CHAPITRE XLI

Le département Exécutif dans un Etat se compose d'un gouverneur (dans tous les Etats), d'un lieutenant-gouverneur (dans trente-deux), et de divers fonctionnaires inférieurs. Le gouverneur, qui, sous les premières Constitutions des treize Etats primitifs, était choisi par la législature, est toujours élu de nos jours par le peuple, et par le même suffrage, à peu près universel, que la législature. Il est élu directement, et non par un collège d'électeurs comme le Président des Etats-Unis. La durée de son mandat est de quatre ans dans 19 Etats, de trois ans dans deux Etats, de deux ans dans 21 Etats, d'un an dans deux Etats (Massachusetts, Rhode-Island). Son traitement varie de 10.000 dollars dans l'Etat de Nev^-York et en Pennsylvanie, à 1.000 dollars dans le Michigan. Quelques Etats limitent sa rééligibilité; mais dans ceux qui ne la limitent pas, il n'y a point de tradition qui s'oppose à la réélection comme cela existe dans le gouvernement fédéral.

Les premières Constitutions des Etats primitifs (excepté la Caroline du Sud) associaient au gouverneur un Conseil exécutif (1) qui portait le nom de Conseil privé dans le De-

(1) C'est un autre exemple de la tendance à imiter l'Angleterre. Le Vermont était encore sous l'influence du gouvernement colonial, quand il lit ses Constitutions de 1786 et de 1793. Le Maine subit l'influence du Massachusetts. Les nouveaux Etats de l'Ouest n'ont jamais essayé d'avoir un Conseil de ce genre.

laware; mais il y a longtemps que ces Conseils ont disparu, excepté dans le iMassacliusetts, le Maine et la Caroline du Nord, et le gouverneur a seul la gloire d'être le chef officiel et le représentant de la majesté de l'Etat. Ses pouvoirs sont, cependant, en temps ordinaire, plus apparents que réels, et il n'a qu'un pouvoir qui ait une grande valeur pratique. Il est chargé de veiller à ce que tous les fonctionnaires appliquent fidèlement les lois de l'Etat, et à ce que les jugements des Cours soient exécutés. 11 a, dans presque tous les Etats, le droit d'accorder un sursis aux condamnés ou de les gracier, mais dans certains Etats, ce droit ne s'étend pas au crime de haute trahison, ni aux fonctionnaires condamnés sur un ùnpeuchment (dans le Vermont, il ne peut pas gracier un assassin) et, dans quelquesuns, d'autres autorités lui sont adjointes dans l'exercice de cette prérogative. Quelques Constitutions récentes lui imposent des restrictions qui témoignent du peu de confiance que Ton a en lui, et il faut bien avouer qu'il s'est quelquefois servi de son pouvoir pour mettre en liberté des délinquants (par exemple contre les lois électorales) qui ne méritaient aucune sympathie. Le gouverneur est encore général en chef de la force armée de l'Etat, il peut incorporer la milice, repousser une invasion, réprimer une insurrection. La milice a maintenant une grande importance, parce qu'elle peut servir à réprimer les émeutes, qu'ont rendues fréquentes les discussions ouvrières. Le Massachusetts a créé aussi un petit corps de police de l'Etat (appelé Police de district), qu'il a mis à la

L'Etat de New-York avait à l'origine deux Conseils, u le Conseil des nominations», composé du gouverneur et d'un sénateur de chaque district (quatre au début), et « le Conseil de revision », composé du gouverneur, du chancelier et des juges de la Cour suprême, et ayant le droit de veto sur les lois. Depuis la suppression de ces *deux Conseils, le gouverneur a obtenu en partie le droit de nomination qui appartenait au premier et le veto qui appartenait au second.

disposition du gouverneur pour maintenir Tordre partout où il est troublé, et pour faire exécuter les règlements administratifs. On a proposé récemment d'établir une police d'Etat en Pennsylvanie dans le même but. Le Michigan a (le Massachusetts et Rhode-Island avaient autrefois) une police d'Etat pour veiller à l'exécution des lois sur les débits de liqueurs.

