CHAPITRE II

II y a quelques années, l'Eglise américaine protestante épiscopale s'occupait, dans sa réunion triennale, de la revision de la liturgie. On crut qu'il y aurait avantage à introduire dans les courtes prières, sous forme de sentences, une prière pour tout le peuple, et un éminent théologien de la Nouvelle Angleterre proposa la formule suivante : « 0 Seigneur, bénis notre nation ». Adoptée un après-midi^ sous l'impulsion du moment^ cette sentence lut l'objet, le lendemain, d'un nouvel examen; le mot Nation souleva, de la part des laïques^ les plus vives protestations comme impliquant une reconnaissance trop précise de l'unité nationale. On finit par renoncer à cette formule et on adopta la suivante : « 0 Seigneur, bénis les Etats-Unis ».

Aux yeux des Européens, que frappé surtout l'esprit de patriotisme et d'orgueil national dont sont animés leurs visiteurs américains, cette crainte des Américains dêtre pris pour une nation paraît extraordinaire. Elle n'est, cependant, que l'expression sous son aspect sentimental du caractère le plus saillant et le plus pénétrant du système politique de ce pays, je veux parler de l'existence d'un double gouvernement, d'un double lien, d'un double patriotisme. L'Amérique (et si j'emploie ce terme, laissant de côté l'Amérique du Sud et l'Amérique centrale, le Canada et le Mexique, c'est pour éviter dé me servir au

début de cet ouvrage du terme Etat.<i-U)iis), l'Amérique est une République de Républiques, un Etat qui, bien que formant un tout, est composé d'autres Etats plus nécessaires encore à sa propre existence qu'il ne l'est à la leur.

C'est là un point de la plus haute importance que les Européens peuvent mal comprendre et sur lequel il n'est, peut-être, pas inutile de fournir quelques développements.

Dans toute grande communauté où existent d'autres communautés plus petites, les relations entre la grande et les petites communautés se présentent généralement sous l'une ou l'autre des deux formes suivantes. La première est celle d'une ligue dans laquelle plusieurs corps politiques, monarchies ou républiques, peu importe, sont rattachés ensemble de façon à constituer dans des buts différents, mais surtout dans un but de défense commune, un corps unique. Les membres de ce corps composé ou ligue ne sont pas des individus, mais des communautés. Cette ligue n'a de raison d'être que parce qu'elle est un agrégat de communautés : elle disparaîtra le jour où les communautés disparaîtront elles-mêmes. Elle n'a, d'ailleurs, d'action que sur les communautés et n'a de rapports qu'avec elles. Avec les individus elle n'a pas de relations : elle n'a pas le droit, par exemple, de les frapper d'un impôt, de les juger, de voter des lois pour eux, car en ces matières ils ne dépendent que de leur propre communauté. Nous trouvons un exemple bien connu de cette forme de gouvernement ijans la Confération germanique telle qu'elle a existé de 1815 à 1800, de même dans la ligue hanséatique de l'Allemagne du Moyen Age et dans la Confédération suisse qui dure encore de nos jours.

Dans la seconde forme, les communautés plus petites sont une simple subdivision d'une communauté plus grande que nous appelons la Nation. Elles ont été créées,

OU, tout au moins, elles existent dans un but purement administratif. C'est la nation qui leur a donné leurs pouvoirs et c'est la nation qui peut les leur enlever. L'action de la nation s'étend par l'intermédiaire de ses agents, non seulement sur les communautés mais, aussi, sur les simples citoyens ; enfin, la nation, indépendante de ces communautés, continuerait à exister si elles venaient à disparaître. La France de nos jours avec ses déparlements, l'Angleterre avec ses comtés, nous fournissent des spécimens de ce genre de communautés secondaires. Autrefois, quelques comtés de l'Angleterre^ comme Kent ou Dorset, constituaient des royaumes indépendants ou des districts habités par une même tribu ; d'autres, Bedfordshire, par exemple, ont toujours été des divisions artificielles. Aujourd'hui, tous les comtés, sans exception, constituent de simples régions administratives et les pouvoirs qui appartiennent aux autorités locales viennent du gouvernement National de l'Angleterre. Les comtés n'ont pas davantage d'influence sur l'existence du gouvernement National qui peut vivre sans eux ; ils pourront être supprimés un jour ou remplacés par des communautés entièrement différentes sans porter sérieusement atteinte à la structure de la nation.

