corps politique aux CoUegia romains, et une génération à la fin en montrant ce que doit à la Constitution des Etats-Unis celle de la Suisse moderne.

(2) Dans Rhode-Island, le lieutenant-gouverneur est cependant membre du Sénat, et le gouverneur en est président avec un

peut restreindre le pouvoir du gouverneur qu'en faisant des lois. ïl n'est donc question nulle part d'un gouvernement par des ministres qui servent de trait d'union entre l'exécutif et la législature selon le système des pays libres de l'Europe moderne et des colonies britanniques.

Dans une étude de ces divers pouvoirs il vaut mieux commencer par décrire la législature, parce qu'elle est l'élément le plus fort et le plus important.

La législature d'un Etat américain se compose toujours de deux Chambres. La Chambre la moins nombreuse s'appelle le Sénat, la plus nombreuse porte ordinairement le nom de « Chambre des représentants » ; cependant dans six Etats on l'appelle cr l'Assemblée » et dans trois « la Chambre des délégués ». Il faut rechercher dans l'histoire plutôt que dans la théorie l'origine de ce point intéressant. On la trouve en partie dans ce fait que certaines colonies possédaient, en plus de l'Assemblée représentative populaire, un petit conseil attaché au gouverneur, et en partie dans la tendance naturelle à imiter la mère-patrie qui avait une Chambre des lords et une Chambre des communes. Celte tendance se manifesta pendant que les Etats étaient encore des colonies et lorsqu'ils se furent donné des Constitutions nouvelles, car jusqu'en 1776 quelques colonies n'avaient eu comme législature qu'une Chambre unique. Maintenant, la science politique considère la nécessité de deux Chambres comme un axiome, car on juge nécessaire d'opposer une Chambre également puissante à une Assemblée qui a une tendance innée à agir avec précipitation et à devenir tyrannique et corrompue. Les Américains limitent les pouvoirs de leurs législatures en les divisant, comme les Romains limitaient celui de leurs chefs exécutifs en substituant deux Consuls à un roi. Les seuls Etats qui aient essayé de n'avoir qu'une seule Chambre sont : la

double vote. Quand^e gouverneur est absent, le lieutenant gouverneur préside, et il aune voix, en plus de sa voix comme sénateur.

Pennsylvannie,la Géorgie et le Vermont ; et ils y ont renoncé, le premier après une expérience de quatre ans, le second au bout de douze ans, et le dernier au bout de cinquante ans (1). A ces légères exceptions près, le système des deux Chambres est le quod semper, quod uhique, qiiod omnibus de la doctrine constitutionnelle américaine (2).

(1) Sur ce sujet de la législature divisée en deux Chambres, voir Kent, Commentaries I, 208-210 ; et Story : Commentarles on the American Constitution, § 548-570. — Il faut ajouter que la Constitution de la Pennsylvanie de 4786, la Constitution de la Géorgie de 1777, et les Constitutions du Vermont de 4786 et de 1796, qui n'établissaient qu'une Chambre, créaient une seconde Assemblée appelée Conseil exécutif, qui, en Géorgie, avait le devoir d'examiner les bills que lui envoyait la Chambre de l'Assemblée, et de faire des remontrances au sujet des clauses qu'il n'approuvait pas, et qui, dans le Vermont, avait le pouvoir de proposer à l'Assemblée des amendements aux bills qu'elle lui avait envoyés. Si l'Assemblée n'acceptait pas ces amendements, il pouvait suspendre le vote de ce bill jusqu'à la prochaine session de la législature. En 1789, la Géorgie abolit son Conseil et partagea sa législature en deux Chambres. La Pennsylvanie fit la même chose en 1790 ; le Vermont en 4836. La Pennsylvanie et le Vermont avaient aussi un corps appelé Conseil des Censeurs, que l'on peut comparer aux Nomothètes d'Athènes, et qui étaient élus tous les sept ans et chargés d'examiner les lois de l'Etat, d'en surveiller l'exécution et de suggérer des amendements. Ce Corps fut aboli en 1790 en Pennsylvanie ; mais dans le Vermont il exista jusqu'en 1870. Toutes ces expériences méritent bien que les historiens constitutionnels s'y arrêtent.

(2) Il faut considérer comme un exemple des divergences qui peuvent exister entre des pays tout à fait démocratiques le fait que dans les cantons suisses la législature se compose d'une Chambre unique. Dans tous ces cantons il y a, il est vrai, le rcferendum et un petit Conseil exécutif. Une autre divergence est celle-ci : tandis qu'en Amérique, et surtout dans les Etats de l'Ouest on adopte le principe du « roulement » {rotation) pour les fonctionnaires, en Suisse un fonctionnaire et un membre de la législature conservent ordinairement leur poste de période en période, et ne sont déplacés que s'ils ont commis une faute grave. A une certaine époque, les fonctionnaires étaient régulièrement réélus dans le Connecticut.