11 nomme peu de fonctionnaires et rarement à de hautes fonctions, et dans beaucoup d'Etats il faut que se? proprositions soient approuvées par le Sénat. Le patronage, qui est pour le président des Etats-Unis une des fonctions les plus enviées et les plus désagréables, n'a qu'une importance secondaire pour le gouverneur d'un Etat, caries fonctions sont peu nombreuses dans un Etat, et les plus importantes et les plus lucratives sont occupées par des fonctionnaires élus directement par le peuple. Le gouverneur a le droit de demander des renseignements aux fonctionnaires de l'Exécutif, et il est ordinairement obligé de communiquer à la législature ses vues touchant la condition de la République. Il peut aussi lu? recommander des mesures, mais il ne prépare pas les bills et il ne les présente pas. Dans un un petit nombre d'Etats, il est chargé de présenter les estimâtes (évaluations budgétaires). 11 a, dans tous lès Etats sauf quatre, le droit de veto sur tous les bills adoptés par la législature (1). Il est possible de détruire l'effet du veto par les moyens indiqués plus haut (voir le chapitre précédent), mais en général il tue la loi en question, parce que si le bill est mauvais, le veto appelle l'attention du peuple

(1) Il faut remarquer que ni la Constitution de la Confédération suisse, ni les Constitutions des cantons n'accordent le droit de veto à un fonctionnaire. La Suisse paraît être, à ce point de vue, plus démocratique que les Etats américains, tandis que, au point de vue de l'autorité que les Suisses accordent au ^gouvernement exécutif à l'égard du citoyen, ils sont moins démocratiques (témoin le cas des troubles de l'armée du salut dans le canton de Berne),

sur ce fait et effraie la législature, et si le bill est irréprochable, le gouverneur a opposé son veto dans l'intérêt de son parti, et il est difficile de réunir une majorité suffisante en faveur d'un bill qui déplaît à un parti. En temps ordinaire, on juge surtout le gouverneur d'après l'usage qu'il fait de son droit de veto.

« Du temps de nos pères », à l'époque où un gouverneur refusait quelquefois de céder le pas au Président des Etats- Unis, on recherchait et on estimait beaucoup plus qu'aujourd'hui le poste de gouverneur. Cependant,c'est toujours, surtout dans la Nouvelle-Angleterre et dans les grands Etats, un poste très important et très honorable, qui donne au caractère et au talent l'occasion de se montrer. C'est comme gouverneur de l'Etat de New-York, que M. Cleveland, par exemple, s'est recommandé à son parti, et s'est élevé à la présidence des Etats-Unis. De même, M. Hayes a été élu président en 1876 parce qu'il avait été un bon gouverneur de l'Ohio. Pendant la guerre civile, alors que chaque gouverneur avait le devoir d'enrôler, et d'équiper les troupes de son Etat, de leur donner des officiers et de les expédier, et que l'on comptait sur lui pour réprimer les tentatives de révolte, tout dépendait de son énergie, de sa popularité et de sa loyauté (1). Dans quelques Etats on parle encore des « gouverneurs de la guerre » de ce temps-là comme de héros à qui le Nord devait une profonde reconnaissance. Depuis que les émeutes de 1876 en Pennsylvanie, et celles qui se sont produites plus tard à Cincinnati et à Chicago, ont montré que l'agitation peut prendre très vite des proportions sérieuses, il est devenu nécessaire d'avoir, au bureau qui donne des ordres à la police de l'Etat, un homme énergique et prompt à prendre une décision.

(1) Le gouverneur»de l'Etat nommait généralement les officiers jusqu'au grade de colonel inclusivement : le régiment était en réalité un produit de l'Etat, quoique l'armée régulière fédérale soit levée et dirigée directement par le gouvernement fédéral.

Le lieutenant-gouverneur élu prend, dans la plupart des Etats, la place du gouverneur, si elle devient vacante; il est aussi d'ordinaire, en vertu de ses (onctions, président du Sénat (i), comme le vice-président des Etats-Unis est président du Sénat fédéral. En dehors de cela, c'est un personnage insignifiant, quoiqu'il soit membre de certains Conseils exécutifs (2).

