CHAPITRE IV
L'acceptation de la Constitution de 1789 fit du peuple américain une nation. Ce qui avait été une ligue d'Etats devint, par l'établissement d'un gouvernement National avec autorité directe sur tous les citoyens, un Etat Fédéral. Mais comme ce gouvernement national ne devait pas faire disparaître les gouvernements d'Etats, il en résultait que le problème à résoudre par les auteurs de la Constitution était double. Ils avaient à créer un gouvernement central. Ils avaient, aussi, à déterminer les rapports de ce gouvernement central avec les Etats et avec les citoyens. Pour être complètes, une exposition de la Constitution et la critique de son fonctionnement doivent porter sur ces deux aspects de la question, gouvernement National composé, comme la Monarchie anglaise ou la République française, d'organes exécutifs et législatifs, système Fédéral établissant un lien entre plusieurs Républiques et réglant leurs rapports, ces Républiques étant, d'ailleurs, pour certains objets, mais pour certains objets seulement, subordonnées à la Constitution, Un examen distinct de ce double sujet nous permettra de nous rendre un compte exact de cette organisation. Il semble tout indiqué de commencer par le système National, laissant de côté pour le moment le caractère Fédéral du système américain.
Toutefois, il ne faut pas perdre de vue que la Constitution n'a pas la prétention d'être un type parfait de gouver-
nement avec des organes créés spécialement pour les charges et devoirs d'un Etat civilisé. Elle implique l'existence de gouvernements d'Etats toujours en mouvement et en activité. En réalité, elle est destinée à assurer, à la place des Etats qui ne l'ont pas l'ait, qui ne pouvaient le faire, ou qui, tout au moins, ne pouvaient le faire aussi bien, le fonctionnement de tous les services non organisés. Elle est, en quelque sorte, le complément et le couronnement des Constitutions d'Etats. Il faut lire ces dernières en même temps, si l'on veut faire embrasser par la Constitution américaine, comme le font les Constitutions de quelques pays, tels que la France, la Belgique et l'Italie, toutes les matières du gouvernement civil.
Les services administratifs, législatifs ou judiciaires réglementés par la Constitution Fédérale sont ceux qui se réfèrent à des matières qui doivent être considérées comme communes à toute la nation, soit parce que tous les citoyens y sont également intéressés, soit parce que la nation^ envisagée comme un tout, peut seule leur donner une organisation satisfaisante. Parmi ces matières communes ou nationales, les principales sont (1) :
— La Guerre et la Paix ; les traités et, d'une façon générale, les relations étrangères ;
— L'Armée et la Marine ;
— Les Cours Fédérales de justice ;
— Le Commerce intérieur et extérieur;
— Les Questions monétaires ;
— Les Droits d'auteurs et les Brevets d'invention ;
(1) On trouvera la liste complète dans la Cnih>ititutinn, art. I, § 8 <à l'appendice). Il est intéressant de la comparer à ce sujet avec le liritish Sort hamerica Act 1867 (30 and 31 Vict., cap. 8), avec le Frdrral Council of Australasia Act 1883 (48 and 49 Vict. cap. 60), avec la Constitution sitisae de 1874 (articles 8, 22, 30, 42, Îi4, <>i, 67-70) et enfin avec l'intéressant projet de Cnnstitittion de la République d'Amitralir, préparé [wir la Convention de Sydney de
— Les Postes et les routes postales ;
— L'Etablissement des impôts pour les matières ci-dessus énumérées et pour le fonctionnement général du gouvernement ;
— La protection des citoyens contre la législation injuste d'un Etat (1).
La liste comprend les sujets sur lesquels le pouvoir législatif national a le droit de légiférer, le pouvoir exécutif national a le droit de mettre en vigueur les lois fédérales et, d'une façon générale, de prendre toutes les mesures que comportent les intérêts de la nation, le pouvoir judiciaire national celui de rendre la justice. Aux Etats appartiennent toutes autres matières de législation et d'administration, sans que le pouvoir législatif Fédéral ou le pouvoir exécutif Fédéral aient le droit d'intervenir.
Telle est la sphère d'attributions du gouvernement national Etudions maintenant sa constitution et ses organes.
Aux yeux de ses auteurs, ce système de gouvernement, pour être parfait, devait présenter les quatre caractères suivants :
— Etre puissant et efficace ;
- Avoir des organes indépendants les uns des autres (condition essentielle au maintien de sa forme) ;
— Dépendre du peuple ;
— Assurer la liberté individuelle.
Le premier de ces caractères, ils cherchèrent à l'imprimer à la Constitution en donnant au pouvoir exécutif plus de force ; le second, en séparant les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire, et en imaginant un système varié de freins et de contrepoids; le troisième, en rendant toutes les fonctions publiques électives et en multipliant les élections; le quatrième, en asseyant le système de freins et de contrepoids dont nous venons de parler sur des garanties d'in-
(1) Amendements 14 et 15.
dépendance pour toutes les fonctions, et, aussi, en plaçant certains droits des citoyens sous la protection de la Constitution écrite.