Les deux Chambres sont élues par le peuple, généralement dans des collèges électoraux égaux (1) , et parles mômes électeurs, quoique dans certains Etats il y ait de petites différences dans le mode d'élection (2). L'illinois crée par sa Constitution de 1870 et le Michigan par une loi de 1889, un système de représentation proportionnelle au moyen du vote cumulatif; c'est-à-dire que l'électeur peut jeter dans Turne pour un seul candidat autant de bulletins qu'il y a de candidats à élire, ou qu'il peut distribuer ses bulletins entre plusieurs candidats. Ce système semble réussir dans rillinois, où les comtés du Nord (appelés Canaan) ont eu ordinairement une majorité républicaine, et les comtés du Sud (appelés l'Egypte) une majorité démocratique, de sorte que l'on avait des raisons spéciales de diminuer la solidité des partis dans chaque section.

Voici les différences générales entre les règles qui régissent les deux Chambres :

(1) Dans le Gonnecticut, chaque ville qui avait deux membres en 1874 en envoie toujours à la Chambre, quelle que soit la population de cette «ville, et les nouvelles villes ont deux membres quand elles arrivent à oOOO. Ainsi 42000 électeurs sont représentés par 133 membres, et 92000 électeurs par 117 membres seulement, car beaucoup de petites localités ont deux membres. L'Etat est virtuellement gouverné par les représentants de « bourgs pourris », et comme ils forment la majorité, ils ont refusé jusqu'ici de soumettre au peuple un amendement pour établir le partage des sièges sur la base d'une population égale. Les troubles récents sont dus à la difficulté d'amender cette vieille Constitution. Dans certains il y a eu un gcrrymandering audacieux. La Cour suprême du Wisconsin déclara contraire à la Constitution une fixation nouvelle des circonscriptions de l'Etat, qui n'avait pas tenu compte des limites des comtés et qui avait créé des circonscriptions très inégales.

(2) Par exemple dans Rhode-Island, chaque ville et chaque cité, petite ou grande, élit un sénateur. Ainsi il arriva récemment qu'une population de 253 000 habitants répartis dans 13 cités ou villes avait 13 sénateurs, tandis que 23 villes avec 20 000 habitants envoyaient 23 sénateurs au Sénat. Dans l'illinois chaque district éht un sénateur et trois représentants.

1° Les districts électoraux des sénateurs sont toujours plus vastes, ordinairement deux ou trois fois plus grands que ceux des représentants ; le nombre des sénateurs est donc inférieur dans les mêmes proportions à celui des représentants.

:2° Un sénateur est ordinairement élu pour une période plus longue que celle du représentant. Dans vingt-huit Etats la durée de son mandat est de quatre ans, dans un (New Jersey) de trois, dans treize de deux, dans deux (Massachusetts et Rhode-Island) d'un an seulement. Le représentant est généralement élu pour deux ans.

3° Dans la plupart des cas, le Sénat n'est pas élu tout à la fois, comme la Chambre ; il est renouvelé seulement en partie. La moitié de ses membres se retirent quand leurs deux ou quatre années sont expirées, et une nouvelle moitié arrive. Ceci lui donne un sentiment de continuité qui manque à la Chambre.

4° Dans quelques Etats, l'âge où Ton est éligible pour le Sénat est supérieur à l'âge fixé pour la Chambre des représentants, et dans un Etat (le Delavvare) il faut qu'il soit propriétaire de deux cents arpents de terre, ou de biens meubles ou immeubles d'une valeur de mille livres sterling (25000 fr.) (Const. de 1792, disposition reproduite dans la Const. deiSol). D'autres restrictions au sujet de l'éligibilité s'appliquent aux deux Chambres; ce sont: l'exclusion des clergymen (qui existe encore dans six Etats, et qui est très ancienne), celle des fonctionnaires publics payés (qui existe partout), celle des fonctionnaires des Etals-Unis et des membres du Congrès, et celle des personnes qui ne résident pas dans le district électoral (fréquente dans les lois et en pratique universelle d'après les coutumes). Dans quelques Etats, cette dernière restriction est si sévère, que tout membre cessant de résider dans le district pour lequel il a été élu perd son siège par ce fait. J'ai insisté, dans un autre chapitre, sur la force de ce sentiment local au sujet des élections congressionnelles

