CHAPITRE XII

Les Américains considèrent le Sénat comme une des inventions les plus heureuses de leur Constitution, comme un monument, digne d'admiration, delà sagesse et de la prévoyance de ses fondateurs. Les critiques étrangers ont adressé à l'institution les mêmes éloges et ont, peut-être, avec une connaissance moins parfaite du sujet, célébré ses louanges plus bruyamment encore.

Les raisons de la création du Sénat, le rôle qu'il était destiné à exercer, sont exposés sous la forme de réponses à des objections dans cinq lettres (LXl-LV) toutes d'Alexandre Hamilton dans le Fédéraliste (1). Ces raisons, au nombre de cinq, sont les suivantes :

Rassurer l'esprit d'indépendance dans les différents Etats, en donnant à chacun, aux plus petits, comme aux plus grands, une égale représentation dans une branche du gouvernement national.

Créer une Assemblée, ayant l'autorité suffisante par le nombre restreint de ses membres et par leur expérience, pour donner des conseils au Président et le mettre en échec dans l'exercice de ses pouvoirs de nomination aux fonctions publiques et dans la conclusion des traités.

Corriger le tempérament impétueux et versatile de la

(1) Voir aussi le discours d'il arnil Ion dans la Convention de New- York. EUiot, Débutes, II, p. 301 et suivantes.

Chambre populaire, et se garantir ainsi des conséquences des accès de passion, ou des changements subits d'opinion dans le peuple.

Fonder une Assemblée composée d'hommes assez expérimentés, nommés pour une durée suffisamment longue, et assez indépendante du peuple pour constituer un élément de stabilité dans le gouvernement de la nation ; lui permettre de conserver, ainsi, aux yeux des puissances étrangères son <!aractère et de suivre à l'intérieur et à l'extérieur une politique constante.

Etablir une Cour de justice spéciale pour la mise en accusation, et remédier, de cette façon, aux abus du pouvoir exécutif.

Le but poursuivi par les auteurs de la Constitution a été plus ou moins atteint, mais le Sénat a conquis dans le gouvernement une place qui a dépassé les espérances d'Hamilton. Voici ce qu'écrivait cet homme politique en 1788 : « Contre la force inhérente aux Représentants immédiats du peuple deux choses pourront seules sauvegarder l'autorité constitutionnelle du Sénat, une politique intelligente et éclairée et le souci du. bien public. Ainsi, le Sénat se partagera avec la Chambre des Représentants les sympathies et l'appui du peuple ».

11 est douteux que le Sénat ait surpassé la Chambre dans sa sollicitude pour le bien public, mais il a certainement montré plus de capacité dans la conduite des affaires publiques et a conquis, par l'intelligence dont il a constamment fait preuve, le respect du peuple à défaut de ses sympathies.

Le Fédéraliste ne crut pas nécessaire de constater^ et les Américains ne s'en sont généralement pas rendu compte, que ce chef-d'œuvre des auteurs de la Constitution était, en réalité, l'effet d'un heureux hasard. Personne dans la Convention de 1787 ne songeait à un type de Sénat tel que celui qui sortit de leurs délibérations. Dans l'idée de la Convention, il devait être un terrain de conciliation

entre les grands et les petits Etats. Grâce à la concession qui leur était faite d'une égale représentation, les petits Etats acceptèrent dans la Chambre des Représentants le principe de la représentation basée sur la population ; et une série de compromis entre les avocats du pouvoir populaire représenté par la Chambre et ceux du pouvoir monarchique, symbolisé par le Président, fut la cause de l'attribution au Sénat des fonctions et prérogatives que nous avons exposées et en firent ce qu'il est aujourd'hui. Lorsque les auteurs de la Constitution eurent achevé l'œuvre qu'ils avaient perfectionnée d'une façon presque inconsciente, ils se rendirent compte de son excellence, et le défendirent avec des arguments dans lesquels on retrouve l'accent de la sincérité. Toutefois, le Sénat a subi une évolution et la conception qu'ils s'en faisaient diffère de ce qu'il est devenu depuis. Bien que, dans leur pensée, ce corps fût avant tout une branche du pouvoir législatif, ils n'en regardaient pas moins ses fonctions executives comme les principales, et à l'origine il en fut, en effet, ainsi. Les traditions de l'ancien Congrès de la Confédération, dans lequel les délégués des Etats votaient par Etat, celles plus récentes encore des conseils exécutifs qui, sous la domination britannique, aidaient de leurs avis les gouverneurs des colonies, exerçaient sur l'esprit des sénateurs de cette époque une profonde influence. Composé d'un nombre restreint de membres, à l'origine vingt-six, en 1810 trente-quatre seulement, le Sénat constituait un Corps capable de s'occuper des fonctions executives. Ses membres se considéraient comme les ambassadeurs de leurs Etats respectifs, et avaient l'habitude de demander des conseils et des instructions aux Chambres législatives de leur Etat. Ne voyons-nous pas, aussi tard qu'en 1828, un Sénateur, après avoir combattu très vivement un projet de loi, se déclarer cependant, prêt à le voter parce qu'il le savait bien vu de son Etat (1)? Pendant les cinq premières années de son

