CHAPITRE XV

La difficulté constante d'un gouvernement libre est d'avoir de grandes Assemblées capables d'assurer le fonctionnement rapide et aisé des pouvoirs législatif ou exécutif. Nous constatons cette difficulté dans les Assemblées primitives composées de milliers de citoyens, comme celles de l'ancienne Athènes ou de Syracuse ; nous la retrouvons dans les Assemblées représentatives plus petites des Etals modernes. Pour venir à bout de celte difficulté, trois méthodes ont été essayées.

L'une laisse à l'Assemblée à résoudre très peu de questions, relativement simples, réservant toutes les autres soit à un corps composé de moins de membres, et plus permanent, soit à des fonctionnaires exécutifs. C'était le système des Romains chez lesquels les Comices (assemblées primitives) étaient convoqués dans le seul but d'éfire des magistrats et d'adopter des lois qui étaient courtes, claires et votées en bloc, sans possibilité d'amendement, par un simple Oui ou Non. Une autre méthode est de diviser les Assemblées en partis bien tranchés, chacun reconnaissant un ou plusieurs chefs auxquels ils obéissent, si bien que, le plus souvent et pour la plupart des projets, les membres qui sont de simples soldats ne font pas preuve d'initiative, mais manœuvrent comme des bataillons au conmiandement. Ceci a été le système anglais jusqu'à l'époque de la

reine Anne, environ. Il a été, à l'origine, l'occasion de nombreuses tentatives de corruption ; et tant que cette tradition s'est perpétuée, on ne pouvait le considérer comme un objet d'admiration pour l'Univers. Il a été récemment reproduit dans les Parlements des Etats européens les plus modernes et dans ceux des colonies Britanniques. La troisième méthode, qui peut être combinée plus ou moins avec la deuxième, divise l'Assemblée en plusieurs corps plus petits auxquels sont soumises les questions législatives et administratives, soit pour être résolues définitivement, soit pour être rapportées devant l'Assemblée plénière. C'est le système des Gonamissions, appliqué dans une certaine mesure en Angleterre, à un degré plus intense en France sous les noms de bureaux et commissions, et usité surtout aux Etats-Unis. Un exposé de ses règles et de son travail est essentiel pour bien comprendre le caractère du Congrès et se rendre un compte exact des relations qui existent entre les diverses branches législatives et executives du gouvernement fédéral.

Quand le Congrès se réunit pour la première fois, en 1789, les deux (Chambres se trouvèrent, comme les Chambres législatives d'Etat l'ont été aussi et le sont encore, sans membres revêtus d'un caractère officiel et sans chefs (1). Le Sénat s'occupa surtout d'affaires executives et, jusqu'en 1816, ne nomma pas de Commissions permanentes. Mais la Chambre avait des bills à discuter, des projets de taxation à étudier, de graves questions financières, surtout celles concernant la dette nationale, à examiner. A défaut de personnes investies de la mission officielle, comme les ministres anglais, de faire fonctionner la machine gouvernementale en rédigeant des projets et de donner une forme à la matière première de son travail, elle

(1) Le Congrès de la Confédération (1781-1788) a été une sorte de Congrès diplomatique des délégués des Etats : il a fourni peu de précédents dont le Congrès puisse tirer parti sous la nouvelle Constitution.

fut bien obligée de désigner des Commissions. D'abord, ^lies furent en petit nombre ; même en 1802, nous n'en trouvons que cinq.

L'augmentation du nombre de membres de la Chambre et l'accroissement des affaires rendirent nécessaire la nomination de Commissions supplémentaires ; et, comme la Chambre fut de plus en plus absorbée par les grandes questions politiques, les affaires secondaires furent de plus en plus laissées de côté et la solution en fut abandonnée aux Commissions. A l'exemple de toutes les Assemblées législatives, la Chambre chercha constamment à étendre sa vue et son étreinte ; le moyen le plus facile pour elle était de se pourvoir d'yeux nouveaux et de nouvelles mains; ce furent les Commissions. Leurs membres ne furent pas, comme leurs contemporains de la Chambre des Communes anglaise, des hommes bien élevés, paresseux pour la plupart ; ce furent des travailleurs, animés du désir de s'occuper. Il leur était impossible de parler tous à la Chambre; mais tous pouvaient discourir dans une Commission. Un corps permanent ne peut s'empêcher de se donner une sorte d'organisation. On avait le choix entre la création d'une Commission souveraine avec la -mission de contrôler toutes les affaires, comme un ministère anglais, ou la répartition entre un certain nombre de Commissions dont chacune se chargerait d'une catégorie particulière d'objets. Cette dernière alternative se recommandait, non seulement parce qu'elle assurait une division utile du travail, mais aussi parce qu'elle était plus conforme à l'esprit d'égalité républicaine. Elle prévalut, et le système actuel, une fois choisi, vint lentement à maturité.