(t. I, ch. xiv) et sur les tristes résultats qu'il produit, à notre point de vue. Il n'est certainement pas plus faible dans les élections des Etats. Personne ne songe à poser sa candidature dans un district où il ne réside pas, pas même dans les nouveaux Etats où l'on pourrait supposer que le sentiment local n'a pas eu le temps de naître. C'est pourquoi les habitants instruits et inoccupés des grandes villes n'ont de chance d'entrer dans la législature que pour représenter le district de la cité où ils résident. Or, comme ces districts de cité sont probablement dans les mains d'un groupe malfaisant et égoïste de politiciens de profession, ces candidats n'ont guère de chance de succès. Rien ne rend les réformes plus difticiles. à faire que cette habitude invétérée de ne choisir comme représentants que des hommes qui résident dans le district. Supposez qu'un homme capable et dévoué au bien public désire entrer à l'Assemblée ou au Sénat de l'Etat, et faire honte aux scélérats qui le déshonorent ou le pillent. Il lui sera peut-être impossible d'obtenir un siège, parce que dans l'endroit où il réside, le parti opposé au sien peut avoir une majorité permanente ; ^t ailleurs on ne s'occupera même pas de sa candidature. Supposez qu'un groupe d'honnêtes gens, sachant qu'un homme ne peut pas faire grand'chose s'il est seul, désire entrer dans la législature et travailler ensemble. Un tel groupe ne peut guère se former que dans une grande cité ou près d'une cité. 11 ne pourra pas se faire élire, parce que dans la cité il y a à peine quelques sièges à prendre, H les habitants de la cité ne peuvent pas poser leur candidature dans une autre partie de l'Etat. Ce qui est plus grave, c'est que cette restriction est le plus souvent l'effet d'une habitude et non d'une loi. On peut abroger une loi, mais il faut qu'une coutume soit désapprise ; l'abrogation d'une loi peut se faire en un instant à la suite d'un bon mouvement, mais ^our désapprendre une coutume, il faut l'enseignement d'une longue expérience, et des esprits dociles.

Le fait est que les Américains n'ont pas songé, en préparant leurs règlements législatifs ou administratifs, aux différences de capacité entre les hommes. Ils estiment trop peu les difficultés du gouvernement, et ils estiment trop la capacité de Thomme de bon sens. Ils sont grands les bienfaits de l'égalité ; mais que de folies on commet en son nom !

Les résultats désastreux de ce sentiment local ont été aggravés par la tendance à diminuer l'étendue des districts électoraux, et à donner un représentant et un sénateur à chaque district. Sous l'ancienne Constitution du Gonnecticut, par exemple, les douze sénateurs étaient élus par tous les électeurs de l'Etat tout entier. Maintenant (amendements de 1828) les vingt-quatre sénateurs sont élus un dans chaque district, et le Sénat est devenu aujourd'hui une Assemblée inférieure, parce que jadis les meilleurs hommes de l'Etat pouvaient se faire élire, et maintenant on ne peut avoir que les meilleurs des districts. Dans le Massachusetts, sous la Constitution de 1780, les sénateurs étaient élus par district, mais un district avait à élire jusqu'à six sénateurs Les membres de l'Assemblée étaient élus par les villes toivns (1), et chaque villle constituée en corps politique avait au moins un représentant et même plus selon sa population, à raison de un membre de plus pour 275 individus imposables. En 1836, on éleva l'échelle de la population pour les représentants, et on adopta un système (il est trop compliqué pour que je puisse l'exposer ici) d'après lequel les villes, trop peu peuplées pour avoir droit à un représentant, en auraient pendant un certain nombre d'années tous les dix ans. On devait faire un recensement tous les dix ans. Ainsi une petite ville pouvait envoyer un membre à l'Assemblée pendant cinq ans

(1) Le mot \\\\e (town ou toansliip) si^nirie dans la Nouvelle- Angleterre, et en général aux Etats-Unis un petit district ruraU par opposition à une cité. C'est une communauté qui n'a pas de gouvernement représentatif municipal. Voir infra, chapitre xlvîii.

sur dix, et elle l'envoyait tous les deux ans, ou pendant le cinq premières années ou pendant les cinq dernières, à son gré. Maintenant cet Etat (amendements de 1857) a été divisé en quarante districts sénatoriaux dont chacun élit un sénateur, et pour l'élection des représentants en 175 districts qui choisissent un, deux et quelquefois trois membres chacun. La composition de la législature a baissé depuis que ces changements ont été faits. L'étendue dans laquelle on peut choisir étant plus petite, on a choisi des hommes inférieurs ; et dans les districts qui n'ont qu'un membre pour plusieurs villes, l'usage s'est établi de donner à chaque ville son tour, de sorte qu'on n'envoie plus à l'Assemblée le meilleur homme du district, mais le meilleur de la petite localité dont le tour est arrivé.

