CHAPITRE XI

Le Sénat n'est pas seulement une Chambre législative ; il est aussi une Chambre executive. A l'origine, ses fonctions executives paraissent avoir été considérées comme les plus importantes, et Hamilton divisait l'autorité nationale executive en deux branches, le Président et le Sénat. Les fonctions executives du Sénat sont de deux sortes, le pouvoir d'approuver des traités et celui de confirmer les nominations aux emplois publics à lui soumises par le Président.

A ce que j'ai déjà dit concernant les fonctions du Président et du Sénat relativement aux traités (voir chapitre VI), je n'ai qu'une chose à ajouter, c'est que le Sénat, grâce à son droit de confirmer ou de rejeter les traités avec les nations étrangères, exerce un contrôle général sur la politique extérieure, bien qu'il ne faille pas perdre de vue qu'un grand nombre des actes les plus importants de cette catégorie (par exemple les mouvements des troupes ou de la flotte) sont purement des actes exécutifs ne tombant pas sous son contrôle. Il dépend du Président de lui communiquer les négociations courantes et de prendre son avis à ce sujet, ou de ne rien dire jusqu'à ce qu'il lui soit possible de lui soumettre un traité complet. L'une et l'autre procédure sont adoptées suivant le cas ou la nature des relations existant entre le Président et la majorité du Sénat. Mais, d'une manière générale, la meilleure politique pour le

iOO LE SÉXAT, CORPS EXECUTIF ET JUDICIAIRE

Président est de tenir les chefs de la majorité dans le Sénat, et en particulier la Commission des Affaires Etrangères, au courant des négociations pendantes. Il tate ainsi le pouls du Sénat. Celte assemblée, comme d'autres, a son amourpropre; elle aime à s'entourer de renseignements et à conquérir le plus d'autorité possible. De cette taçon, il la maintient en bonne humeur et peut prévoir quel genre d'arrangement elle sera le plus disposée à sanctionner. Le droit de se constituer en séance secrète permet à tout le Sénat de prendre connaissance des dépêches communiquées par le Président ; et les plus importantes, ayant d'abord été soumises la Commission des Affaires Etrangères, sont ainsi discutées comme par hasard, et sans qu'on ait à craindre la publicité. Il va sans dire qu'aucun secret, serait-il de la plus haute importance, n'est longtemps gardé même par la Commission (1), conformément au proverbe de l'ancien Edda — « Confie ton secret à un homme, mais non à deux ; si trois le savent, le monde entier le sait. »

Le contrôle de la politique étrangère par le Sénat ne donne pas lieu aux mêmes difficultés que celles que rencontrent dans leurs rapports avec les autres puissances tous les Elats libres. Lorsque chaque mesure à prendre doit être au préalable soumise à TAssemblée gouvernante, la nation est obligée de se découvrir tout entière et des occasions précieuses sont perdues de gagner un allié ou de conclure un traité. Lorsque, au contraire, le pouvoir exécutif est autorisé à diriger les négociations en secret, on court le risque^ soit de voir l'Assemblée désavouer ce qui a été fait, ce qui rend les Etats étrangers méfiants à bon droit et peu disposés à négocier, soit d'obliger la nation, qui se considérera liée dans son honneur par ses agents exécutifs, à ratifier des arrangements qu'elle condamne dans son for intérieur. La participation à peu près quotidienne

(1) César Borgia se plaignait que la République de Florence ne pût pas garder un secret.