Le nom et les devoirs des autres fonctionnaires varient d'un Etat à l'autre. Ceux que l'on trouve ordinairement sont: un secrétaire d'Etat (dans tous les Etats), un trésorier (dans tous), un attorney-general, un contrôleur, un vérificateur des comptes, et un surintendant de l'instruction publique. De temps à autre, on trouve un ingénieur de l'Etat, un inspecteur des travaux publics, un surintendant des prisons. Quelques Etats ont aussi divers Conseils d'administration, par exemple pour les chemins de fer, pour les canaux, pour les prisons, pour le bureau du cadastre, l'agriculture, le travail, l'immigration. La plupart de ces fonctionnaires sont élus par le peuple au moment des élections générales. Quelquefois cependant, quelques-uns d'entre eux ou tous sont choisis par la législature, et, plus rarement, proposés par le gouverneur qui les nomme avec l'approbation du Sénat. Leurs traitements, qui varient naturellement avec l'importance des fonctions et la parcimonie de l'Etat, dépassent rarement 5.000 dollars (25.000 francs) par an et sont généralement moins élevés. La durée des fonctions varie également. Elle est souvent la même que celle du gouverneur, et ne dépasse jamais quatre ans, excepté dans l'Etat conservateur de New-Jersey où le secrétaire et l'attorney-general restent en fonctions pendant

(1) Dans Rhode-Island, le gouverneur préside le Sénat; c'est là un reste intéressant des règlements européens.

(2) Là où il n'y a pas de lieutenant-gouverneur, le président du Sénat d'Etat ou le secrétaire de l'Etat succède ordinairement si le gouverneur meurt ou devient incapable d'exercer ses fonctions.

cinq ans; et dans le Tennessee où Tattorney gênerai est nommé, chose assez curieuse, par la Cour suprême de l'Etat pour une période de huit ans.

J'ai déjà fait remarquer que ces fonctionnaires de l'Etat ne sont, en aucun sens, un ministère ou un Cabinet pour le gouverneur. Comme ils ne tiennent pas leurs fonctions de lui, et qu'ils ne sont responsables ni devant lui ni devant la législature mais devant le peuple, en général ils ne reçoivent point d'ordres de lui et ils ne sont pas obligés de suivre ses conseils (1). Chacun est chargé de l'administration de son département, et comme il n'y a que peu ou point de politique dans son travail, il n'est pas nécessaire qu'il y ait une entente générale sur la politique comme celle qui doit exister entre le président fédéral et ses ministres. La politique est entre les mains de la législature

(l)La Floride créa, par sa Constitution de 1868, art. vi, 17, et art. VIII, « un Cabinet de fonctionnaires administratifs » composé de tiuit fonctionnaires, nommés par le gouverneur avec le consentement du Sénat. Ce Cabinet devait rester en fonction autant de temps que le gouverneur, et « aider le gouverneur dans l'accomplissement de ses devoirs ». Cependant, dans sa Constitution de 1886, la Floride stipule simplement que « le gouverneur sera aidé par des fonctionnaires administratifs )),à savoir le secrétaire d'Etat, l'attorney-general, le contrôleur, le trésorier, le surintendant de l'instruction publique, et l'inspecteur de l'agriculture, tous élus par le peuple aux élections générales. Le Conseil de la Caroline du Nord (Const.de 1868) se compose de cinq fonctionnaires qui doivent « aider de leurs conseilsle gouverneur dans l'accomplissement de son devoir », mais ils sont élus directement par le peuple. On peut comparer leur situation à celle du Conseil de l'Inde, depuis les dernières lois, à l'égard du secrétaire d'Etat de l'Inde. Le Massachusetts a toujours eu « un Conseil exécutif », composé de huit personnes choisies annuellement parle peuple par district. Ils « conseillent le gouverneur dans la partie executive du gouvernement » et ont le droit de s'opposer aux propositions qu'il fait pour les nominations de fonctionnaires. Ici encore, nous trouvons un souvenir du passé, mais il semble faire plus de mal que de bien, parce qu'il diminue la responsabilité du gouverneur.

