CHAPITRE XIII

La Chambre des Représentants^ appelée par abréviation dans le langage courant la Chambre, représente la nation en prenant pour base la population, de même que le Sénat représente les Etats.

Mais, même dans la composition de la Chambre, les Etats jouent un rôle important. La Constitution décide (1) que « la répartition, entre les Etats, des Représentants et des contributions directes se fera proportionnellement à la population ». — Le Congrès, en vertu de cette disposition, fixe le nombre des membres de la Chambre pour chaque Etat, en le calculant sur le résultat du dernier recensement décennal ; il laisse aux Etats le soin de créer dans leur propre territoire les districts appelés à nommer les Représentants. Ces districts sont, aujourd'hui, égaux ou à peu près en étendue ', mais leur arrangement donne libre champ à l'application du procédé appelé « Gerrymandering » (2).

(1) Constitution art. I, § 2, par. 3 ; cf amendement XIV, § 2.

(2) Ainsi appelé d'El bridge Gerry, un des chefs du parti démocrate dans le Massachussets (membre de la Convention Constitutionnelle de 1787, é!u Vice-Président des Etats-Unis en 1812). Lorsque les districts furent réorganisés dans le Massachussets, il imagina une combinaison qui donnait à l'un des districts une forme assez semblable à celle d'un lézard. Stuart, l'artiste bien connu, entrant un jour dans la chambre d'un éditeur qui avait la carte des nouveaux districts pendue au mur au-dessus de son bureau, s'écria : « Tiens, ce district ressemble à une salamandre » (a sala-

Le parti dominant dans un Etat manque rarement d'en faire usage à son avantage. Lorsque la législature d'un Etat a négligé de diviser l'Etat en districts congressionnels, après une augmentation du nombre des Représentants, le ou les membres additionnels sont élus par les électeurs de tout l'Etat sur bulletin général et prennent le nom de « Représentants en général ». Récemment, un Etat(le Maine) a élu tous ses Représentants d'après ce procédé, et un autre (le Kansas) en a choisi trois par district et quatre sur bulletin général. Il va sans dire que chaque district est compris dans les limites d'un seul Etat. En cas de vacance d'un siège, le gouverneur de l'Etat prend un arrêté fixant l'élection nouvelle. Lorsqu'un membre a le désir de se retirer, c'est encore au gouverneur qu'il adresse sa démission par lettre.

La première Chambre, celle de 1 789, comptait 65 rpembres seulement; la règle était un membre par 30 000 habitants. Avec l'augmentation de la population et l'adjonction de nouveaux Etats, le nombre des membres s'accrut. A l'origine, le Congrès se basait, pour fixer le contingent des Représentants, sur la population : mais plus tard la crainte d'une augmentation trop rapide le porta à abandonner ce système

mander) et, d'un coup de crayon, y ajouta les yeux et les griffes de cet animal. « Dites plutôt un gerrymander », répliqua l'éditeur ; et le nom resta. L'habileté du gerrymandering consiste naturellement à combiner les districts dont chacun a un représentant, de façon à assurer dans la plupart une majorité pour le parti qui dirige l'opération. On obtient ce résultat tantôt en jetant le plus possible d'électeurs hostiles dans un district qu'on sacrifice, tantôt en ajoutant îi un district où les partis sont également divisés une localité dans laquelle existe une majorité favorable assez forte pour faire pencher la balance dans tout le district. Il existe dans le Mississipl un district (qu'on appelle le district cordon de soulier) qui a fiOO milles en longueur et 40 seulement en largeur. Un autre dans la Pennsylvanie ressemble h des haltères. La Caroline du Sud offre de merveilleux exemples récents de ces districts. Dans le Missouri, on a fabriqué un district plus long avec tous ses détours que l'Etat lui même. On y a mis le plus grand nombre possible de nègres.

OU plutôt à ne plus s'attacher servilement à cette base. Le nombre des Représentants est fixé, aujourd'hui, à 357, ce qui fait, en prenant les chifTres du dénombrement de 1 890, un membre par 1 74 000 habitants environ. Sept Etats : le Delaware, Idaho, Montana, Nevada, le Dakota du Nord, Wyoming, Utah, ont actuellement un Représentant chacun ; huit en ont deux, tandis que New- York en a trente-quatre et la Pennsylvanie trente. En dehors de ces membres, il y a trois délégués pour les territoires, un par territoire (on appelle ainsi des régions situées à l'Ouest, qui ont une sorte de gouvernement indépendant, mais qui ne sont pas encore constituées en Etats). Ces délégués ont place dans l'Assemblée et peuvent prendre la parole, mais n'ont pas le droit de voter, n'étant pas reconnus par la Constitution. En fait, ce sont de simples personnes que la Chambre, en conformité d'une loi spéciale, admet dans son sein et auxquelles elle permet de lui présenter des observations.

Le quorum delà Chambre^ comme celui du Sénat, est fixé à la moitié plus un des membres. Jusqu'au 51^ Congrès, on avait l'habitude de considérer comme absents tous les membres qui ne répondaient pas à un appel nominal, mais en 1890, en présence du refus persistant de tout un parti de répondre dans un but d'obstruction, le Speaker s'arrogea le droit de faire entrer dans le calcul du quorum tous les présents. Un règlement dans ce sens fut adopté. Cette pratique fut abandonnée au Congrès suivant, mais elle fut reprise en 1894, avec cette différence que le travail de comptage, au lieu d'être laissé au Speaker, fut fait par deux vérificateurs.