(1) Une déclaration analogue fut faite, en 1883, par un sénateur

existence, les séances du Sénat ne furent pas publiques; cette Assemblée s'occupait surtout des questions confidentielles relatives aux nominations et aux traités, et de conférences privées avec les ministres du Président. Il faut attendre jusqu'en 1810 pour assister à la création, en imitation de ce qui se passait à la Chambre, de Commissions permanentes, organes indispensables, l'expérience de la Chambre l'avait démontré, au fonctionnement des affaires législatives dans les Asssmblées où les ministres exécutifs n'ont pas le droit de siéger. Le Sénat est aujourd'hui un Corps législatif ni moins actif ni moins puissant que l'autre Assemblée du Congrès. Ce caractère est le résultat d'une longue évolution possible, ainsi que nous l'exposerons plus en détail dans le cours de cet ouvrage, même sous l'empire de la Constitution rigide des Etats-Unis, à raison des termes vagues et généraux employés dans les chapitres concernant la compétence du Sénat. Mais en même temps qu'il a renforcé son autorité législative, il n'a pas laissé dépérir ses fonctions executives, bien que la plupart du temps il ne se prononce sur les traités qu'après l'avis de la Commission permanente des Affaires Étrangères. De ce côté, il a une situation unique dans le monde. Aucun Etat de l'Europe, aucune colonie britannique, n'attribue à une Assemblée élective cette participation directe dans le domaine exécutif, dont bénéficie le Sénat américain.

En quoi consiste exactement ce « Succès du Sénat » ?

Ce succès est la réalisation du but poursuivi par les auteurs de la Constitution, la création d'un centre de gra-

d'Arkansas comme justification de son vote pour un bill qu'il désapprouvait. Mais ces exemples de deux sénateurs pouvant voter et votant contre leur opinion personnelle, dont l'un est récent, dont l'autre remonte aux premiers temps de la Constitution, ne dénotent, en réalité, chez les sénateurs, rien autre chose que le sentiment intime d'ùtreles représentants du peuple et non du gouvernement de leur tltat.

vite dans le gouvernement, consistant dans une autorité susceptible de corriger et de mettre en échec, d'une part, la témérité démocratique de la Chambre, de l'autre, l'ambition -monarchique du Président. Placé entre les deux, le Sénat est nécessairement le rival et souvent l'adversaire des deux. La Chambre ne peut rien accomplir sans son concours et le président peut être obligé de céder devant sa résistance. Ses succès sont pour ainsi dire négatifs ou prohibitifs. Moins important a été son travail positif, et il n'a que rarement pris l'initiative de lois utiles ou proposé des amendemeuts aux projets votés par la Chambre. Mais la Constitution américaine nVt-elle pas pour objet de placer la stabilité au-dessus de l'activité, de sacrifier l'énergie productive de ses organes à la force de résistance qu'ils opposent aux changements possibles de gouvernement ? Le succès du Sénat consiste dans la haute situation qu'il a conquise et dans le respect dont il est entouré. Il a drainé à lui les talents les plus en vue de la nation, du moins ceux qui ne sont pas étrangers à la politique, et constitue un foyer intellectuel d'une indiscutable supériorité, une plateforme merveilleuse d'où les hommes intelligents et éloquents peuvent donner à leurs concitoyens des conseils autorisés. A quelles causes faut-il attribuer ces succès ? Ilamilton prétendait que le Sénat n'aurait pas l'autorité de la Chambre des Représentants, parce qu'il ne serait pas issu directement du peuple, ne parlerait pas en son nom, ne jouirait pas auprès de lui de la môme considération. Ces craintes pouvaient, à un certain point de vue, se justifier. La situation du Sénat par rapport à la Chambre des Représentants en Amérique et celle de la Chambre des Lords vis-à-vis la Chambre des Communes dans la Grande- Bretagne présentaient les plus grandes ressemblances ; cette analogie était constamment dans la pensée des hommes de 4787 et semblait présager l'absorption de la petite Chambre par la grande Chambre populaire. Et cependant, le Sénat a prouvé que son autorité n'était pas