Le suffrage universel pour tout homme majeur a été établi dans presque tous les Etats. Ne sont frappés d'incapacité que les hommes condamnés pour un crime (y compris la corruption et la polygamie), et ceux qui reçoivent les secours accordés par la loi des pauvres. Ces exceptions existent dans presque tous les Etats, et dans huit aucun indigent n'a le droit de voter. Un Etat, le Wyoming, admis en 1890, accorde le suffrage aux femmes. 11 fallait auparavant, dans beaucoup d'Etats, un certain cens électoral, et il a été exigé jusqu'en 1888 dans Rhode-Island où tous les citoyens qui n'étaient pas originaires des Etats-Unis n'étaient électeurs que s'ils possédaient des biens immeubles d'une valeur de 134 dollars ou s'ils payaient un impôt de un dollar (1). Cinq autres Etats (Delaware, Pennsylvanie,Massachusetts, Tennessee et Mississipi) exigent que l'électeur ait payé un impôt dans l'Etat ou dans le comté (le Massachusetts et le Tennessee l'appellent capitation) ; mais s'il ne le paye pas, son parti le paye d'ordinaire pour

(l) Rhode-Island exige encore un cens électoral pour l'élection de certains fonctionnaires financiers. Les Constitutions de plusieurs Etats interdisent l'établissement d'un cens électoral.

lui, de sorte que cette restriction n'a aucune importance pratique. Le Massachusetts exige que l'électeur sache lire la Constitution de l'Etat en anglais et écrire son nom (amendement de 1857) ; le Connectitut, qu'il sache lire n'importe quelle partie de la Constitution et des lois, et qu'il soit honorable (amendements de 1855 et de 1845). Cette épreuve montrant que l'on est instruit n'a pas une grande importance, d'abord parce que les illettrés sont peu nombreux dans ces deux Etats, et avec les nouvelles lois sur le scrutin, elle sera à peu près inutile. Dans le Massachusetts, elle a été pendant ces derniers temps obligatoire, et pendant une certaine période les organisateurs des partis s'étaient entendus pour ne pas ennuyer les électeurs à ce sujet. Le Mississipi ordonne que toute personne qui vient se faire inscrire sur les registres « sache lire une partie quelconque de la Constitution et la comprenne quand on la lit devant lui, et puisse l'interpréter convenablement » (Const. de 1890) (1). On exige aussi que l'électeur ait ré-

(1) L'interprétation de cette remarquable clause semble être celle-ci : elle serait faite pour procurer un moyen paisible d'exclure les nègres illettrés et d'accepter les blancs illettrés. Ce résultat a été atteint en fait, et quoiqu'il soit contraire à l'esprit du quinzième amendement à la Constitution fédérale, c'est peutêtre pour le Mississipi la meilleure solution d'un problème difficile.

La Constitution du Colorado de 1876 permettait à la législature d'exiger que les électeurs soient instruits, mais aucune loi sur cette question ne pouvait avoir son effet avant 1890. La Floride, par sa Constitution de 1868, ordonnait à sa législature défaire une loi analogue qui ne devait cependant être appliquée qu'après 1880, et non pas à ceux qui seraient déjà électeurs à cette époque. (Dans la Const. de 1886, je ne trouve plus cette clause.) D'un autre côté, l'Alabama interdit d'imposer aucune condition d'éducation. Il est curieux de voir (et cependant cela s'explique) qu'un des Etats les moins lettrés interdise ce que prescrivent expressément deux des plus lettrés. On exige la sauvegarde là où elle est le moins nécessaire, et on l'interdit là où elle est le plus indispensable. Dans l'Alabama elle aurait exclu la plupart des nègres et beaucoup de blancs pauvres.

sidé pendant un certain temps dans TEtat et dans le district où il demande à voter : la durée de ce séjour est très variable d'un Etat à l'autre et est généralement très courte.

Le suffrage est généralement le même pour les élections des membres de la législature que pour les autres élections, et dans la plupart des Etats il est réservé aux hommes. Dans certains Etats, les femmes ont le droit de voter aux élections du district scolaire, et dans un Etat (le Kansasj aux élections municipales (1). Dans ces Etats, les femmes mariées conservent leurs droits électoraux ; et on n'a jamais essayé jusqu'ici de faire une distinction entre les femmes mariées et celles qui ne le sont pas, dans les Etats où l'on a proposé d'accorder le suffrage aux femmes dans des amendements qui ont toujours été (excepté au Wyoming) repoussés par le peuple. Une telle distinction serait contraire à l'esprit des lois américaines.

Il est important de se rappeler que, d'après la Constitution des Etats-Unis, le droit de suffrage dans les élections fédérales ou nationales (c'est-à-dire pour les électeurs présidentiels et les membres du Congrès) est, dans chaque Etat, celui que l'Etat accorde à ceux qui votent dans l'élection de sa Chambre la plus nombreuse. Les différences qui pourraient exister entre deux Etats dans l'étendue de la franchise fédérale qui est ainsi accordée, sont actuellement insignifiantes. Ce point est dû en partie à l'influence des principes démocratiques et égalitaires dans toute l'Union, et en partie à la clause du quatorzième amendement à la Constitution fédérale qui réduit la représenta-