Le mode d'élection à la Chambre, dans chaque Etat, ne diffère pas de celui en usage pour les Assemblées législatives d'Etat. A l'origine, les systèmes variaient beaucoup suivant les Etats et c'était là une des raisons principales qui avaient amené la Convention de 1787 à laisser à ceux-ci le soin de régler cette question ; aujourd'hui, ce qui est pratiquement le suffrage universel est adopté partout. Toutefois, un Etat

a la faculté de limiter comme il lui plaît le droit de vote, et plusieurs le refusent aux personnes condamnées pour délits, aux indigents, aux illettrés, etc. Le quinzième amendement à la Constitution, passé en 1870, décide que « le droit de vote qui appartient aux citoyens des Etats-Unis ne pourra pas être enlevé ni même restreint par un Etat pour cause de race différente ou de couleur ou de servitude antérieure ». De son côté, le quatorzième amendement voté en 1868 dispose « que, dans chaque Etat, la base de représentation sera réduite proportionnellement au nombre de citoyens mâles exclus du droit de suffrages, autres que ceux dont l'exclusion a pour cause la participation à la rébellion ou à d'autres crimes ». Les Etats ont, dès lors, les motifs les plus sérieux pour donner au droit de vote la plus grande extension possible ; mais il n'en est pas moins vrai que, théoriquement, rien n'empêche les systèmes d'élection pour la législature Fédérale de différer profondément suivant les Etats, et que, même actuellement, ils présentent de très grandes variétés, sur des points de détail, dans plusieurs parties de TUnion (1).

Les Représentants sont élus pour deux ans, et l'élection a toujours lieu dans les années paires, 1892, 1894, et ainsi de suite. De celte façon^ l'élection d'un Congrès sur deux correspond à celle du Président. Les admirateurs de la Constitution découvrent dans cet arrangement un autre de leurs « freins » favoris; d'une part, en effet, coïncidant avec la nomination du Président, cette élection va amener au pouvoir très probablement, bien que non pas nécessairement, un Congrès de la même nuance politique ; de l'autre.elle permettra au peuple, dans les deux années suivantes, de montrer s'il approuve ou désapprouve sa politique en envoyant une nouvelle Chambre, décidée, suivant le cas, à le soutenir ou à

(1) Hhode-lsland, jusqu'ea 1888, exigea des électeurs qu'ils eussent une petite propriété ; dans quelques Etats, le payement d'une capitation est la condition indispensable à l'exercice des droits électoraux. Voir le chapitre XI sur les Législatures d'Etat.

le combattre. Normalement, la Chambre ne se réunit qu'une année après son élection ; toutefois, le Président est libre, s'il le jugea propos, de la convoquer plus tôt; par exemple, la Chambre élue en novembre 1900 ne siégera pas avant décembre 1901, à moins que le Président ne la convoque en « session extraordinaire » peu après mars 1901, époque à laquelle les pouvoirs de la Chambre précédente arrivent à expiration. Ces convocations extraordinaires n'ont eu lieu depuis 1789 que dix fois ; elles ont généralement porté malheur au Président qui les a faites(l). On se demande souvent si on ne devrait pas obliger le nouveau Congrès à se réunir dans les six mois qui suivent son élection. A l'appui de cette solution, on insiste sur les inconvénients qu'il y a à laisser pendant 12 mois, sans organisation et sans Speaker, une Chambre élue. Mais le pays n'est pas assez enthousiaste du Congrès pour désirer le posséder plus longtemps. Il n'en est pas moins vrai qu'avec le système actuel on aboutit à ce singulier résultat d'une Chambre ancienne contmuant à siéger pendant près de quatre mois après l'élection de la nouvelle ; rien n'empêche par suite le Congrès, à la veille de disparaître, d'adopter une mesure virtuellement condamnée aux élections générales qui ont eu lieu pour la nomination de son successeur. Dans le SI" Congrès, la Chambre vota plus de 500 millions de dollars, lors de la discussion du budget, bien que le nouveau Congrès eût déjà été élu, et qu'elle n'eût plus, en droit strict, d'électeurs.

Les frais d'une élection varient beaucoup suivant les districts. Quelquefois^ surtout dans les grandes villes où la corruption est plus fréquente et plus difficile à prouver que dans les districts ruraux, ils s'élèvent à la somme de

(1) Cette mauvaise chance serait spéciale aux sessions de mai (à ce que prétend M. Blaine dans ses Vingt ans de Congres); cela rappelle les préjugés contre les mariages célébrés en mai ; John Knox y fait allusion à propos du mariage de Marie, reine d'Ecosse, et de Darnley.

10 000 dollars (50 000 fr.) ou même davantage. D'aufres fois, au contraire, ils sont insignifiants (1).

Il est difficile d'établir une moyenne, aucun contrôle sur les dépenses en matière d'élections au Congrès n'étant exigé par la loi : mais, en règle générale, un siège de Représentant coûte moins que ne coûte en Angleterre un siège pour une circonscription de comté (2). On n'attend pas d'un candidat, à moins qu'il ne soit à la tête d'un grosse fortune, de payer toute la dépense de sa poche ; on admet qu'il soit aidé par ses amis ou qu'il reçoive de la caisse d'Etat de son parti une subvention pour son élection. Toutes les dépenses officielles^ par exemple celles relatives aux employés, aux salles de vote, etc., sont supportées par le Trésor. La corruption n'est pas rare, et cependant, proportionnellement, bien peu d'élections sont attaquées. L'explication de ce fait est facile ; la Chambre, qui est l'autorité chargée de la vérification des pouvoirs, ne doit se réunir qu'une année après l'élection et la question de preuve devient dès lors très difficile. D'autre pari, le Représentant n'est élu que pour deux ans ; l'enquête devant, selon toutes probabilités, traîner pendant toute la durée de la première session, il est presque inutile de contester son élection pour n'en être débarrassé que pour la seconde (3). Dans quelques Etats^ les cabarets sont fermés le jour de l'élection.

Il y a parmi les membres de la Chambre des Représentants peu de jeunes gens et encore moins de vieillards. La

(1) Pour cette question de corruption, voir vol. III, ctiap. lxvii.

(2) En Angleterre, la fixation d'un minimum de dépenses, proportionné au nombre des électeurs, a considérablement réduit les frais des élections. La dépense moyenne, tout compris, semble être dans les collèges électoraux de comtés de 27 000 fr. à 30000 fr., et dans les bourgs de 10 000 fr. à 13 000 fr.