dont les lois prescrivent aux fonctionnaires tout ce qu'ils ont à faire, et ne laissent que très peu de place à leur initiative. Nous pouvons nous représenter en Europe la nature de ce système en nous figurant un Conseil municipal dont le maire, le secrétaire, le Conseil sanitaire et l'architecte de la ville seraient choisis directement par le peuple, au lieu d'être choisis par le Conseil municipal, et où ces fonctionnaires seraient, presque dans tous leurs actes, indépendants non seulement du maire, mais encore du Conseil municipal, qui n'aurait que le droit d'accorder ou de refuser les subsides, et de faire des lois, c'est-à-dire d'agir en sa qualité de Corps législatif et non administratif (1).

Pour donner une idée plus nette du personnel du gouvernement d'un Etat, je vais prendre le grand Etat de rOhio, et indiquer les fonctions de ceux par qui il est administré.

Les fonctionnaires exécutifs de l'Ohio étaient, en 1891 :

U7i gouvenieur élu par le peuple pour deux ans. Ses principales fonctions consistent à faire exécuter les lois, à convoquer la législature dans les circonstances extraordinaires, à commander les forces de l'Etat, à nommer les officiers d'état-major et les aides-de-camp, à accorder la grâce ou un sursis aux condamnés, à donner des ordres aux fonctionnaires de l'Etat et des comtés, à faire diverses nominations, à assister aux réunions de certains Conseils, à destituer, avec l'assentiment du Sénat, des fonctionnaires que lui ou le Sénat a nommés. Il a un traitement de 8.000 dollars (40.000 francs) par an.

Un lieutenant-gouverneur, élu pour deux ans avec un

(i) Dans la confédération suisse, le Conseil fédéral des sept se compose de personna^^es appartenant à des partis différents, qui parlent quelquefois l'un contre l'autre dans les séances des Chambres (où ils ont le droit de prendre la parole); mais ceci ne paraît pas porter atteinte à leur entente ni à leurs travaux comme Corps administratif.

traitement de 800 dollars par an (4.000 fr.) avec l'obligation de succéder au gouverneur en cas de mort ou d'incapacité, et de présider le Sénat.

Un secrétaire d'Etat^ élu pour deux ans (avec le gouverneur), au traitement de 2.000 dollars par an (10.000 fr.), en plus de nombreux honoraires pour copie de documents. Il doit prendre charge des lois et des documents de l'Etat, réunir les statistiques et faire des rapports, envoyer des instructions à certains fonctionnaires, et servir de secrétaire à certains Conseils, assister aux réunions des Conseils de l'imprimerie et de la bibliothèque de l'État, dresser un compte-rendu des suffrages dans les élections Présidentielles et dans les élections de l'Etat.

Vu vérificateur d'Etat (auditor), élu pour quatre ans, au traitement de 3.000 dollars. Fonctions : tenir un compte de tout l'argent du Trésor de l'Etat, de tous les crédits et de tous les mandats, donner l'autorisation de verser de l'argent au Trésor ou d'en retirer, diriger les communications financières avec les autorités du comté, ordonner à l'attorney-general de poursuivre les individus pour faire rentrer les impôts, assister aux réunions de certains conseils, et administrer certaines affaires financières.

Un trésorier de VEtat, élu pour deux ans, au traitement de 3.000 dollars. Fonctions : tenir un compte de toutes les sorties d'argent, verser l'argent au Trésor, tenir un compte des sortîmes que le vérificateur (auditor) autorise à retirer, et en général aider et contrôler le vérificateur dans la surveillance et la dépense des recettes de l'Etat, pubUer tous les mois un relevé des comptes.

Un attorney gênerai de VEtat^ élu pour deux ans, traitement 1.500 dollars, par an, et 3 0/0 sur tous les encaissements faits pour TEtat, avec maximum de 3.000 dollars. Fonctions : représenter l'Etat dans toutes les affaires civiles et criminelles, servir de conseil légal au gouverneur et aux fonctionnaires de l'Etat et à l'Assemblée, poursuivre les malfaiteurs, veiller au fonctionnement des fondations

i20 LE POUVOIR EXÉCUTIF DES ÉTATS

charitables, dresser la statistique des crimes, siéger dans divers conseils.