Afin d'éviter une répétition de détails qui serait fastidieuse, je m'en tiendrai à la description des Commissions de la Chambre des Repré>entants, le système y étant plus entièrement développé qu'au Sénat. Mais quelques courtes observations sur cette dernière Assemblée peuvent servir à dissiper les malentendus.

Il y avait au Sénat, en 1892, quarante-quatre Commissions permanentes, nommées pour deux ans, c'est-à-dire pour la durée d'un Congrès (1). Elles sont choisies, ainsi que leur président, non par le magistrat qui préside mais par le Sénat lui-même au scrutin secret. Dans la pratique, ils sont proposés par les caucus de la majorité et de la minorité réunis en Assemblée secrète, et, enfin, choisis en bloc par le Sénat. Chaque Commission se compose de deux à treize membres, le plus souvent de sept ou de neuf; tous les sénateurs font partie de plus d'une Commission, quelques-uns de quatre ou même davantage. Le Président est nommé par le Sénat et non par les Commissions. A côté, il existe des Commissions spéciales créées pour un objet déterminé et seulement pour une session. Tous les bills proposés vont, après une première et une seconde lecture qui ne sont jamais refusées, cela va sans dire, à une Commission permanente : elle les examine, les corrige et les renvoie une deuxième fois au Sénat.

Il y eut dans le cinquante-deuxième Congrès (mai 1892) cinquante Commissions permanentes de la Chambre, c'està-dire désignées en vertu de règlements permanents et par conséquent régulièrement formées au début de chaque Congrès. — Chaque Commission se compose de trois à seize membres, le plus souvent de onze ou de treize. Tout membre de la Chambre fait partie d'une Commission ; bien peu figurent dans plusieurs. Il existe aussi des Commissions spéciales qui excèdent rarement dix membres ; elles s'occupent d'affaires particulières d'intérêt courant, et sont nommées pour une période déterminée. On trouvera, à la fm de ce chapitre, une liste complète des Commissions. Les plus importantes sont les suivantes : Voies et Moyens ;

(1) Quoique le Sénat soit un Corps permanent, il se laisse guider, pour régler quelques-uns de ses actes, sur la réélection de la Chambre tous les deux ans ; il en est de môme en Angleterre où les pairs sont l'objet d'une nouvelle convocation à l'ouverture de chaque Parlement.

Elections; Finances et Monnaie; Comptes; Rivières et Ports; Justice (comprenant les modifications à introduire aussi bien dans le Droit privé que dans les Cours de justice) ; Chemins de fer et Canaux ; Affaires étrangères ; Questions navales ; Questions militaires; Domaine public; Agriculture; Pétitions; et quelques Commissions pour les dépenses des divers départements de l'Administration ^guerre, marine, etc.)

Les membres des Commissions permanentes sont nommés par le Président au début de chaque Congrès et siègent deux sessions ; ceux des Commissions spéciales sont aussi désignés par le Président, après la création de la Commission par la Chambre. (Les Commissions du Sénat siègent quelquefois durant les vacances.)

Les Commissions permanentes examinent tous les bills, sans exception, qui lui sont soumis. A la Chambre, la seconde aussi bien que la première lecture est toujours accordée, cela va sans dire ; sans cela, il n'y aurait pas le temps de discuter le nombre considérable de bills qui sont présentés. Le bill est, alors, à la seconde lecture, renvoyé^ d'après les règles générales, à une Commission ; mais des doutes s'élèvent souvent sur la question de compétence des Commissions, un bill pouvant intéresser deux ou plusieurs Commissions, ou comprendre des dispositions dont quelques-unes relèvent d'une Commission, d'autres de l'autre. Les discussions qui peuvent naître à ce sujet entre plusieurs Commissions conduisent à de vifs débats et à des divisions : le sort d'une mesure dépendra, en effet, souvent du chemin qu'on prendra, l'un pouvant conduire devant un tribunal d'amis, l'autre devant un tribunal d'ennemis. C'est à la Chambre elle-même qu'il appartient de se prononcer sur ces questions de compétence.