moindre que celle de sa sœur du Congrès, la Chambre des Représentants, et que son influence était autrement grande. D'ailleurs, l'analogie n'était pas absolument exacte, car la Chambre des Lords de la Grande-Bretagne est héréditaire et le Sénat américain électif. Aujourd'hui, il n'y a pas d'assemblée héréditaire, quelles que soient les capacités, la fortune, la puissance sociale de ses membres, capable de parler avec la même autorité qu'une Assemblée issue du peuple. La réponse à jamais fameuse de Mirabeau dans la salle des Pas Perdus à Versailles : « Nous sommes ici par la volonté du peuple et nous n'en sortirons que par la force des baïonnettes » est l'expression exacte du sentiment moderne. A l'heure actuelle, le Sénat choisi par le peuple, même par une élection indirecte, représente le peuple; et ce qu'il peut perdre en n'étant pas en contact immédiat avec les masses, il le gagne en représentant des Républiques aussi anciennes et aussi puissantes que les Etats. Un sénateur de New-York ou de Pennsylvanie parle au nom de plusieurs millions d'hommes et est responsable devant €ux. Est-il surprenant qu'il ait une autre autorité que les Seigneur de Prusse malgré leur longue lignée d'aïeux, ou que les Pairs de la Grande-Bretagne malgré leurs immenses domaines ?

Là est la première raison de la force du Sénat comparé aux Chambres Hautes des autres pays. Le Sénat américain bâti sur la base large et solide de l'élection populaire est responsable devant la nation. Une seconde cause réside dans le nombre restreint de ses membres. Une petite Assemblée éduque mieux ses membres qu'une grande ; chacun d'eux a plus de besogne, s'assimile plus vite le travail des Commissions comme celui de l'Assemblée elle-même, et se sent d'autant plus disposé à agir qu'il sait que son action pourra entraîner une action collective. La tendance à enrayer la liberté du débat y est moins développée que dans les grandes Assemblées, et si l'esprit de parti y est, peut-être, aussi intense, il est, du moins, mitigé chez cha-

cun de ses membres par le désir de rester en bons termes avec des collègues qu'il peut ne pas aimer, mais qu'il est appelé à voir tous les jours ; ajoutons-y le sentiment de l'intérêt commun qui le pousse à soutenir l'autorité du Corps. Un Sénateur a bientôt fait de connaître tous ses collègues — ils étaient à l'origine 26 seulememt — et l'opinion que chacun d'eux a de lui ; il devient sensible à leur appréciation ; il est moins disposé à poser devant eux, alors même qu'il poserait devant le public. Ainsi le Sénat a acquis dans son enfance de meilleures habitudes de discussion et de travail que s'il avait été une Assemblée plus importante, et ces habitudes il les a gardées dans son âge mûr. La durée relativement longue du mandat de sénateur a eu aussi d'heureux résultats. Six ans paraissent en Europe un terme court pour une Assemblée ; en Amérique il en est différemment, surtout lorsqu'on les compare avec les deux ans de mandat de la Chambre des Représentants et de presque toutes les Assemblées d'Etat, et avec les rapides changements de la politique en Amérique. Un sénateur a le temps d'apprendre à fond son métier et de prouver qu'il le connaît. Il devient, d'une façon assez sensible, plus indépendant de ses électeurs, bénéfice qui n'est pas à dédaigner en Amérique où les hommes politiques sont à l'affût de tous les mouvements de l'opinion publique. Il a, enfin, moins à se préoccuper, bien qu'il n'en soit pas complètement dégagé, des luttes électorales dans son Etat et du souci de maintenir son influence parmi les politiciens locaux.