Ils n'avaient ni l'audace, ni les capacités nécessaires pour créer une Constitution a priori. Le génie inventif, du reste, fait digne de remarque, est rare dans ce monde, et plus, peut-être, encore dans le domaine des institutions politiques que partout ailleurs. Ces hommes, politiciens pratiques, qui connaissaient les difficultés infinies que présente l'administration des affaires privées, ne voulaient pas se lancer dans des tentatives hasardeuses. Ils désiraient, tant que les circonstances le leur permettaient, marcher dans les sentiers déjà tracés et suivre les méthodes déjà expérimentées (I). Conformément à ce principe, ils prirent comme point de départ le système qui avait été appliqué dans leurs gouvernements coloniaux et ensuite dans leurs gouvernements d'Etats. Il ressemblait, dans son ensemble, à la Constitution britannique, et, à ce point de vue, on peut dire avec raison que cette dernière servit de modèle au nouveau fiouvernement National. Pour eux, l'Angleterre était la nation du monde la plus libre et la mieux gouvernée, mais ils avaient la ferme résolution de ne -pas lui emprunter certains côtés faibles qui avaient permis au roi George IIl de jouer le rôle de tyran, et qui rendaient, à leurs yeux, la liberté anglaise bien inférieure à celle que leurs propres Etats s'étaient donnée. Avec cette mère respectable et ces enfants meilleurs, dans leur jugement, que
(1) M. Lowell a dit avec autant d'esprit que de vérité des hommes de la Convention : « La tliéorie les laissait profondément incrédules, et ils avaient assez de prudence pour ne pas commettre la folie de rompre avec le passé. Ils n'étaient pas séduits par le sophisme français qu'on peut se commander un système de gouvernement neuf comme un costume neuf. Ils auraient aussi bien songé à se commander une chair et une peau neuves. Pour tisser l'étoffe destinée au vêtement qu'ils voulaient donner à leurs pensées et à leur expérience, le temps était le seul métier. » -- Discours sur la Démocratie, prononcé le 0 octobre 1884.
Cl) NATURE DU GOUVERNEMENT FEDERAL
leur mère, ils créèrent un magistrat exécutif, le Président, sur le type du gouverneur d'Etat et du roi de la Grande- Bretagne. Ils créèrent, aussi, un pouvoir législatif composé de deux Chambres, le Congrès, sur le modèle de leurs deux Chambres législatives d'Elat et du Parlement britannique. Enfin, étendant au pouvoir judiciaire le système britannique dans lequel les magistrats ne peuvent être changés que par la volonté concordante de la couronne et du Parlement, ils instituèrent des juges nommés à vie et jouissant, sauf mise en accusation, du bénéfice de l'inamovibilité (1). Toutefois, dans les grandes lignes aussi bien que pour plusieurs autres matières moins importantes, ils copièrent moins la Constitution anglaise que les Constitutions de leurs divers Etats, dans lesquelles on retrouvait, comme il était naturel, un grand nombre de dispositions de la Constitution anglaise. On a fait remarquer avec raison que presque tous les rouages de la Constitution Fédérale, qui ont fonctionné d'une façon satisfaisante, ont été empruntés à des Constitutions d'Etats ou suggérés par elles ; et que presque tous ceux qui ont donné lieu à des mécomptes sont ceux que la Convention, faute d'un précédent, a été obligée d'inventer pour elle-même. En insistant sur ce point, nous n'avons nullement lintention de diminuer la gloire de cette illustre Assemblée : si nous sommes obligés de constater que les auteurs de la Constitution ont eu moins de génie inventif qu'on ne leur en a quelquefois attribué, nous ne faisons aucune difficulté pour leur reconnaître la sagesse qui préfère l'expérience à la théorie a priori et la sagacité qui sait, dans une masse de matériaux, choisir les
(1) Quelques différences, peu importantes, existent, cependant entre les systèmes anglais et américain. Le juge américain fédéral est nommé par le Président « sur l'avis et avec le consentement du Sénat », — le juge anglais est désigné par le roi seul. Le juge américain peut être mis en accusation par la Chambre des représentants et jugé par le Sénat, le juge anglais est révocable par la couronne sur une adresse des deux Chambres.
meilleurs, et les combiner avec prudence,, de façon à former un nouvel édilice('l).