(1) Le Minnesota et le Colorado, aussi bien que le Dakota et le Montana, accordent aux femmes par leurs Constitutions le droit de voter pour les écoles ; le Massachusetts a accordé ce droit par une loi ; TEtat de Washington permet à la législature de l'accorder ; l'Idaho l'accorde provisoirement et permet à la législature de le retirert Le Montana accorde ce qu'on peut appeler le référendum ou vote populaire direct des contribuables aux femmes qui sont dans les mêmes conditions que les hommes. (Art. 9, § 12).

tion d'un Etat à la Chambre fédérale des représentants et par suite l'importance de cet Etat dans une élection présidentielle, suivant le nombre de citoyens non électeurs dans cet Etat. Comme chaque Etat désire avoir toute l'influence possible sur la politique nationale, il a une raison sérieuse pour étendre autant que possible la franchise fédérale, et cela l'oblige à étendre en même temps la franchise locale.

Le nombre des membres de la législature varie beaucoup d'un Etat à l'autre. Le Delaware, avec neuf sénateurs, a le plus petit Sénat, l'Illinois avec 51, le plus grand. Le Delaware a aussi la plus petite Chambre des représentants qui se compose de 21 membres ; tandis que le New-Hampshire^ qui est un petit Etat, a la plus grande avec 321. Les Chambres de New-York ont 32 et 128 membres respectivement, celles delà Pennsylvanie 50 et 201 ; celles du Massachusetts 40 et 240. Dans les Etats du sud et de l'ouest il y a rarement plus de 120 représentants (1).

Comme il y a une raison pour tout dans ce monde, et que la difficulté est seulement de la trouver, il y en a une aussi qui explique cette différence entre les anciens Etats de la Nouvelle-Angleterre et ces nouveaux Etats qui dans beaucoup d'autres circonstances ont imité leurs aînés. Dans la Nouvelle-Angleterre, le sentiment local était et est encore très puissant et chaque petite commune voulait avoir un membre. Dans TOuest et le Sud, les divisions locales ont eu moins de vie naturelle ; ce sont, en fait, des divisions artificielles plutôt que de vraies communautés qui se seraient formées spontanément. C'est pourquoi dans le Sud et dans l'Ouest, on n'avait pas la même raison de vouloir une grande Assemblée, et, d''un côté, la défiance à l'égard des représentants, le désir d'en avoir le moins possible pour les payer le moins possible, ont été, dans l'Ouest et dans

(l) Le Nord-Dakota stipule cependant que son Sénat pourra avoir 50 membres et sa Chambre 140.

le Sud, aussi bien que dans la Pennsylvanie et dans TEtat de New-York, des motifs suffisamment puissants pour en faire restreindre le nombre.

Dans tous les Etats, les membres des deux Chambres reçoivent un traitement. Dans certains cas, il est fixé à une somme annuelle qui varie de 150 dollars (Maine) à 1 500 dollars (New- York), la moyenne étant de 500 dollars (2 500 fr.). Plus fréquemment, cependant, on calcule ce traitement à raison de tant par jour pendant la durée de la session, depuis 1 dollar (Rhode-Island) jusqu'à 8 dollars (Californie) par jour (5 fr. à 40 fr.), la moyenne étant de 5 dollars. On y ajoute uïie petite somme, qu'on appelle mileage, pour frais de voyage. Ces sommes qui ne sont nullement rémunératrices pour celui qui laisse une maison prospère pour se rendre à la capitale et assister aux séances du Congrès, sont cependant très convoitées par beaucoup de représentants du peuple. Aussi le peuple a-t-il jugé prudent de limiter la durée des session^ législatives qui sont maintenant fixées à un nombre déterminé de jours. Cette durée varie depuis 40 jours dans le Nebraska^ la Géorgie, l'Orégon jusqu'à 150 jours en Pennsylvanie. Les Etats qui payent tant par jour sont aussi ceux qui limitent la durée de la session. Quelques Etats obtiennent le même résultat en stipulant que le traitement quotidien diminuera ou cessera complètement au bout d'un certain nombre de jours, et ils espèrent obliger ainsi leurs législateurs à expédier les affaires et à modérer leur zèle pour faire des lois (1).

Autrefois, les législatures se réunissaient tous les ans, mais les mauvaises lois et les lois trop nombreuses qu'elles ont faites ont amené un changement. Les sessions sont

(1) Quand ces restrictions au sujet du traitement sont imposées par une loi, la loi est quelquefois abrogée si les circonstances l'exigent. Dans l'Assemblée fédérale suisse, un membre ne reçoit son traitement (20 fr. par jour) que pour les jours où il a répondu à l'appel de son nom.

moins nombreuses et plus courtes ; il n'y en a qu'une tous les deux ans excepté dans les cinq Etats suivants : le Massachusetts, Rhode-Island, New- York, xNew-Jersey, la Caroline du Sud, qui sont tous d'anciens Etats. Dans ces Etats les sessions sont annuelles, excepté dans ce vieux petit coin de terre de Rhode-Island, qui convoque tous les ans en mai sa législature à Newport, et qui tient ensuite une petite session à Providence, seconde capitale de la République. Le gouverneur a presque toujours le droit de convoquer la Chambre en session extraordinaire s'il se présente un besoin urgent, mais les règlements sur le traitement quotidien ne s'appliquent pas à ces sessions (1).