Le peu d'importance numérique du Sénat et la longue durée du mandat de sénateur ont un autre résultat considérable, une des causes principales de son succès, la supériorité intellectuelle de ses membres. Cette supériorité tous les critiques européens l'ont reconnue, et presque tous l'ont attribuée, comme Tocqueville, au système d'élection à double degré en usage pour le Sénat. Le choix des Sénateurs par la législature d'Etat est considéré

(mais je ne partage pas cette opinion) comme préférable au choix direct par le peuple pour découvrir et sélectionner les hommes les plus capables. J'ai déjà eu l'occasion de faire remarquer que les Chambres législatives d'Etat se bornent, à peu de chose près, à enregistrer et à sanctionner le choix des chefs de parti, quelquefois ratifié par la Convention du parti, et j'ai émis l'avis que l'élection directe par le peuple aurait des conséquences plus satisfaisantes. Laissant, cependant, décote mes observations précédentes, et me rappelant seulement l'histoire du Sénat depuis ces cent dernières années, j'en arrive à penser que la véritable explication de cette supériorité intellectuelle réside dans l'attraction irrésistible qu'exerce cette Assemblée sur les hommes les plus éminents et les plus ambitieux. Un Sénateur a plus d'autorité qu'un membre de la Chambre, plus de prestige, un mandat plus long, une position plus indépendante. Aussi, tout homme politique Fédéral brigue un poste de Sénateur, et considère celui de Représentants comme un marche-pied de ce qu'on peut appeler avec raison la Chambre Haute, puisque les Représentants n'ont qu'un désir, celui d'y monter. Il n'est pas plus surprenant de voir la capacité moyenne du Sénat dépasser celle de la Chambre, que de voir la capacité moyenne des ministres en Europe dépasser celle des membres des Assemblées législatives.

Autre raison : Le Sénat façonne ses membres de manière à accroître en matière politique leur force productrice. Plusieurs -années de service dans une petite Assemblée, avec un travail exécutif important et délicat, valent deux fois le môme temps passé à se bousculer dans la foule des Représentants à l'autre extrémité du Capitole. Si le nouvel élu n'est pas, au moment oîi il entre au Sénat, déjà supérieur à la moyenne des hommes politiques Fédéraux, il ne tarde pas à le devenir. Mais, comme nous l'avons observé, c'est par une sélectiQU naturelle que les talents politiques les plus en vue entrent au Sénat, et il en serait

de même si l'cleclion à Assemblée avait lieu directement par le peuple

La plupart des hommes supérieurs de ces soixante dernières années ont siégé au Sénat, et c'est dans cette Assemblée qu'ont été prononcés presque tous les discours fameux qui jettent, bien que trop rarement, une si vive lumière sur les fastidieux débats relatifs aux droits des Etats et à l'esclavage qui ont eu lieu de 1825 à 1800. Un de ces débats, au commencement de l'année 1800, provoqua le superbe panégyrique de la Gonstitufion par Daniel Webster et mérita le nom de « grand débat au Sénat (1) ».

Sur les 70 sénateurs qui ont siégé dans le quarantehuitième Congrès (1883-85), 31 avaient déjà été membres de l'autre Chambre du Congrès et 49 avaient fait partie des Chambres législatives d'Etat (2). Dans le cinquantedeuxième Congrès (1891-93), sur 88 sénateurs, 34 avaient appartenu à la Chambre des Représentants et 50 aux Chambres d'Etal. Plusieurs avaient été juges ou gouverneurs d'Etat ; plusieurs aussi avaient siégé dans les Conventions d'Etat. Presque tous avaient rempli des fonctions publiques. Un homme, avant d'entrer dans cet auguste conclave, doit avoir acquis une très grande expérience des affaires et de la nature humaine sous ses aspects les moins engageants. Malheureusement, l'expérience n'est pas tout gain. La pratique rend parfait dans le mal comme dans le bien. Les habitudes de politique locale et celles de travail dans la Chambre des Représentants qui constituent Téduca-

(1) A cette époque, le Sénat siégeait dans une petite salle qui est maintenant occupée par la Cour Suprême Fédérale.

(2) Je ne suis pas sur de l'exactitude absolue de ces chiffres que j'ai relevés dans le Congressional Divcctury, parce que quelques Sénateurs négligent de rendre publique toute leur carrière politique. La proportion des Sénateurs qui ont été, auparavant, membres de la Chambre des Représentants est plus élevée parmi les Sénateurs des anciens Etats aussi bien en 1884 qu'en 1892 que parmi ceux des Etats de l'Ouest.

tion des Sénateurs, développent chez tous les hommes les qualités de sagacité et de pénétration, mais, en même temps, exercent une influence néfaste sur ceux qui sont moins parfaitement trempés; elle rend leur caractère plus étroit, leur donne le goût aussi bien que le talent de l'intrigue.