Je parlerai plus tard des divergences moins importantes qu'on remarque entre leur œuvre et la Constitution britannique. Mais il importe, dès à présent, de signaler entre elles une profonde différence. Le Parlement anglais avait toujours été, était à cette époque, et est aujourd'hui une Assemblée souveraine et constituante. 11 peut faire et défaire n'importe quelle loi, changer la forme du gouvernement ou la succession au trône, intervenir dans la marche de la justice, abolir les droits privés les plus sacrés des citoyens. D'une façon générale, entre lui et le peuple il n'y a pas de distinction légale ; en lui, en effet, réside la plénitude des droits et pouvoirs du peuple, comme si le peuple tout entier assistait à ses séances. N'est-il pas, du reste, au point de vue théorique et légal, le successeur du Folk Moot de nos ancêtres teutons? Pratiquement et théoriquement, il est aujourd'hui, et il n'est pas nécessaire qu'il y en ait d'autre, le seul dépositaire de l'autorité de la nation : il est dès lors, dans les limites légales, irresponsable et omnipotent.
Dans le système américain il n'existe pas d'organe analogue. Ce n'est pas seulement le Congrès, mais aussi le Congrès et le Président réunis qui sont soumis à la Constitution et qui ne peuvent pas franchir le cercle qu'elle a tracé autour d'eux. S'ils le font, ils outrepassent la loi et excèdent leurs pouvoirs. Tous actes en dehors de leurs attributions sont nuls, et peuvent et même doivent être traités comme nuls par les plus simples citoyens. Le seul pouvoir qui soit définitivement souverain, comme le Parlement britannique l'est toujours et directement, est le peuple des Etats, capable, à la condition d'observer les prescriptions de la Constitution, de passer n'importe quelle loi dans la forme d'un amendement constitutionnel.
(1) Voyez dans la note à ce chapitre, à l'appendice, d'autres remarques sur l'influence des Constitutions d'Etats.
02 NATUKK DU GOUVERNEMENT FEDERAL
Cette différence fondamentale avec le système britannique, dit-on communément, a été imposée aux hommes de 1787 par la nécessité où ils se trouvaient, pour sauvegarder les droits des divers Etats, de limiter la compétence du gouvernement National (1). Mais à supposer même qu'il n'y eût pas eu d'Etats à protéger, la jalousie du peuple américain à l'égard de ceux qui furent placés à la tète du gouvernement, leur crainte de voir absorber tous les pouvoirs par l'un d'entre eux, leur anxiété de protéger les droits imprescriptibles des citoyens contre toute attaque soit du pouvoir judiciaire, soit du pouvoir législatif, les auraient certainement amenés, ainsi que cela arriva pour les premières Constitutions de la Révolution française, à créer une Constitution suprême ou un instrument fondamental de gouvernement placé au-dessus de la législature nationale et la contrôlant. Un instrument de cette nature existait déjà dans les Chartes des Colonies, et avait passé dans les Constitutions de divers Etats : ils auraient, sans aucun doute, au moment de l'établissement de leur Constitution nationale, suivi un précédent qu'ils regardaient comme précieux à tant de titres.
La subordination de tous les pouvoirs inférieurs et organes de gouvernement à un instrument suprême, expression de la volonté du peuple souverain, susceptible d'être modifiée par le peuple seul, est généralement regardée comme l'innovation la plus remarquable du système américain.Ce n'est, cependant,qu'une simple extension à la nation, d'un plan dont l'expérience d'un certain nombre d'Etats avait fait ressortir les mérites. Encore, ce plan avait-il été dans les Etats plutôt le résultat d'un lent développement
(1) Les auteurs qui ont écrit sur les matières constitutionnelles ont souvent prétendu qu'un gouvernement Fédéral suppose une Constitution écrite ou rigide. Il n'en est pas nécessairement ainsi. Il peut y avoir, et il y a eu, des fédérations sans loi fondamentale inaltérable, mais établies par l'autorité législative habituelle. Se-^ Ion toute vraisemblance, la Ligue achéenne n'en avait pas.
historique que d'une décision consciente prise à un moment quelconque de leur transformation de petits établissements commerciaux en puissantes Républiques. Peut-être, les hommes d'Etat qui dirigèrent ce développement subissaient-ils à un certain degré l'influence et l'inspiration des souvenirs de la République anglaise du xvii® siècle : ils avaient assisté à l'établissement éphémère, il est vrai, d'une Constitution suprême ou rigide, dans la forme du fameux instrument de gouvernement de 1653 ; parmi eux, quelques sages avaient même écouté les discours dans lesquels James Harrington, un des hommes les plus autorisés de cette grande époque, après avoir exposé les principes de la Constitution, démontrait la nécessité, pour lui donner une autorité plus grande, d'une ratification populaire.
Nous pouvons, maintenant, étudier les divers organes du gouvernement National. 11 sera plus simple de les traiter, d'abord, séparément, et d'examiner ensuite leurs rapports entre eux. Nous réserverons pour les chapitres subséquents un exposé des relations du gouvernement National, considéré comme un tout, avec les différents Etats.