(3) Il a été récemment proposé de transférer h un tribunal judiciaire l'examen des contestations en matières électorales, la vérification des pouvoirs avec le système actuel étant devenue une question presque exclusivement politique.

grande majorité a entre quarante et soixante ans. Les juristes sont nombreux ; ce terme s'applique à la fois à ceux que nous appelons dans la Grande-Bretagne des membres du barreau (barristers) ou avocats et aux avoués (attorneys), aucune distinction n'existant en Amérique entre ces deux branches de la profession. Dans le cinquantième Congrès, pas moins de 203 membres, c'est-à-dire près des deux tiers, s'étaient préparés à la carrière du droit ou l'avaient pratiqué ; dans le cinquante-deuxième, ce nombre était de 200. Bien entendu, plusieurs parmi eux avaient abandonné la carrière du droit pour se consacrer entièrement à la politique. Les autres professions qui fournissent le plus de Représentants sont l'industrie ou le commerce, l'agriculture, la banque, le journalisme, mais aucune n'arrivait à 40 membres (1). Les ministres de la religion sont très rares; il y en avait, cependant, deux dans le cinquantedeuxième Congrès. Les officiers de terre ou de mer, les fonctionnaires des Etats-Unis n'ont pas le droit de siéger. Très peu des « rois des chemins de fer » font partie du Congrès. Ce fait ne laisse pas que de surprendre au premier abord, lorsqu'on songe qu'ils sont, en réalité, les hommes les plus influents dans le pays. D'autre part, parmi les nombreux avocats qui ?ont membres de la Chambre, quelques-uns, seulement, sont des maîtres du barreau dans leurs Etals respectifs. La raison est la même dans les deux cas. La résidence de Washington ne permet pas aux avocats des grandes villes d'exercer leur profession chez eux, et ceux qui sont arrivés à une position brillante et lucrative ne

(2) Dans le cinquante -deuxième Congrès, il y avait, d'après leur propre déclaration, 49 commerçants et 39 agriculteurs. Dans le quarante-huitième Congrès, 203 juristes faisaient partie du Congrès. J'ai pris ces chiffres dans le Congressional Directory, et je les ai soigneusement vérifiés : mais, comme certains membres ne déclarent pas leur profession, je ne suis pas très sûr de leur exactitude et les juristes sont probablement en plus grand nombre que celui que j'ai indiqué.

tiennent généralement pas à la sacrifier pour le plaisir de siéger à la Chambre ; quant aux directeurs de chemins de fer ou aux financiers, ils sont trop absorbés par leurs affaires pour pouvoir les cumuler avec le mandat de Représentant. L'absence, à la Chambre, des directeurs de chemins de fer ne diminue, d'ailleurs, en rien l'influence des chemins de fer, et qu'une Compagnie ait ou n'ait pas des Représentants au Congrès, il lui est également facile d'exercer une action sur la législation.

La plupart des membres de la Chambre, et, parmi eux, presque tous ceux des Etats de l'Ouest, ont reçu une instruction élémentaire dans les écoles communes, mais sur le nombre total, il en est à peu près la moitié qui ont pris leurs grades soit dans les collèges, soit dans les Universités. Cette observation n'a pas nécessairement la même signification qu'elle pourrait avoir en Europe : plusieurs des petits collèges ne valent pas mieux, en effet, que les écoles de grammaire anglaises et sont, certainement, inférieurs aux gvmnascs allemands. Il est bon de remarquer que dans les notices sur leur carrière, préparées par eux pour le Con- (fressional Directory^ les Représentants ont l'habitude de s'étendre avec complaisance sur leurs grades universitaires, ou de relater qu'ils ont reçu « une éducation académique (i). » Un grand nombre, mais non pas cependant la majorité, ont débuté dans les Chambres législatives de leur Etat. Très peu, comparativement, ont de la fortune, et très peu sont très pauvres ; presqu'aucun n'exerce, au moment de son élection, un métier manuel. Bien entendu, un Représentant ne peut pas continuer, pendant la durée de son mandat, à travailler ; il n'aurait pas de temps à consa-

(1) Dans le Congressional JHrectory, pour lecinqiiantième Congrè8, je remarque que 209 membres déclarent avoir reçu une éducation « collégiale » ou « académique ->, et 84 une éducation élémentaire dans les écoles communes ; les autres ne font pas de mention à ce sujet. Dans le cinquante-deuxième Congrès, il y avait 188 c collé- .^'iaux » et 68 « élémentaires ».

crer à son métier, et il n'a pas, d'ailleurs, besoin de son salaire pour vivre. Rien n'empêche un ouvrier d'être membre du Congrès ; cependant, les classes ouvrières paraissent peu disposées à choisir leur Représentant dans leur milieu.

Un membre de la Chambre a le titre d'Honorable, On le lui donne non seulement à la Chambre (comme en Angleterre), mais aussi dans le monde pour les usages courants, par exemple sur les lettres qu'on lui adresse. Cependant comme il partage cette distinction avec les membres des Sénats d'Etats ou avec les hauts fonctionnaires Fédéraux ou d'Etat, ainsi qu'avec les juges, on n'en tient pas, dans le public, un grand compte.

La Chambre n'a pas à s'occuper des fonctions executives du Sénat pas plus que de la confirmation des nominations ou de l'approbation des traités. En revanche, elle a seule le droit de prendre l'initiative des bills budgétaires et de mettre en accusation les fonctionnaires. Ces deux dispositions ont été empruntées à la Chambre des Communes anglaise en passant par les Constitutions d'Etat. A elle, aussi, appartient le choix du Président, lorsqu'aucun des candidats ne réunit, parmi les électeurs présidentiels, la majorité absolue. Elle a exercé ce pouvoir considérable en 1801 et en 1825(1).

En dehors des sessions extraordinaires, chaque Congrès a deux sessions. On les distingue en donnant à l'une le nom de première ou longue, à l'autre celui de seconde ou courte. La session longue commence, à la fin de l'année, qui suit l'élection d'un Congrès, et continue, après une interruption à la Noël, jusqu'au mois de juillet ou d'août suivant. La seconde commence en décembre, après l'ajournement de juillet, et dure jusqu'au 4 mars suivant. Une Chambre a par conséquent, dix à douze mois de travail. Les bills ne tombent pas, comme dans le Parlement anglais, à la fin de chaque session ; ils continuent à courir de la session longue

(1) Voir plus haut, chapitre v.

à la courte. Mais, s'ils n'ont pas été votés à la date fatale du 4 mars, ils sont définitivement caducs, car la durée de la session a été fixée par la loi, et on ne saurait la prolonger à plaisir (1). Il en résulte, dans la dernière ou dans les deux dernières semaines du Congrès, un véritable affolement en vue d'arriver à la solution des affaires.