La salle consacrée aux séances du Sénat est rectangulaire, la partie réservée aux Sénateurs étant en forme de demi-cercle. Le Vice-Président des Etats-Unis qui remplit les fonctions de Président a son fauteuil sur une plateforme en marbre légèrement élevée, au milieu du diamètre ; les Sénateurs sont tous, par suite de la disposition circulaire des rangs, tournés de son côté, assis dans des fauteuils, avec un pupitre en face. Cette salle en largeur et en longueur est égale à celle de la Chambre des Communes en Angleterre, mais elle a plus de hauteur parce qu'on a construit sur les quatre côtés de grandes galeries se prolongeant au-dessus des couloirs, et sa superficie totale l'excède de beaucoup. Une des galeries est réservée au Président des Etats-Unis, les autres aux dames, aux représentants de la diplomatie, à la presse et au public. Derrière les fauteuils des Sénateurs, un vestibule a été aménagé, destiné aux étrangers qui ont été mvités par les Sénateurs ; des canapés ont été disposés à cet effet. Les membres des Assemblées législatives étrangères ont également droit d'entrée dans « ce vestibule extérieur du Sénat ». Il existe dans la salle, — surtout lorsque les galeries sont vides — un faible écho qui oblige la plupart des orateurs à forcer leur voix. Deux ou trois peintures sur les murs relèvent le caractère un peu froid que donnent à cette pièce son parquet en marbre et ses murs sans fenêtres, la lumière venant au travers de vitraux aménagés dans le plafond.

Un Sénateur s'adresse toujours au Président en ces termes : « Monsieur le Président » et désigne ses collègues par le nom de leur Etat : « Le Sénateur d'Ohio. » — a Le Sénateur de Tennessee ». Lorsque deux Sénateurs se lèvent en

même temps, le Président en désigne un, en se servant également du nom de son Etat, « Le Sénateur de Minnesota a le parquet (1 ). » — Les Sénateurs du parti démocrate ont apparemment toujours siégé à la droite du Président^ et les Sénateurs républicains à la gauche ; mais ainsi que nous l'avons déjà expliqué, les partis ne sont pas en face l'un de l'autre. L'impression que la salle fait sur le visiteur est une impression de gravité telle qu'on la ressent dans un milieu industriel, une gravité simple empreinte, toutefois, de dignité. Le Sénat a moins l'air d'une assemblée populaire que d'un Congrès de diplomates. La Chambre des Lords anglais avec son plafond ciselé, ses fenêtres enrichies des portraits des anciens rois, son trône majestueux, son Lord Chancelier en perruque, assis sur son sac de laine, ses bancs d'évêques en robe, sa barrière derrière laquelle les membres de la Chambre des Communes s'entassent les jours de grands débats, n'est pas seulement plus fastueuse et plus pittoresque dans son aspect extérieur, elle s'adresse aussi avec autrement de force à l'imagination et aux souvenirs historiques donnant l'illusion du Moyen Age dans le Monde Moderne. Le Sénat est moderne, sévère et pratique. Ses débatS;, à de rares exceptions, n'atteignent pas les meilleurs débats de la Chambre anglaise. En revanche, il a rarement cet aspect de vide et d'insouciance, d'indolence et de vieillesse, qu'offre, sauf à quelques séances de chaque session, la Chambre des Lords. Les physionomies sont expressives et énergiques, comme il convient à des hommes qui ont appris à connaître le monde et qui ont

(1) Un ancien président du Sénat avait l'habitude, pour distinguer les deux Sénateurs de l'Etat d'Arkansas, d'appeler l'un d'eux le Sénateur « d'Arkansas » (en prononçant comme c'est écrit avec l'accent sur la pénultième) et l'autre le sénateur « d'Arkansaw » avec la seconde syllabe brève. Les Européens se demandent quelle est la prononciation correcte. Les deux sont d'usage courant. Mai? la législature d'Arkansas s'est récemment, dans une « résolution commune », prononcée en faveur d' ce Arkansas ;>.

beaucoup à faire avec le monde ; la salle paraît consacrée aux grandes affaires.