La République Fédérale américaine ne correspond ni à l'une ni à l'autre de ces formes, mais elle lient, en quelque sorte, le milieu entre elles. Son gouvernement Central ou National n'est pas à proprement parler une ligue, car elle ne dépend pas tout à fait des communautés qui la composent et que nous appelons les Elats. Elle est, elle-même, une République aussi bien qu'une Union de Républiques, puisqu'elle a droit à l'obéissance de chaque citoyen sur lequel elle exerce son action par ses tribunaux et par ses agents du pouvoir exécutif. Toutefois, les petites communautés qui la composent, c'est-à-dire les Elats, ne sont pas de simples subdivisions de l'Union, ni de simples organes du gouvernement National, comme les comtés

LA NATION Eï LES ETATS 35

en Angleterre ou les départements en France. Elles ont sur les citoyens une autorité qui leur est propre, et qu'elles ne tiennent pas de la délégation du gouvernement central. Elles ne tirent pas non plus leur existence de ce gouvernement : elles existaient avant lui, du moins les plus anciennes, et pourraient vivre sans lui.

Le gouvernement Central ou National et les gouvernements d'Etats peuvent être comparés à une large bâtisse et à un assemblage de constructions plus petites, élevées sur le même terrain, et pourtant différentes les unes des autres. Ne voit-on pas, quelquefois, une vaste église construite au-dessus de chapelles plus anciennes? Le sol a, d'abord, été couvert de petits sanctuaires et de petites chapelles, bâtis à des époques et dans des styles divers, mais formant chacun un édifice complet. Puis, au-dessus de ces sanctuaires et de ces chapelles, les englobant tous dans ses vastes proportions, un nouvel édifice s'élève ; la voûte en est plus large, les murs distincts, reposant quelquefois sur ceux des anciennes chapelles qu'ils s'incorporent, le plan intérieur spécial (1). Malgré cela, les constructions primitives ont conservé leur identité ; et si la nouvelle église plus large venait à disparaître, il suffirait de quelques réparations pour les protéger des intempéries des saisons et leur restituer leur caractère d'édifices distincts et séparés. De même, à l'heure actuelle, les Etats américains sont englobés dans l'Union à laquelle ils sont subordonnés, et, pourtant, l'Union est autre chose -qu'un agrégat d'Etats et les Etats sont autre chose que des parties de l'Union. Que l'Union vienne à être détruite, et les Etats pourraient, en ajoutant quelques pouvoirs à ceux iju'ils possèdent, survivre comme communautés indépendantes, se gouvernant elles-mêmes.

(1) Je ne prétends pas qu'il existe une construction correspondant exactement au type que j'ai essayé de décrire, mais il y a (en outre de l'église du Saint-Sépulcre ù Jérusalem) plusieurs églises en Italie et en Egypte qui s'en rapprochent.

Là est la cause de cette complexité si troublante et si embarrassante lorsqu'on aborde l'étude des institutions américaines ; dans cette complexité l'Europe découvre des iaits que son expérience ne lui faisait pas soupçonner, et l'histoire de l'Amérique et de la politique américaine lui apparaît hérissée de difficultés. Il y a deux fidélités, deux patriotismes ; et le petit patriotisme, ainsi que le démontre l'incident du Congrès épiscopal que nous avons relaté, est jaloux du grand. Il y a deux gouvernements ayant l'un et l'autre le même terrain d'action et faisant peser également leur autorité sur les mêmes citoyens.

En Europe où la politique et les affaires des Etats-Unis passent le plus souvent inaperçues^ ces faits échappent au lecteur des journaux. Et même, le voyageur qui visite l'Amérique ne se rend pas compte de leur importance ; les choses lui paraissent sensiblement semblables à celles du continent, et, quant à ce que nous appelons le mécanisme du gouvernement; il est surtout frappé de son absence. Pourtant, pour bien comprendre les institutions américaines, rien n'est plus utile que la conception exacte de cette double organisation, de même que parmi les sujets d'étude que présentent ces institutions il n'en est pas de plus curieux que les ingénieux expédients imaginés pour prévenir les chocs entre ces deux systèmes de gouvernement.

Quelle est l'origine d'un système si complexe et quelles sont les causes de sa forme actuelle? Quelques rapides considérations historiques sont nécessaires pour donner à cette question la réponse qu'elle comporte. Mon intention n'est pas de m'attarder sur le côté historique de cet ouvrage ; à mes yeux, la description des institutions américaines actuelles est plus que suffisamment lourde pour un écrivain et constitue à elle seule un sujet assez vaste. Mais un exposé rapide et clair dés événements ayant amené la création du gouvernement Fédéral en

Amérique et donné naissance au patriotisme national sans éteindre le patriotisme d'Etat, me parait une introduction naturelle à une étude sur la Constitution actuelle €t me permettra, peut-être, d'éviter des explications subséquentes et des digressions.