La Chambre se réunit d'habitude à midi et siège jusqu'à quatre ou six heures, bien que, vers la fin delà session, les séances se prolongent davantage. Dans des circonstances extraordinaires, en cas de conflit, ou lorsqu'à la fin même de la session des messages sont échangés toute la journée entre la Chambre, le Sénat et le Président, elle reste en séance toute la nuit.

Les usages et les règlements de la Chambre, qui diffèrent en bien des points de ceux du Sénat, sont trop nombreux pour être décrits ici. Je ne m'attacherai qu'à quelques points d'un intérêt spécial, choisissant de préférence ceux qui mettent en lumière les idées politiques américaines ou qui font ressortir les analogies et les différences entre le Congrès et le Parlement anglais.

Un serment ou déclaration de fidélité à la Constitution des Etats-Unis est prêté, comme l'exige la Constitution, par tous les membres (2), ainsi que par le derk, le sergent d'armes, l'huissier et le mailre de poste.

(i) Les hills du Sénat tombent de même à la fin d'un Congrès. Une proposition a été récemment faite, mais n'a pas encore été adoptée, de prolonger la session jusqu'en avril, et de fixer à ce moment la date d'enlréeen fonctions du Président.

(2) C'est le Speaker qui fait prêter serment dans la forme suivante : « Je jure solennellement (ou je déclarci que je défendrai la Constitution des Etats-Unis contre tous ennemis, étrangers ou nationaux ; je lui jure fidélité, foi et allégeance. Je jure que je prends ces engagements en toute indépendance, sans réserve mentale ni intention de m'y soustraire, et que j'accomplirai aussi bien et aussi loyalement que possible les devoirs de la charge que je vais exercer. Que Dieu me prête aide ! » « Allégeance » à une loi aurait paru une expression assez déplacée dans les temps où la notion de vas-

Le sergent d'armes est le trésorier de la Chambre; il est chargé de payer à chaque membre son traitement et le miléage (dépenses de voyage, tant par mille). 11 a la garde de la « masse », et le devoir de maintenir l'ordre ; lorsque le tumulte devient excessif, il essaye de rétablir le calme en promenant^ dans le groupe le plus turbulent, la « masse ». Cet emblème d'autorité, qu'on enlève (comme à la Chambre des Communes) lorsque la Chambre se constitue en Commission, ressemble aux faisceaux romains ; il est en bois d'ébène entouré au milieu et à ses extrémités de bandelettes d'argent; chaque baguette se termine d'un côté par une pointe, de l'autre par un globe d'argent sur lequel un aigle, également en argent, semble prêt à prendre son vol. La « masse » a été empruntée à l'Angleterre; mais, comme il n'était pas possible de la surmonter d'une couronne, c'est dans la Rome antique qu'on a été en chercher le dessin.

Les séances commencent chaque jour par des prières ; elles sont dites par un chapelain nommé par la Chambre et non pas, comme cela se passe en Angleterre, par le président ; il peut, bien entendu, être pris dans toute religion. Les sièges sont tirés au sort au début de chaque session, et chaque membre choisit à l'appel de son nom. Bien que les Démocrates soient à la droite du Speaker, les membres ne peuvent pas, étant donnée la disposition des fauteuils, se rassembler en groupes distincts d'après les partis ; cette circonstance enlève aux invectives et aux. apostrophes une grande partie de leur effet dramatique. 11 n'est pas permis, comme en Angleterre aux Représentants, de désigner du doigt, en signe de mépris, « l'honorable gentleman en face », et ils doivent rester découverts.

salité prit naissance. Cependant elle représente exactement cette idée que l'obéissance est due à la. volonté du peuple dont la Constitution écrite est la forme tangible et permanente.

Un membre s'adresse au Speaker et au Speaker seulement, et lorsqu'il fait allusion à un autre membre, il ne le désigne pas par son nom, mais comme « le gentleman de Pennsylvanie » sans indication spéciale du district qu'il représente, dans le cas où il existerait dans l'Etat plusieurs districts. Comme il y a 58 « gentlemen » dans la Pennsylvanie, et que les dénominations en usage dans la Chambre des Communes en Angleterre (érudit, galant, très honorable) ne sont pas usitées, il est quelquefois embarrassant <le savoir quelle est exactement la personne désignée. Un membre prend d'habitude la parole de son siège ; il lui est loisible, toutefois, de parler de la place du secrétaire ou d'un point plus rapproché du fauteuil du Speaker. Un règlement (souvent violé) défend de passer entre le Speaker et le membre qui a la parole ; c'est là une curieuse réminiscence de l'usage anglais.

A l'origine (règlement du 17 avril 1789), on employait, pour compter les voix, la vieille pratique de la Chambre an- -glaise des Communes (1) : les partisans d'une opinion se rangeaient à droite du fauteuil présidentiel, ceux de l'opinion adverse, à gauche. On ne tarda pas à s'apercevoir des inconvénients de cette pratique, et une résolution du 9 juin 1789 a créé le sytème actuellement usité : au moment du vote, les membres se lèvent de leur siège et sont d'abord comptés par le Speaker, mais, pour peu qu'il y ait doute, ou si la demande en est faite par un cinquième des membres présents (ce qui ne peut pas être inférieur à un dizième du nombre total de la Chambre), on emploie un procédé différent : deux vérificateurs désignés par le Speaker se placent au milieu du passage et comptent les membres à

(1) Le système actuel d'enregistrer les noms des votants en faisant passer les meml)res par les couloirs ne fut introduit à Westminster ^ïen 18.'IG. Ce fut un résultat significatif de l'Act •de Réforme de 1832. Jusqu'à cette époque, un parti restait dans la Chambre et l'autre se retirait dans le couloir, et on se contentait <le compter le nomljre des votants.