Gomme on peut s'y attendre avec un nombre de membres aussi restreint, et étant donné le tempérament du Sénat^ les discussions dans cette Assemblée sont sensées et pratiques. Les discours sont plus courts et moins passionnés qu'à la Chambre, car plus une Assemblée est nombreuse, plus elle est portée à la déclamation. Les débats les moins utiles ont lieu les jours de parade lorsqu'une série de grands discours, préparés d'avance, sont prononcés sur des questions préoccupant l'opinion publique Chaque Sénateur arrive avec un discours soigneusement étudié n'ayant très souvent que peu de rapport avec ce qui a été dit jusque-là. C'est un coup de fusil en l'air. En fait, ces discours ne sont pas faits pour convaincre l'Assemblée — personne n'y songe — mais pour maintenir intact aux yeux du peuple, le prestige d'un homme et pour soutenir sa réputation. La solution de la question, on peut en être sûr, a été décidée à l'avance, soit dans une commission ou dans « un caucus » du parti qui impose ses volontés à la majorité ; ce qui fait qu'en fm décompte ces longues et sonores harangues ne sont que des foudres de rhétorique à l'adresse de la Nation.

Le Sénat comprend actuellement plusieurs membres possédant une grosse fortune. Quelques-uns, leur nombre va en augmentant, sont Sénateurs parce qu'ils sont riches; d'autres, moins nombreux, sont riches parce qu'ils sont Sénateurs ; les autres, enfin, sont arrivés au sommet de la politique, grâce aux mêmes talents qui leur ont assuré leur succès dans le barreau ou dans le commerce. Presque tous sont ou ont été des jurisconsultes, et plusieurs, parmi eux, continuent à plaider d'une façon régulière devant la Cour Suprême. Les plaintes contre les tendances aristocratiques des Sénateurs, tendances que l'on attribue à leur fortune, ne sont pas rares, pas plus que les railleries à l'occasion des somptueux hôtels

qu'ils ont bâtis sur les nouvelles avenues de Washington. Que ces hommes favorisés de la fortune aient plus de sympathies pour la classe riche qiie s'ils étaient euxmêmes pauvres, la chose est possible, mais le Sénat est, néanmoins, bien éloigné d'être une Assemblée de classe comme sont les Chambres Hautes d'Angleterre, de Prusse, d'Espagne ou de Danemark. Il est, avant tout la représentation, aussi bien par sa composition que par son mode de recrutement, de toutes les parties de la société américaine; il dépend trop de l'opinion publique, et il a trop le sentiment de cette dépendance, pour songer à faire des lois dans l'intérêt exclusif des riches. Les Sénateurs, cependant, affectent volontiers des prétentions sociales. Ils sont ceux qui approchent le plus jusqu'à ce jour, en Amérique, d'une aristocratie officielle. Dans les soirées privées aussi bien que dans les réunions officielles ils ont le pas, eux et leurs femmes, sur les membres de la Chambre des Communes et, à plus forte raison, sur les simples citoyens. Jefferson tressaillerait dans sa tombe s'il apprenait cette tentative pour introduire dans sa démocratie les distinctions de rang en usage en Europe ; mais, comme le mandat de Sénateur est temporaire et que les prérogatives disparaissent avec lui, ces prélenlions sont sans inconvénient ; elles ne sont remarquées que parce que la nation est imbue des idées d'égalité absolue. A part ces petits avantages, la position du Sénateur assuré de sa réélection est la plus enviable dans le monde politique de l'Amérique. Elle procure autant de pouvoir et d'influence qu'un homme peut en désirer. Elle lui assure l'oreille du public, offre plus de garantie de durée que la Présidence de la République ou un Ministère, exige moins de travail, et donnerait lieu à peu de préoccupations s'il n'y avait pas à compter avec les sollicitations incessantes des quémandeurs de places.