du Sénat dans les négociations diminue ces difficultés parce qu'elle permet au pouvoir exécutif de prévoir la décision que prendra l'Assemblée chargée de la ratification, et qu'elle lie d'avance cette Assemblée. Et, d'autre part, la nécessité de la ratification du Sénat pour rendre un traité exécutoire donne au gouvernement la facilité de se retirer dans le cas où l'accord intervenu ne lui paraîtrait pas suffisamment avantageux. Ce procédé n'est pas, cependant, toujours du goût des autres puissances; et, en 1819, l'Angleterre n'hésita pas à témoigner son mécontentement lors du rejet par le Sénat du traité Reverdy Johnson. Les hommes d'Etat d'Europe pourront se demander ce que deviennent, dans un tel système, l'audace et la promptitude si utiles dans la politique étrangère pour réussir un heureux coup, et comment une politique pourra se maintenir uniforme, si le président du Comité des Affaires Etrangères constitue une sorte de second secrétaire de ce ministère. A cela nous répondrons que l'Amérique n'est pas l'Europe. Les problèmes que le ministère des Affaires Etrangères aux Etats-Unis a le devoir de résoudre sont moins nombreux et généralement beaucoup plus simples que ceux de l'Ancien Monde. Les visées de la République ne dépassent pas l'Atlantique ; et ce n'est pas un des moindres mérites du Sénat que d'avoir, grâce à ce système de contrôle, tenté, en éloignant le pouvoir exécutif de projets aux résultats incertains, de diminuer le goût de la nation pour les entreprises lointaines et d'empêcher le pays de s'embarrasser au delà de ses frontières, d'alliances, de protectorats, de responsabilités de toutes sortes. Entièrement différente est la situation de l'Angleterre, entourée en Europe de voisins puissants, possédant un Empire aux Indes et des colonies éparses dans le monde entier. Et, cependant, toute différente que soit celte situation, un jour viendra, peut-être, où l'on examinera s'il n'y aurait pas avantage à limiter dans le domaine de la politique extérieure la puissance aujourd'hui absolue du pouvoir exécutif. L'exemple du Sénat

américain fera,à ce moment (1), comme il le mérite, l'objet d'un examen attentif.

Le Sénat peut modifier un traité et, une fois corrigé, en faire retour au Président : il l'a fait quelquefois. Rien ne s'oppose non plus à ce qu'il lui propose un traité rédigé par lui, ou à ce qu'il lui demande d'en préparer un, mais ce n'est pas la pratique habituelle. Une majorité des deux tiers des sénateurs présents est exigée pour la ratification des traités. Cette disposition fait l'affaire d'une minorité tracassière ; elle constitue un réel danger et divers incidents dans l'histoire de l'Union ont dénoté chez le Sénat ou chez des factions du Sénat une tendance à se laisser guider dans la conduite de la politique extérieure par un esprit étroit et partial et par des considérations électorales. Lorsqu'un groupe d'Etats a ou suppose avoir intérêt au rejet d'un traité passé par le Président, ce traité peut être défait par les sénateurs de ces Etats. A cet effet, ils persuadent aux autres sénateurs que le bien du parti dans leur piopre région exige ce rejet et doit les pousser, dans les négociations futures, à une attitude agressive et audacieuse. Un certain nombre de ces sénateurs, plus attachés à leur parti qu'à la justice ou à l'intérêt du pays, répondent à l'appel ; ils y mettent surtout de l'empressement, lorsque le Président est du parti adverse, parce qu'en défaisant son œuvre ils humilient son administration. De cette façon, ils font tomber le traité et obtiennent l'ajournement indéfini de la question. On croira, peut-être, qu'avec des procédés pareillement vexatoires un parti se compromet dans l'opinion pu-

(1) Le Parlemeat, bien entendu, a le droit d'intervenir et intervient quelquefois, mais la majorité qui soutient le Cabinet n'insiste pas le plus souvent auprès du ministre des Affaires Etrangères pour avoir des renseignements, si celui-ci déclare ne pas désirer en fournir.

En 188G, il s'en fallut de peu que la Chambre des Communes ne votât une résolution rendant nécessaire l'approbation du Parlement avant la conclusion définitive de tous les traités.

blique; mais cela n'arrive que dans les cas extrêmes. Généralement, le public est si indifférent aux affaires étrangères, si peu en mesure de les juger, que les faits de la nature de celui que nous venons de citer échappent, le plus souvent, à toute sanction. Il est plus difficile de rendre responsable une Assemblée comme le Sénat que le pouvoir exécutif: et tandis que le pouvoir exécutif a un intérêt, ne serait-ce que pour ne plus en être ennuyé, à faire cesser les difficultés diplomatiques, le Sénat est dans une situation différente, et il est tout disposé à les prolonger jusqu'à ce qu'il puisse en retirer un avantage politique. D'ailleurs, l'habitude de se servir de la politique étrangère dans un but électoral n'est pas spéciale à l'Amérique. Nous avons vu le même fait en Angleterre, en France, et même dans la Monarchie germanique. En Amérique, toutefois, le droit du Sénat d'approuver les traités rend cette pratique particulièrement facile et tenlante.