196 LA CHAMBllE DES REPRESENTANTS

mesure qu'ils défilent devant eux. Lorsqu'un scrutin nominal est réclamé dans les mêmes conditions, le clerk fait l'appel de tous les membres de la Chambre et chacun répond à son tour oui ou non, ou bien «c je ne vote pas ». Après l'accomplissement de cette formalité, on procède à un contre-appel afin de permettre de voter à ceux qui ont omis de le faire la première fois. Les membres ont, alors, le droit de modifier leur premier vote. Ceux qui ne sont entrés dans la Chambre qu'après le second appel de leur nom, n'ont pas le droit de voter : mais ils saisissent souvent cette occasion pour se lever et déclarer que, présents, ils auraient voté pour ou contre la motion. Le compte rendu des opérations est consigné dans le Congressional Record qui contient aussi la liste des membres qui se sont abstenus et des absents.

Ce procédé est très long. L'appel des 356 noms n'exige pas, quelquefois, moins d'une heure. Aussi constitue-t-il un moyen efficace d'obstruction. Il en est très souvent fait usage pour ce motif, d'autant plus qu'il est loisible à un membre d'en demander l'application non seulement sur la question elle-même en discussion, mais aussi sur l'ajournement delà proposition. C'est là une règle absolue que la Chambre ne peut pas modifier, car elle fait l'objet d'une disposition expresse de la Constitution, Article I^"-, § 5.

Aucun membre ne peut parler plusieurs fois sur la même question, à moins qu'il ne soit l'auteur de la proposition ; dans ce cas^ il a le droit de répondre à ses collègues après leur avoir laissé finir ce qu'ils avaient à dire. Toutefois, cette règle est souvent violée.

Les discours ne doivent pas se prolonger au-delà d'une heure, sauf consentement de tous les membres ; en Commission plénière de la Chambre, ils peuvent être limités à cinq minutes. Cette règle, m'a-t-on affirmé, produit d'excellents résultats, et, le plus souvent, les discours n'atteignent pas l'heure réglementaire. Un membre est

libre d'abandonner à quelques-uns de ses collègues une partie de son temps, et il le fait couramment. L'orateur dira : « Je cède le parquet (c'est-à-dire la parole) au « gentleman » d'Ohio pour cinq minutes », et ainsi de suite. Un membre qui s'est une fois assuré la parole de cette façon exerce sur le débat une grande influence.

Le grand remède contre la prolixité des débats et contre l'obstruction qu'on veut créer en les prolongeant, est la question préalable. Elle est demandée dans celte forme : ((. La question principale sera-t-elle maintenant posée? » l'nefois qu'il y a été répondu affirmativement, le débat est délinilivement clos, et la Chambre doit se prononcer sur le fond. 11 n'est pas permis de discuter la question préalable, mais un membre de la Commission a le droit de réclamer un examen plus attentif avant la clôture du débat. Tout membre peut proposer la question préalable sans l'autorisation du Speaker : son adoption n'exige que la simple majorité des présents. Quelquefois, la Chambre décide de se constituer en Commission ; comme la question préalable ne peut pas être soulevée en Cotnmission, le résultat de cette décision est de donner cinq minutes au promoteur de l'amendement pour le développer, et cinq minutes au membre qui, le premier, « obtient le parquet », pour s'y opposer : aucun autre membre n'a le droit d'intervenir. Lorsqu'un membre propose une résolution ou fait une motion quelconque, il a l'habitude de demander, en môme temps, la question préalable; de cette façon, il empêche les débats de traîner en longueur.

La question préalable, imaginée en 1811, est d'un usage journalier ; l'opinion publique la considère comme essentielle à la bonne marche des affaires, et je n'ai trouvé aucun Représentant ou fonctionnaire qui n'en reconnût les 'avantages. Les Sénateurs eux-mêmes qui n'ont pas voulu l'accepter dans leur Assemblée plus petite sont les pre-

miersà en proclamer ia nécessité absolue dans une Assemblée aussi nombreuse que la Cbambre. La crainte de déplaire au peuple et le désir de la Chambre de laisser à la discussion toute son ampleur en empêchent seuls Tabus ; aussi, la majorité refuse-t-elle fréquemment la question préalable même demandée par un membre de son parti, ou relative à une proposition à laquelle elle est favorable : « On n'opposera pas, me disait-on, la question préalable à une personne qui discute de bonne foi et avec bon sens, et, cependant, sans elle, nous n'arriverions jamais à voter des bills même urgents ».

Malgré ce puissant outil destiné à l'expédition rapide des affaires, l'obstruction^ ou, comme on l'appelle en Amérique « le flihustering », n'est pas inconnue. On la pratique couramment, soit en multipliant les propositions pour l'ajournement du débat, soit « en battant en retraite » (suspendant la séance), soit, enfin, en réclamant le scrutin nominal. Les règlements exigent que, dans l'intervalle de deux motions de ce genre, la Chambre se soit remise au travail, mais comme un discours constitue un travail, cette condition est facile à remplir. Les débats ne sont pas autorisés sur ces motions d'obstruction ; cependant elles peuvent faire perdre beaucoup de temps, et pour peu que la minorité opposante soit forte, elle arrive généralement à triompher, sinon en faisant rejeter la proposition, du moins en extorquant un compromis. Il est bon de se rappeler qu'à raison de la disposition constitutionnelle indiquée plus haut, la Chambre, en cette matière, n'est pas souveraine, même sur sa propre procédure. L'absence de règlements contre « le flibitstering » est du pour une large part à cette disposition, et aussi à la conception qu'il n'est pas mauvais de laisser à la minorité les moyens de se rendre antipathique. Ajoutons-y la conviction qu'il existe à cet abus, quelque" considérable qu'il soit, des entraves d'égale force. Ces