Les auteurs européens qui ont écrit sur l'Amérique ont une tendance à grandir le Sénat. Pleins d'admiration

pour sa structure et pour son fonctionnement, ils en ont conclu que les acteurs devaient être à la hauteur de leur rôle. Ils ont été encouragés dans cette voie par le langage de plusieurs auteurs américains. Semblables aux Romains, qui ne se lassaient de répéter que l'ambassadeur de Pyrrhus avait décerné au Sénat romain le titre d'Assemblée de rois, les Américains raifinés ont l'habitude de parler de leur Sénat comme d'une sorte de palais d'hommes d'Etat et de sages. Cette conception est entièrement fausse. Le Sénat est une réunion d'hommes intelligents et énergiques, qui sont arrivés à leurs fins par les moyens ordinaires de la politique en usage en Amérique, et dont plusieurs portent les souillures de la bataille. Ce ne sont pas les occasions d'intrigue, qui manquent au Sénat : la besogne la plus importante est faite dans le secret des Commissions ou en session executive, et nombre de Sénateurs ont le goût de l'intrigue. Il en est de même des occasions qu'ils ont d'abuser de leurs pouvoirs. La pratique de prendre, comme avocats devant la Cour Suprême, des Sénateurs, ayant contribué auparavant par leur influence à faire nommer ou confirmer les juges appelés à statuer sur l'affaire en cause, a souvent provoqué des scandales (1). Enfin, il y a aussi des occasions de corruption et de chantage, dont savent profiter les hommes sans scrupules. De tels hommes sont heureusement rares, mais quand on connaît l'excès d'immoralité de certaines Assemblées législatives d'Etat, leur présence n'est pas faite pour surprendre. Les autres Sénateurs peuvent rougir pour eux : ils n'en sont pas moins obligés de travailler avec eux et de les traiter en égaux. Nulle part, la contagion du vice politique n'est aussi rapide et puissante que dans les

(1) Eu 1880, on proposa un bill interdisant aux membres de l'une ou de l'autre Chambre du Congrès de représenter comme avocats devant les Cours Fédérales une compagnie de chemins de fer on toute autre corporation justicial)Ies, à raison des concessions de terrain qui avaient pu leur être faites, de la législation Fédérale.

Assemblées politiques, parce qu'on ne peut pas mettre en quarantaine un homme qui a le droit de voter. Vous pouvez personnellement avoir du dégoût pour lui, il n'en reste pas moins le Représentant du peuple. Il a le droit de prendre part au gouvernement du pays. Vous lui êtes reconnaissant,, lorsqu'il vous tire d'embarras dans un vote dont le résultat était douteux; vous vous apercevez « qu'après tout, quand on le connaît, il n'est pas un si mauvais garçon » ; le peuple remarque qu'il donne de bons dîners ou qu'il a une femme agréable, et ainsi vont les choses jusqu'à ce que le manteau du loyalisme de parti ait recouvert le mensonge et la lâcheté.

En ce qui concerne les talents de leurs membres respectifs, il n'est pas possible d'établir une comparaison entre le Sénat et la Chambre anglaise des Lords, cette dernière Assemblée comprenant une quinzaine de membres d'une réelle supériorité intellectuelle, tout autant d'hommes ordinaires assistant régulièrement aux séances, et enfin une multitude de personnes, sans valeur aucune, qui se contentent de faire de rares apparitions et ne prennent jamais part à la discussion. Si nous comparons le Sénat à la Chambre des Communes, la capacité moyenne de se squatre-vingt-dix membres ne dépasse pas celle des quatre-vingt-dix membres les plus distingués de la. Chambre anglaise. 11 y a, dans cette dernière, plus de variété de talents et plus de culture, mais le Sénat a une incontestable supériorité en ce qui concerne la connaissance du Droit et la pratique des affaires. La Chambre des Communes comprend plus d'hommes capables de faire des conférences sur des sujets littéraires ou historiques ; le Sénat, à côté de quelques jurisconsultes éminents qu'il possède, a plus de membres aptes à prononcer de longues harangues populaires ou à diriger une grande compagnie industrielle, les tendaaces naturelles des hommes politiques du Congrès étant dans ce sens. Voici ce qu'écrivait à ce sujet, en 4885, un critique américain à l'esprit vif et pénétrant.

« Le Sénat est ce que le font son mode d'élection et les conditions de la vie publique dans ce pays. Ses membres sont choisis dans les rangs des hommes politiques remuants, conformément à une loi de sélection naturelle à laquelle obéissent d'une façon générale les Chambres législatives d'Etat. Selon toutes probabilités, ces hommes, qui entrent par cette porte dans la politique, sont les meilleurs. Si, cependant, ces hommes les meilleurs ne sont pas bons, c'est que notre système de gouvernement n'en attire pas de meilleurs par les avantages qu'il offre, et non pas parce que le pays n'en fournit pas ou ne peut en fournir d'une essence supérieure. En réalité, le Sénat n'est qu'une branche,bien que des plus importantes, du gouvernement. — Ce gouvernement fonctionne-t-il dans de telles conditions qu'il laisse mourir de faim les hommes d'Etat et enrichisse les démagogues, le Sénat sera plein de démagogues, simplement parce qu'il ne peut pas en être autrement (1). »