Un commissaire d'Etat pour les écoles primaires^ élu pour trois ans, traitement 2.000 dollars. Fonctions : visiter les écoles normales d'instituteurs, les conseils d'éducation, et les réunions d'instituteurs et leur donner des conseils, faire des conférences pédagogiques, veiller à ce que les fonds destinés aux écoles soient légalement distribués, préparer et présenter des rapports annuels sur la condition des écoles, nommer la commission d'examen des instituteurs de FEtat.

Tivis membres du bureau des travaux publics, élus pour trois ans, un par an, traitement 800 dollars par an, et frais de voyage, ne dépassant pas 50 dollars par mois. Fonctions : Diriger les travaux publics de l'Etat (y compris les canaux et faire faire les réparations) nommer et surveiller fonctionnaires inférieurs, faire les adjudications, présenter au gouverneur un rapport détaillé annuel.

Un commissaire d'Etat pour la laiterie et V alimentation ^ élu pour deux ans, traitement 1 .200 dollars et frais devoyage.

Outre ces fonctionnaires, le peuple élit les juges et le secrétaire (clerk) de la Cour suprême. Les autres fonction naires sont élus par le peuple dans les districts, ou dans les comtés, et dans les cités, ou bien ils sont nommés par le gouverneur ou par la législature.

Il n'y a que peu de chose à dire des forittionnaires secondaires des Etats. Bien qu'ils soient peu nombreux, parce qu'il ne reste à l'Etat qu'une sphère d'action administrative très limitée entre le gouvernement fédéral d'un côté, et de l'autre le comté, la cité et les villes, ils le deviennent tous les jours davantage, grâce aux réclamations du peuple qui demande (surtout dans l'ouest) l'aide de l'Etat pour les fermiers, les mineurs, les propriétaires de bestiaux, et, pour favoriser le développement matériel du pays. Maintenant on fait beaucoup de statistiques et de rapports. Cependant les bureaux administratifs ont

rarement à leur tête des hommes capables, car les législatures sont très parcimonieuses, et font très peu d'efforts, soit en accordant de bons traitements soit autrement, pour décider les hommes de valeur à briguer ces postes. En outre, le « système des dépouilles », qui a été appliqué aux fonctions de l'Etat aussi bien qu'à celles du gouvernement fédéral, fait souvent de ces postes la récompense de services électoraux et de menées politiques. On fait maintenant des efforts dans certains Etats pour introduire des réformes semblables à celles que l'on a commencé d'introduire dans l'administration fédérale. Grâce à ces réformes, certaines branches des services civils seront tenues suffisamment en dehors de la politique pour que les hommes capables ne soient pas exposés à être renvoyés pour des raisons de parti. Ces réformes ne s'appliqueraient jamais aux fonctionnaires supérieurs choisis par le peuple, car ils sont toujours élus pour un petit nombre d'années par le parti auquel ils appartiennent.

Tous les Etats, sauf TOrégon, prescrivent la mise en accusation des fonctionnaires exécutifs qui commettent une faute grave. Dans tous, sauf deux, c'est la Chambre des représentants de l'Etat quimet en accusation ; et dans tous, sauf le Nébraska, c'est le Sénat de l'Etat qui est transformé enCour de justice, et généralement la condamnation ne peut être prononcée que par une majorité des deux tiers. Dans la pratique, les mises en accusation sont très rares.

Dans la plupart des Etats, les fonctionnaires sont renvoyés tantôt par un vote de la législature, tantôt par le gouverneur sur la demande des deux Chambres, ou par le gouverneur seul, ou enfin par le gouvernement avec l'assentiment du Sénat. On ne renvoie un fonctionnaire qu'à la suite d'une faute, ou pour une raison sérieuse, mais non par caprice ou pour des questions de parti ; et quand la cause ne sembla pas justifier le renvoi immédiat, le gouverneur est souvent autorisé à suspendre le fonctionnaire, pendant qu'on fait une enquête sur sa conduite.