entraves sont au nombre de deux (1). On a observé, d'abord que le « fîibustering» ne réussit, en règle générale, que lorsqu'il est pratiqué par la presque totalité du parti en minorité, et dans ce cas une section aussi importante de la Chambre ne prendra la peine de s'associer à ce mouvement que tout autant qu'il s'agit d'une question réellement importante. Il y a quelques années, soixante-dix ou quatre-vingt membres essayèrent une obstruction systématique contre une mesure qu'ils blâmaient, mais leur nombre fut insuffisant et la tentative échoua. Par contre, à une date plus éloignée, pendant les troubles de la « Reconstruction », qui suivirent la guerre, l'opposition du solide parti démocratique, alors en minorité, réussit à faire repousser un bill proclamant l'état de siège dans cinq Etats du Sud. La seconde entrave est la crainte d'un blâme populaire. La nation s'aperçoit-elle que les affaires publiques sont arrêtées, et que le vote des lois nécessaires est retardé par une obstruction factieuse, elle fera porter son mécontentement à la fois sur les chefs du « flibustering » individuellement et sur l'ensemble du parti compromis. D'autre part, quelle que soit l'excitation des partis politiques, il existe toujours dans chacun un groupe d'hommes modérés hostiles à l'abus des modes légaux d'opposition, et comme ils peuvent exercer une réelle inlluence aux élections suivantes, le respect qu'inspire leur opinion refroidit la passion des politiciens du Congrès. De telle sorte que tandis que l'opinion publique considère le pouvoir de « flibustering » comme une sauvegarde dans les cas extrêmes contre les abus du système de clôture par « la question préalable », elle regarde le bon sens de l'Assemblée comme une protection, à son tour, contre les autres abus qui n'ont pas été prévus par les règlements.

(1) En 1890, un règlement fut adopté, investissant le Speaker du droit de refuser la mise aux voix à toute proposition quil jugerait de nature dilatoire, mais le cinquante-deuxième Congrès réduisit ce pouvoir à une seule classe de cas.

Un ancien Speaker, qui avait acquis une grande expérience en dirigeant la majorité et la minorité, me déclarait qu'il tenait les règlements pris dans leur ensemble comme approchant le plus possible de la perfection. Il y a, évidemment, dans cette observation, de l'optimisme officiel. Nous connaissons tous l'attachement que ceux qui ont vieilli dans une profession portent à ses défauts aussi bien qu'à ses mérites. Toutefois, il est exact que les membres du Congrès se plaignent généralement moins de la procédure sous laquelle ils vivent et qui paraît tyrannique au critique anglais, que les membres de la Chambre des Communes anglaise ne se plaignent des règlements pourtant moins rigides de leur vieille et célèbre Assemblée. Je ne connais pas de meilleur exemple de la bonne humeur des Américains et de l'empire qu'ils exercent sur eux-mêmes que l'obéissance habituelle de la minorité de la Chambre au despotisme de la majorité : elle se console en pensant que tout cela est conforme aux règles du jeu et que son tour viendra un jour. L'application à Westminster du procédé énergique usité à Washington pour clore les débats serait une véritable révolution dans la Chambre des Communes. La Chambre des Représentants est d'une nature très différente. Elle est, comme la Chambre des Communes, un Corps législatif^ à défaut, ce qu'il est difficile d'admettre, d'un Corps gouvernant ; elle n'est pas un Corps discutant. Elle fonctionne au moyen de ses Comités, dans lesquels la discussion peut être arrêtée par tous moyens, et dont elle ne fait guère, par ses votes, qu'enregistrer les conclusions. Une question seule, le budget, c'est-à-dire la création et l'affectation des impôts, fait l'objet d'une discussion très complète à la Chambre. Et, bien qu'on ait souvent recours, pour activer la besogne, aux moyens légaux destinés à limiter le débat, on ne les emploie le plus souvent qu'une fois que toutes les opinions ont pu librement se manifester.

Les règles concernant la procédure en Commission plénière sont, en général, semblables à celles de la Chambre des Communes anglaise ; toutefois, le président de cette Commission n'est pas (comme c'est l'habitude en Angleterre) un président permanent du Comité des Voies et moyens, mais une personne désignée chaque fois par le président de la Chambre. Un règlement, qui n'est pas toujours exactement observé, défend à un membre de prendre de nouveau la parole sur une question tant que ses collègues n'ont pas développé les observations qu'ils ont exprimé le désir de présenter (1).

La Chambre peut se constituer en séance secrète chaque fois que des communications confidentielles sont reçues du Président ou qu'un membre informe ses collègues qu'il a à leur faire des communications d'un caractère secret. Pourtant cet usage, commun dans les premiers temps, est maintenant tombé en désuétude. Chaque parole est enregistrée par les sténographes officiels et publiée dans le Congressional Record ; quant aux immenses galeries, elles ne sont jamais vides.

Le nombre des Bills présentés à la Chambre, chaque année, est considérable; la moyenne dépasse 10 000. Dans le trente-septième Congrès, le chiffre total futde 1 046, dont Olo de la Chambre et 433 du Sënat. Dans le quarante sixième, il s'était élevé à 9 481, 7 257 de la Chambre et i2 224 du Sénat : comme on le voit, l'augmentation avait été bien plus sensible pour la Chambre que pour le Sénat. Dans le cinquante et unième Congrès (1889-01), le nombre alla encore croissant , il fut (en y comprenant les résolutions conjointes) de 19 646 dont 14 328 à la Chambre, et 5 318 au Sénat (2). Dans la Chambre anglaise des Com-

(1) L'expédition rapide des affaires en Comité de la Chambre entière peut être obtenue en limitant (par un vote de la Chambre) la discussion à un temps déterminé.

(2) Sur ce chiffre, 2201 passèrent dans les deux Chambres et 2171 furent approuvés par le Président.

munes, le nombre total des bills présentés fut, dans la session de 1885, de -481, sur lesquels 202 étaient des bills public? et 27!) des bills privés ; dans la session de 1892, le nombre des bills publics était monté à 335 (dont 20 venaient de la Chambre des Lords), sans compter 80 bills ayant un caractère simplement provisoire. Evidemment, l'Amérique est autrement grande que l'Angleterre, mais la compétence législative du Congrès est, sans comparaison, bien moindre que celle du Parlement britannique, étant donné que ce qui a trait au domaine législatif des bills publics ou privés est en Amérique, pour la plus grande part, dans les attributions des Ktats. Les bills de beaucoup les plus nombreux du Congrès sont ceux qu'on pourrait appeler en Angleterre des bills «privés » ou «locaux et personnels», c'est-à-dire ceux qui ne créent pas un règlement général et s'appliquent seulement à des cas particuliers. Tels sont les nombreux bills relatifs à. des réclamations dirigées contre le gouvernement Fédéral ou à des demandes de concession ou de rétablissement de pensions, formées par des individus qui prétendent avoir servi dans les armées du Nord pendant la Guerre de Sécession. Les bills de la Chambre ne concernent que rarement des matières de droit privé, ces questions relevant presque toutes de la législation d'Etat. Ai-je besoin d'ajouter que la proportion des bills qui passent aux bills qui sont rejetés est très faible, pas seulement un trentième (1).