L'autre fonction executive du Sénat, la confirmation des nominations à lui soumises par le président, a été étudiée dans le chapitre relatif aux pouvoirs de ce haut magistrat. Nous avons expliqué comment les sénateurs ont usé de leur droit de confirmation pour s'attribuer la plus grosse part du patronage Fédéral ; et comment, parce moyen, une majorité hostile au Président peut le contrecarrer et lui susciter des ennuis. Quelquefois celle opposition est justifiée; n'empêche que la protection que le Sénat assure contre les abus du pouvoir de nomination du Président est loin d'être complète.

A ce point de vue, le contrôle du Sénat est-il suffisant? A un certain degré, oui, mais pas autant qu'on pourrait le désirer. Lorsque la majorité marche avec le Président, les nominations font le plus souvent l'objet d'un arrangement entre eux avec l'intérêt du parti comme but. Lorsqu'elle lui est opposée, elle a une tendance à agréer toutes les nominations qu'il fait, même les plus mauvaises, parce qu'elles jettent dans le pays du discrédit sur lui et sur son

parti, et qu'elles donneront lieu lors de la campagne électorale suivante à des commentaires désobligeants. Comme l'initiative vient du Président qui nomme et non du Sénat qui confirme, c'est le Président que l'opinion publique condamnera. La pratique étant telle, il est douteux que la fonction executive du Sénat soit une disposition heureuse de la Constitution. Son but était d'empêcher le Président de devenir un tyran en réservant les fonctions publiques les plus importantes à ses complices ou à ses créatures. Le danger, à supposer qu'il ail jamais existé, est passé ; et le Congrès a d'autres moyens de museler un chef d'Etat ambitieux. La responsabilité la plus entière en matière de nominations devrait être laissée au Président ; moins ses choix seront exposés à des influences secrètes, meilleurs ils seront. Cependant il faut bien reconnaître, d'un autre côté, que la participation du Sénat aux nominations donne lieu^ en pratique, à moins de tiraillements et de lenteurs qu'on ne pourrait l'attendre d'une dualité de contrôle. 11 va sans dire que les nominations des ministres sont confirmées sans difficulté. Celles des fonctionnaires diplomatiques sont rarement rejetées. Les « petits tiraillements » sont fréquents lorsque la majorité du Sénat est en opposition avec le pouvoir exécutif; mais, en somme, la machine, si elle ne fonctionne pas d'une manière aisée, marche suffisamment bien pour assurer les affaires courantes. Peut-être le critique européen sera-t-il seulement surpris que, dans un pays démocratique, des affaires de cette importance soient traitées, portes fermées, et inclinera à penser, comme les auteurs d'une proposition récente au Sénat, qu'il y aurait intérêt à discuter publiquement les nominations au lieu de le faire en session executive secrète.

La fonction judiciaire du Sénat consiste à siéger comme Haute Cour pour juger les personnes mises en accusation par la Chambre des Représentants. Les sénateurs prêtent serment et un vote des deux tiers des membres présents

est nécessaire pour entraîner la condamnation. J'ai donné des renseignements sur la procédure en ce qui concerne le Président, au chapitre V. Les mêmes règles sont applicables aux autres fonctionnaires justiciables de ce tribunal spécial. En outre du président Johnson, six personnes ont été mises en accusation, ce sont :

Quatre juges Fédéraux : deux furent acquittés et deux condamnés, l'un pour violences et habitudes d'ivrognerie, l'autre pour avoir pris parti pour les sécessionistes en 1801. La mise en accusation est le seul moyen possible de se débarrasser d'un juge Fédéral.

Un sénateur; il fut acquitté faute de juridiction compétente pour le juger, le Sénat n'ayant pas considéré le mandat de sénateur comme une « fonction publique » dans le sens de l'article 3, § 4, de la Constitution.

Un ministre, secrétaire de la guerre; il avait résilié ses fonctions avant d'être décrété d'accusation ; il fut acquitté pour ce motif qu'étant simple citoyen il ne pouvait être poursuivi.

Cette procédure a été appliquée rarement. Elle n'en est pas moins indispensable, et il vaut mieux voir le Sénat juger les cas dans lesquels la politic(ue est habituellement mêlée, que la Cour Suprême, par exemple, dont l'impartialité pourrait être suspectée dans des questions de cette nature. D'ailleurs, nombre de sénateurs sont ou ont été des juriconsultes distingués et ont toutes les qualités exigées des membres d'un tribunal.