Les deux Chambres ont le droit d'initiative pour tous les bills, mais dans vingt-et-un Etats les bills de subsides doivent être introduits d'abord par la Chambre des représentants. 11 n'y a point de raison sérieuse en faveur de ce règlement, maintenant que les deux Chambres sont élues par le peuple et par les mêmes électeurs. C'est un exemple frappant du désir qu'avaient les auteurs des Constitutions des treize premiers Etats de reproduire tous les détails de la Constitution anglaise qui avaient été considérés comme les remparts de la liberté. Les nouveaux Etats l'empruntèrent à leurs aînés, et l'existence d'une clause semblable dans la Constitution fédérale a aidé à la faire introduire dans tous les Etats. Mais il y a une raison pour ce règlement au Congrès, car les sénateurs fédéraux ne représentent pas directement un nombre égal de citoyens. Dans les législatures des Etats, c'est un dernier reste d'une ancienne coutume qui n'a plus aujourd'hui aucune importance. Les bills de subsides peuvent cependant être amendés ou repoussés, comme tous les autres bills, par les Sénats des Etats, de même que le Sénat fédéral amende les bills de subsides qui lui viennent de la Chambre.

(1) Quelques-unes des législatures qui se réunissent tous les deux ans peuvent se réunir en session extraordinaire pendant l'année où il n'y a point de session.

Sur un point, le Sénat des Etats jouit d'un pouvoir spécial qui est évidemment une copie de celui de la Chambre des lords ou du Sénat fédéral. Il siège comme Cour de justice sous la foi du serment pour juger les fonctionnaires de l'Etat que la Chambre a mis en accusation (1). Comme le Sénat fédéral, il a, dans plusieurs Etats, le pouvoir d'approuver les nominations faites par le gouverneur ou de s'y opposer. Quand il s'occupe des nominations on dit qu'il (( se réunit en session executive ». Ce pouvoir a une grande importance dans les Etats où le gouverneur nomme les magistrats supérieurs. A tous les autres points de vue, les pouvoirs et la procédure des deux Chambres d'un Etat sont identiques (2). Cependant, il faut ajouter que le lieutenant-gouverneur d'un Etat est généralement président de droit du Sénat avec voix prépondérante, tandis que la Chambre choisit elle-même son président. Le quorum{?j) légal est ordinairement fixé par la Constitution, à la majorité des membres élus ; mais une minorité peut s'ajourner et obliger les membres absents à assister aux séances. Les deux Chambres font la plus grande partie de leur travail à l'aide de Comités, comme au Congrès (4), et les Comités des deux Chambres sont choisis par leurs présidents res-

(1) Dans l'Etat de New-York les fonctionnaires mis en accusation sont jugés par le Sénat et par les juges de la cour d'appel réunis ; dans le Nebraska par les juges de la cour suprême.

(2) On trouve, çà et là, de petites différences. Par exemple, dans le Vermont, le droit de proposer tous les dix ans des amendements à la Constitution appartient au Sénat, bien que le concours de la Chambre soit nécessaire. Je ne prétends pas indiquer, dans ce sommaire, tous les détails de chaque Constitution ; je veux seulement donner un résumé exact et général de ce que l'on rencontre généralement, et de ce qui peut intéresser celui qui étudie les divers systèmes politiques.

(3) Quatre Constitutions fixent le quorum aux deux tiers, et deux fixent un cerfeiin nombre de voix.

(4) Voir pour les comités du Congrès, t. I, ch. xv. Plusieurs Constitutions stipulent qu'aucun bill ne peut être voté s'il n'a pas été auparavant soumis à un comité examiné par lui.

pectifs (Président et Speaker), bien qu'il soit souvent stipulé que la Chambre (ou le Sénat), sur une motion d'un de ses membres, peut en varier la composition (1). Les séances des deux Chambres sont publiques, mais d'après la Constitution de la plupart des Etats, les étrangers peuvent être exclus quand les affaires qui sont en discussion doivent rester secrètes.

Le gouverneur de l'Etat n'a pas le droit de dissoudre la législature, ni même de l'ajourner à moins que les Chambres, après avoir décidé de s'ajourner, ne soient pas d'accord sur la date. Le contrôle que peut exercer la législature sur les fonctionnaires de l'Etat, sous forme d'enquête, est généralement exercé par des comités. Ce sont aussi les comités qui fixent d'ordinaire la forme des bills et qui décident de leur sort, comme au Congrès fédéral. Les intrigues de couloir ont naturellement une grande influence et le plus souvent une influence fâcheuse sur tous les actes des comités. Ce qui se passe dans les réunions des comités fait rarement lobjet d'un rapport. Quelquefois, lorsqu'un comité entend des témoins sur une question importante, les sténographes sont présents, et sa manière d'agir ressemble beaucoup plus à celle d'une réunion publique qu'à celle ^d'une séance d'une Assemblée législative.