En Amérique comme en Angleterre, et même à un degré plus marqué, les bills n'aboutissent pas, bien moins parce qu'ils sont repoussés directement que parce qu'ils

(1) Dans la session du Parlement britannique de 1890-91, 154 bills publics, sur 403 qui furent présentés, devinrent lois : 54 venaient du gouvernement, 75 étaient « des bills de secours », 25 seulement émanaient de l'initiative privée. Le nombre de bills publics présentés augmente en- Angleterre, bien que moins rapidement qu'en Amérique, mais il n'en est pas de même de ceux qui sont proposés par des membres privés, des changements récents dans la procédure parlementaire ayant rendu leur adoption plus difficile.

n'atteignent pas la troisième lecture. Ce mode de rejet indirect a les préférences de la Chambre ; il s'accommode avec la nature bon enfant de ses membres peu disposés à se jouer entre eux de mauvais tour ; le manque de temps est, pour les Commissions, d'ailleurs une excuse suffisante de ne pas rapporter les bills soumis à leur examen. On raconte à Washington que bien peu nombreux sont les bills que pré-» sentent les Représentants avec l'espoir de les voir adopter. On les propose pour être agréables à quelques personnes ou à quelques localités, et il est bien entendu qu'à la Chambre on ne les prendra pas au sérieux. Quelquefois, il existe un motif moins avouable. Les grandes Compagnies commerciales et spécialement les compagnies de chemin de fer, se trouvent souvent en rapports, à l'occasion des concessions de terrains ou pour d'autres motifs, avec le gouvernement Fédéral. Des bills sont présentés au Congrès dans le but soit d'enlever à ces compagnies quelques-uns de leurs privilèges, soit d'établir et de favoriser des entreprises rivales, en réalité, pour exercer le chantage sur ces puissantes compagnies qui savent que souvent il en coûte moins d'acheter son ennemi que de le battre dans la coulisse par des procédés plus ou moins moraux, ou par la force de son droit dans un combat loyal. Un certain nombre de grandes Compagnies sont obligées d'entretenir à Washington, en permanence, un véritable Etat-Major pour résister aux attaques des Représentants dirigées contre eux, quelquefois dans un simple but de chantage, d'autres fois pour conquérir dans leur Ktat respectif un peu de popularité.

Le titre et les attributions du Speaker de la Chambre ont été empruntés à son célèbre modèle anglais; son caractère est entièrement différent. Le trait saillant chez le Speaker de la Chambre des Communes est son impartialité. Il a été, il est vrai, choisi par un parti, parce qu'en Angleterre majorité signifie parti. Mais il est censé, en quittant sa place sur les bancs pour occuper le fauteuil, avoir

204 LA CHAMBRE DES HE]>RÉSENrANTS

secoué et laissé de côté toutes ses attaches et toutes ses sympathies de parti. Une fois revêtu de la perruque et de la robe de ses fonctions, il n'a plus d'opinions politiques et doit traiter de la même façon aussi bien ses amis politiques que ceux qui ont été jusqu'alors ses adversaires, aussi bien le ministre le plus ancien et le plus puissant que le membre le plus jeune ou le moins populaire. Ses devoirs consistent à faire respecter les règlements, et, d'une façon générale, à maintenir dans les débats l'ordre et le décorum, enfin, à choisir, lorsque plusieurs membres demandent la parole en même temps, celui qui doit prendre part à la discussion. Ce sont là des devoirs de la plus haute importance, et une position des plus éminentes ; mais ni ces devoirs, ni cette position n'impliquent de pouvoir politique. Un parti politique anglais au Parlement ne fait que peu de différence entre un président de son bord et un président hostile. Le Speaker peut^ par sa façon de présider, abaisser ou relever le prestige de la Chambre ou lui donner une impulsion plus vive : une coutume aussi puissante que la loi lui interdit de venir en aide à son propre parti, même par des conseils privés. 11 est libre de donner des renseignements sur la jurisprudence parlementaire, mais il doit se mettre à la disposition de tous les membres également.

En Amérique, le Speaker a un immense pouvoir politique et peut s'en servir dans l'intérêt de son parti : il est même considéré comme devant le faire. Il gouverne et dirige la Chambre à peu près comme Morny et Rouher dirigeaient et gouvernaient la Chambre française sous Napoléon. Lorsqu'il donne la parole à quelques membres, il désigne de préférence ceux de son parti. Il décide en leur faveur tels points douteux qui ne sont pas tranchés d'une façon suffisamment claire par les règlements. Il a une autorité considérable sur la marche des affaires et peut fréquemment, en avançant ou en retardant des bills privés ou des motions, préparer leur solution dans tel ou

tel sens. Récemment, un Speaker des plus respectés alla jusqu'à déclarer qu'il se refusait à laisser même présenter à la Chambre un bill auquel il était nettement hostile, et il y arrivait en refusant de reconnaître le membre qui en était l'auteur. Le Speaker prononce rarement de discours à la Chambre, mais il peut, et c'est ce qu'il fait en pratique, donner des conseils aux autres chefs de son parti, en réunion privée ; et quand ils « entrent en caucus » (c'est-à-dire quand ils tiennent une réunion de parti pour discuter leur attitude sur quelque question à l'ordre du jour), il est présent et émet son opinion. Habituellement, il est le membre le plus éminent de son parti dans la Chambre ; en réalité, il en est le chef, autant, du moins, que la direction confidentielle de sa politique le permet. Sa plus importante prérogative est, toutefois, la nomination des nombreux Comités permanents déjà mentionnés. Dans le premier Congrès (avril 1789), on essaya le système de la nomination des Comités par l'élection ; mais ils fonctionnèrent si mal, qu'en janvier 1790, le règlement suivant fut voté : « Tous les Comités seront nommés par le Speaker à njoins que la Chambre, par une disposition spéciale, n'en ait décidé autrement». Ce règlement a été, depuis cette époque, également adopté par les divers Congrès qui se sont succédé (1). Le Speaker ne se contente pas, à l'ouverture du Congrès, de choisir tous les membres de cha-

(1) En Angleterre, les commissions qui ont à s'occuper des affaires publiques sont choisies par la Chambre, c'est-à-dire en pratique par les « whips » des différents partis, bien que quelquefois, à la suite d'une discussion à la Chambre, l'adjonction d'autres membres soit décidée. Les commissions hybrides sont nommées partie par la Chambre, partie par le Comité de sélection. Les commissions de bills privés sont désignées par le Comité de sélection. On appelle ainsi la réunion de quelques-uns des membres les plus i\gés et les i)lus expérimentés qui sont censés représenter loyalement tous les partis et tous les groupes.