Ce jugement est sévère, mais non injuste. Que les Sénateurs de nos jours soient inférieurs en talent et en intégrité à ceux d'il y a cinquante, trente, vingt ans, est une question difficile à résoudre. Mais il faut bien admettre, et cela est regrettable, qu'ils sont moins indépendants, moins respectés du peuple, et qu'ils ont moins d'influence sur lui que leurs prédécesseurs; leur fortune, qui leur a fait encourir le reproche de ne pas disposer des sympathies populaires, est, sans doute, pour quelque chose dans cette transformation.

La place qu'occupe le Sénat dans le système constitutionnel de l'Amérique ne peut pas être exactement appréciée tant que ce système n'aura pas été décrit dans son entier. Toutefois, nous pouvons, dès à présent, proclamer qu'il a été et qu'il est, encore, bien que, peut-être, à un degré moindre qu'auparavant, un pouvoir stable et modérateur. On ne peut pas dire, néanmoins, en employant le langage de la politique européenne, qu'il représente des principes aristocratiques, anti-populaires, ou même con-

(1) WooDRow WiLSGN. — Coiigressional Government, p. 194.

servateurs. Dans l'histoire du Sénat, chacun des grands partis a eu, à son tour, la majorité, et dans ces dix dernières années leur influence a été sensiblement la même. Sur aucune des grandes questions qui ont divisé la nation, le Sénat n'a été pendant longtemps en opposition avec l'autre Chambre du Congrès. Il ne s'est montré guère mieux disposé qu'elle à aller de l'avant dans les problèmes qui se sont posés sur l'extension de l'esclavage, et quand il s'est agi de donner une entorse à la Constitution en prêtant son appui à Lincoln dans Texercice de ce qu'on a appelé les pouvoirs de guerre, il n'a pas fait preuve de moins d'empressement. Son attitude ne fut pas différente non plus, quelques années plus tard, lorsqu'il mit en échec l'autorité du Président dans le conflit entre le Congrès et Andrew Johnson, malgré son refus de condamner ce dernier , le jour où il fut mis en accusation par la Chambre. Il subit toutes les fluctuations de l'opinion publique, et, pas plus que la Chambre, n'a le désir de mécontenter le peuple. N'est-il pas, en eflet, comme la Chambre, l'esclave des grands partis politiques, qui, tout en suivant le courant, cherchent à tirer profit des événements ?

Mais les fluctuations de l'opinion n'agissent pas sur lui avec la même énergie que sur la Chambre des Représentants. Elles l'atteignent plus lentement et graduellement, grâce à son mode de renouvellement par tiers tous les deux ans, et il arrive quelquefois, qu'avant que, dans le Sénat, le flot ait atteint son maximum, le reflux ait commencé dans le pays. Le Sénat a toujours mieux résisté aux agitations que la Chambre. Cela ne tient pas seulement à ce que la plupart des Sénateurs ont toujours quatre ans devant eux avant l'expiration de leur mandat, période pendant laquelle l'opinion publique peut changer, mais aussi à ce qu'ils ont individuellement plus d'énergie que les Représentants. Ils sont moins démocrates, non dans les opinions, mais dans le tempérament, parce qu'ils ont plus de confiance en eux-mêmes, qu'ils ont plus à perdre, et que l'expérience leur a appris à

connaître la versatilité des sentiments populaires et]les avantages delà constance en matière politique. Aussi, le Sénat, a moins que la Chambre cédé aux entraînements, et, tandis que celle-ci a été le cœur de la nation, luienaété le cerveau. A ce point de vue, il constitue dans le gouvernement Fédéral « un frein et un contrepoids ». Des trois grandes fonctions que les Pères de la Constitution lui avaient attribuées, la première, la protection des droits des petits Etals, n'a plus d'importance ; la seconde, la mission de conseiller et de contrôler le pouvoir Exécutif dans les nominations et dans les traités a eu presque autant de mauvais que de bons résultats. Mais la troisième continue à être remplie, et, grâce au Sénat, a la tendance d'une Assemblée unique et nombreuse à céder aux passions subites et violentes » est, souvent, mais non pas toujours, réprimée.