Une Chambre, ou les deux Chambres agissant ensemble n'ont que deux moyens de contrôler un fonctionnaire de l'exécutif : ou bien elles font une loi qui lui trace une ligne de conduite, et, si cette loi dépasse les pouvoirs de la législature, elle sera considérée comme inconstitutionnefle et nulle, ou bien elles refusent de voter les crédits qui

(1) Dans le Massachusetts il y avait, en 1890-91, six comités permanents au Sénat, dix à la Chambre et trente-trois comités permanents communs aux deux Chambres. Dans le Nord-Dakota il y avait, en 1891, trente-sept comités permanents à la Chambre, trente et un au Sénat, et six communs aux deux. Dans l'Etat de New-York il y avait trente-trois comités permanents au Sénat, trente-six à l'Assemblée.

lui sont nécessaires pour mettre à exécution le plan qu'il se propose d'adopter. Cette dernière méthode est la plus efficace, quand elle est possible, parce qu'il suffit d'une simple majorité dans une des deux Chambres pour obtenir le résultat désiré ; tandis que le gouverneur peut opposer son veto à un bill voté par les deux Chambres, et c'est là un point assez important pour que j'en dise quelques mots.

Quatre Etats, dont trois sont des Elats primitifs, donnent à la législature seule le droit de faire des lois. Ce sont Rhode-Island, le Delaware, la Caroline du Nord et rOhio. Tous les autres exigent que les bills soient soumis à l'approbation du gouverneur, et accordent à celui-ci le droit de les renvoyer à la législature avec ses objections. Un bill ainsi renvoyé ne peut être adopté « malgré le veto » que par un nombre de voix supérieur à la simple majorité. Pour qu'un bill passe malgré le i>e^o, il faut :

Dans deux Etats une majorité des trois cinquièmes dans chaque Chambre.

Dans vingt-sept Etats une majorité des deux tiers dans chaque Chambre.

Dans neuf Etats une majorité de tous les membres élus dans chaque Chambre.

Dans deux Etats (Nord-Dakota et Wyoming) une majorité des deux tiers de tous les membres élus.

Nous trouvons ici, comme dans la Constitution fédérale, une utile sauvegarde contre la légèreté et les fautes d'une législature^ et un moyen de sortir, dans les cas extrêmes, de l'impasse que tend à produire le système des contre-poids et de l'équilibre des pouvoirs.

J'ai parlé, dans un chapitre précédent, des restrictions imposées aux législatures des Etats par leurs Constitutions respectives. Ces restrictions, qui sont nombreuses, détaillées et instructfves, revêtent deux formes :

I. — L'exclusion d'un sujet de la compétence législative, c'est-à-dire l'interdiction pour le corps législatif de faire

des lois sur certains points énumérés. Les catégories de lois prohibées les plus importantes sont : .

Les lois contraires aux principes démocratiques, par exemple, les lois qui accorderaient des titres de noblesse, qui favoriseraient une dénomination religieuse, qui établiraient le cens électoral ou qui ne permettraient de nommer à des fonctions publiques que ceux qui seraient propriétaires d'une certaine quantité de biens.

Les lois contre Tordre public, c'est-à-dire les lois tolérant les loteries, diminuant les obligations imposées par les contrats, accordant la personnalité à des banques ou permettant de la leur accorder, autorisant l'Etat à posséder des actions d'une banque (i).

Des lois spéciales ou locales. Cette dernière catégorie est considérable et va toujours croissant. L'abondance et les détails de ce groupe dans plusieurs Constitutions montrent que les maux résultant d'une législation spéciale imprévoyante et corrompue ont dû devenir alarmants. C'est dans les Constitutions du Missouri (1877), du Montana et du Nord-Dakota (1889) et du Mississipi (1890), que j'ai trouvé les listes les plus complètes de sujets prohibés (2).

Les lois qui augmenteraient la dette de l'Etat au delà d'une certaine somme, ou qui permettraient aux autorités locales de contracter une dette supérieure à une certaine somme. La somm.e est ordinairement proportionnelle à l'évaluation de la propriété imposable dans la région administrée par l'autorité locale (3).

(1) Voir, par exemple, la Constitution du Texas de 1876.

(2) On trouve des listes semblables dans toutes les Constitutions des Etats de l'Ouest, du Sud, et de l'Est (par exemple les Constitutions de la Pensylvanie de 1873, art. 3, § 7, Const. de

(3) Voir aussi chap. xliii sur les finances des Etats. Il était ordinairement interdit, par une loi, aux autorités locales, d'emprunter ou d'imposer au delà d'une certaine somme, mais comme les législatures leur permettaient de se soustraire à cette loi, la prohibition a été introduite dans la Constitution.