Cime des Commissions ; il désigne aussi leur président, el remet ainsi la direction des affaires à un homme de confiance. Le président de ces Commissions, cela va sans dire, est toujours pris dans le parti en majorité dans la Chambre, et la Commission elle-même est composée de façon à lui assurer la majorité dans son sein. En réalité, aujourd'hui, le vole des lois et le contrôle de l'Administration courante^ du moins ce que la Chambre a pu en prendre, appartiennent à ces Commissions. Leur composition entraîne l'opinion de la Chambre sur toutes les questions d'ordre supérieur, et le président d'une Commission importante est un homme des plus influents. La distribution des postes de cette nature est un puissant instrument de patronage, puisqu'elle permet au Speaker d'accroître son autorité et ce'le de la section de son parti, de récompenser ses amis, de donner aux politiciens l'occasion de se faire valoir ou pratiquement de terminer leur carrière au Congrès. Bien entendu, le Speaker est loin de jouir dans la distribution de ces places d'une complète indépendance. Il est obligé de se préoccuper de sa propre élection au fauteuil présidentiel et de prendre des engagements à l'égard des Représentants et de leurs amis: le jour où il est tenu de les exécuter, il n'en est pas moins obligé de ne pas perdre de vue les désirs des groupes politiques et des individus, de cherchera faire plaisir à certains Etais en réservant à leurs Représentants les plus en vue une place dan^^ une bonne Commission, et d'éviter les nominations qui pourraient alarmer les intérêts particuliers. Ces préoccupations entourent l'exercice de son pouvoir de trouble et d'anxiétés. Ce pouvoir n'en existe pas moins, et quand il se trouve dans les mains d'un homme intelligent et ambitieux, il acquiert une telle importance qu'il n'est pas exagéré d'appeler cet homme le second personnage politique des Etats-Unis, pour ne pas dire le premier ; en temps ordinaire, son influence sur les destinées des hommes et sur le cours des événements du pays est

supérieure à celle (Ju Président de l'Union lui-même, bien qu'elle ait moins de durée et moins d'éclat aux yeux du vulgaire (1)-

On comprend dès lors que le choix du Speaker soit un événement de la plus haute importance, et c'est quelquefois cet homme, qui représente les tendances de l'un ou de l'autre groupe de la majorité, qui détermine à lui seul toute la politique du Congrès. La répartition par ses soins des membres de la Chambre dans les Commissions est aussi un point critique dans l'histoire du Congrès, un de ces faits qui passionnent les esprits au plus haut degré. Le Speaker consacre à ce travail les quinze jours qui suivent son élection ; il y donne une attention comparable à celle d'un premier ministre d'Europe ta l'occasion de la composition de son Cabinet. Le parallèle peut être poussé plus loin ; et de même que les présidents des principales Commissions peuvent être assimilés aux ministres d'F.urope, de même

(1) « La nomination des commissions comprend la détermination de la besogne de chacun des membres ; on peut dire qu elles impriment aux affaires leur direction, parce que les commissions approuvent ou désapprouvent, ou, du moins, peuvent approuver ou désapprouver les solutions importantes en matière politique. Les Speakers peuvent différer entre eux eu force de caractère, avoir le désir d'appliquer une politique plus ou moins énergique ; la faiblesse humaine n'en exerce pas moins sur eux ses droits et il leur est bien difficile d'échapper à la nécessité de se guider dans leurs nominations sur les propositions qui seront faites dans les commissions. D'ailleurs, le pouvoir du Speaker ne s'arrête pas là. Tous les règlements sont plus ou moins flexibles, et les précédents ne sont jamais si bien assis ou si uniformes qu'ils ne puissent être modifiés. L'opinion du Speaker peut, à un moment donné, faire pencher la balance. M. Randall, en sa qualité de Speaker, fut cause de l'adoption par la Chambre des propositions de la commission électorale de 1877, S'il avait poussé à un mouvement révolutionnaire dans le but d'empêcher la proclamation de l'élection de Hayes.il n'est pas douteux, du moins pour ceux qui ont l'expérienre du Congres, qu'il ne fût arrivé à ses fins ». E.rlniH d'iiu urtich- dr la Nation de Neir-York du 4 avril 1878. par un ancien membre du Congrès.

208 LA CHAMBRE DES REPRESENTANtS

le Speaker est, de son côté, un grand chef de parti en même temps que le président d'une Assemblée délibérante.

Bien qu'il soit admis qu'il doive servir son parti, il ne saurait avoir recours à tous les moyens. Aussi bien dans la direction des débats que dans la formation des Commissions, il est tenu, à l'égard des adversaires, à une certaine modération. Il ne doit pas ouvertement violer les règlements de la Chambre en vue de leur porter préjudice, mais il lui est loisible de décider contre eux toutes les questions douteuses. Il a le devoir de leur laisser une part raisonnable dans « le parquet » (c'est-à-dire dans le débat), et enfin de leur accorder dans les Commissions une représentation convenable.

Le Speaker a une situation élevée. Il reçoit 8 000 dollars par an (//'OOOO francs), ce qui, en Amérique, est un fort traitement. Au point de vue des préséances, il vient après le Vice-Président de l'Union, et sur le même rang que les juges de la Cour Suprême. La société de Washington a été troublée récemment par une réclamation de la femme d'un Speaker, tendant à obtenir le pas sur les femmes de ces juges. Cette prétention parut si étrange dans un pays démocratique qu'on chercha à arranger l'affaire sans prendre de décision formelle.