II. — Des restrictions au sujet de la procédure à suivre par la législature, c'est-à-dire des instructions sur les formes à observer et sur le temps à consacrer à tous les bills, soit à certains bills particuliers et spécifiés. Parmi ces restrictions nous trouvons des clauses :

Sur la majorité nécessaire pour certains bills, surtout les bills de crédits. Tantôt il faut la majorité de tous les membres élus de chaque Chambre, tantôt la majorité de la moitié plus un suffit.

Sur la manière de voter, par exemple en faisant l'appel et en inscrivant le vote de chaque membre.

Sur l'intervalle qui doit s'écouler entre les diverses lectures d'un bill ; et aussi pour empêcher de voter les bills à la hâte, surtout les bills de crédits, à la fm de la session

Sur la lecture complète et publique des bills.

Sur l'envoi de tous les bills à un comité, et sur la manière dont ce comité doit procéder.

Contre les séances secrètes (Idaho).

Pour empêcher qu'une loi ait son effet avant un certain laps de temps, par exemple quatre-vingt-dix jours (Sud Dakota, Kentucky) après la fm de la session.

Pour interdire de changer l'objet d'un bill au moment du vote.

Pour stipuler qu'un bill ne doit contenir qu'un sujet, qui doit être spécifié dans le titre du bill.

Pour interdire de refaire, d'amender ou d'incorporer une loi antérieure en en indiquant seulement le titre sans indiquer ce qu'elle contient (1).

l'Etat de New-York, amendements de 1874 à la Gonst. de 184 >). On y rencontre fréquemment l'interdiction d'accorder le divorce ou d'autoriser l'adoption ou la légitimation d'enfants.

(1) f/Indiana et l'Orégon ordonnent d'exprimer les lois clairement et d'éviter, autant que possible, les termes techniques, et la Louisiane (Gonst. de 187i», § 31) dit : « L'Assemblée générale n'adoptera jamais un système ou un code de lois par une simple allusion à ce système ou à ce code, mais dans tous les

Ces deux dernières séries de clauses ne seraient pas inutiles en Angleterre, où la plupart des difficultés dont se plaignent les juges dans l'interprétation des lois, proviennent de l'habitude moderne d'incorporer des parties de lois antérieures auxquelles on se contente de renvoyer (1).

Quand une législature a fait des lois sur un sujet pro hibé, ou qu'elle a transgressé ou omis les formes prescrites, la loi est considérée comme nulle dans la partie qui est contraire à la Constitution.

Ces restrictions multiples n'ont pas été suffisantes. Malgré le mors et la bride de la Constitution, les législatures réussissent, comme on le verra dans un chapitre ultérieur, à faire beaucoup de mal en adoptant de mauvaises lois particulières spéciales.

Quoique les législatures n'aient pas à s'occuper des affaires étrangères, elles jugent bon quand même de voter des résolutions à ce sujet. La passion de ce qu'on appelle « voter des résolutions » (resoluting) règne partout en Amérique. Une expression de sympathie pour une nation étrangère opprimée, ou de mécontentement contre un pays étranger qui a fait un acte anti-amical, n'est pas seulement un moyen de satisfaire les sentiments des législatures, c'est aussi une ruse électorale qui plaît toujours à un groupe des électeurs de TEtat. C'est pourquoi ces résolutions sont

cas elle lira tout au long les diverses clauses des lois qu'elle fera ».

(4^ On pourrait ajouter que, en faisant entrer dans une loi des choses tout à fait différentes, on peut être dur et injuste à l'égard de personnes qui n'ont pas remarqué les petits détails d'un bill dont la partie essentielle ne les concernait pas. Les habitants de la Nouvelle Forêt (New Forest)dansle Hampshire, furent surpris, il y a quelques années, de s'apercevoir un beau matin que la Couronne avait fait voter, pour ainsi dire en fraude, parle Parlement, dans une loi qui se rapportait aux cotes de l'Ecosse, une clause très préjudiciable pour eux.

fréquentes, et bien qu'elles soient irrégulières, elles sont inoffensives.

Le compte-rendu des débats de ces Assemblées est rarement bien fait, et souvent il n'est pas fait du tout. Par conséquent, les électeurs ne peuvent pas connaître la conduite des membres qui les représentent; mais aussi les discours sont généralement courts et pratiques, car il n'y a aucun motif de faire étalage de rhétorique. Si on ne se fait pas une réputation d'éloqwence, on peut du moins acquérir la réputation d'avoir du bon sens, de la pénétration et l'habitude des affaires. Cependant, la plus grande partie du travail réel se fait dans les comités^ et le talent de l'intrigue et de la ruse est ordinairement plus utile que le talent de la discussion.