Lorsqu'un bill n'a pas été débattu à la Chambre, et surtout lorsqu'il n'a été l'objet d'aucun vote de principe, il arrive devant la Commission compétente sans aucune présomption en sa faveur, mais plutôt tel qu'une ûme trem-

blante qui se tient dans les Enfers debout devant Minos. C'est le sort du plus grand nombre, et à la plupart un bien triste destin est réservé. La Commission a le droit de s'éclairer à sa guise, d'écouter les partisans et les détracteurs du projet. Elle entend le plus souvent l'auteur du bill ; ce dernier siège fréquemment, d'ailleurs, à la Commission. Elle recueille, aussi, les observations des membres intéressés ; ils exposent devant elle leur cas, et se gardent bien de le faire devant la Chambre, sachant qu'elle n'aura ni le temps, ni la bonne volonté de les écouter. La Commission peut apporter au bill tels amendements qu'il lui plaît ; elle n'a pas le droit formel de le supprimer, mais elle y arrive dans la pratique en fournissant un rapport défavorable, ou en différant de conclure jusqu'à la fin de la session, ou, enfin, en négligeant de le rapporter.

Toujours est-il, que les dix-neuf vingtièmes des bills proposés trouvent la mort, une mort que la majorité mérite sans aucun doute. Les membres s'y attendent si bien qu'ils se soucient très peu de la forme ou de la substance de Jeurs propositions. Il peut arriver que la Chambre soit saisie d'une motion invitant la Commission à fournir d'urgence son rapport ; lorsque le bill lui revient, elle peut naturellement le rétablir dans sa forme primitive. Toutefois, ces expédients réussissent rarement : peu nombreux, en effet, sont les projets qui oftrent un intérêt suffisant pour décider une Assemblée impatiente et surchargée de besogne à prendre un travail supplémentaire sur ses propres épaules ou à rejeter la décision d'une Commission.

Les délibérations des Commissions sont ordinairement secrètes. Les enquêtes ont souvent lieu, portes ouvertes, mais les journaux n'en rendent pas compte, à moins que la question ne passionne l'opinion publique ; même les décisions prises font, en règle générale, l'objet d'une simple note. Il n'est pas de jurisprudence de discuter à la Chambre ce qui a été fait dans une Commission jusqu'au jour où le rapport est présenté. Ce rapport ne mentionne

pas ordinairement les votes des nnembres et ne conlient qu'un court aperçu de ce qui s'est passé. Aucun orateur parlant à la Chambre sur celte question n'est autorisé à en dire plus long.

Une Commission n'a théoriquement pas le droit de proposer un bill ; toutefois comme elle peut soit modifier celui qui lui est soumis, soit, si aucun ne lui a été proposé concernant une affaire qu'elle aurait le désir d'examiner, s'arranger pour s'en faire présenter un, il en résulte que son pouvoir dans la limite de ses attributions est sans bornes. Aussi qu'arrive-t-il ? C'est que tel bill présenté à la Chambre sur telle branche de la législation reçoit telle ou telle solution suivant la composition de la Commission. Quelques Commissions, comme celles des Affaires navales et militaires ou celles des dépenses de divers Ministères, font de l'administration plutôt que de la législation. Elles ont le droit d'assigner devant elles les fonctionnaires du gouvernement, et de les interroger sur leur administration et sur leur attitude. D'autorité elles n'en ont pas, les fonctionnaires étant seulement responsables devant leur chef, le Président ; mais la faculté de les interroger suffit pour mettre en échec toute une administration à moins qu'elle ne leur serve de direction. De cette enquête peuvent, en effet, sortir des règlements impératifs, et, d'autre part, le Ministère qui désire quelquefois des lois, mais qui souhaite toujours de l'argent, à de puissants motifs pour vivre en bons termes avec ceux qui contrôlent la législation et la bourse. Ces Commissions constituent, en réalité, un point de contact entre les pouvoirs exécutif et législatif. Chose surprenante 1 ce contact, bien qu'ayant une importance capitale dans le gouvernement, est le fait que la nation remarque le moins et qu'elle ne peut surveiller qu'avec des moyens très insuffisants.

L'examen sévère auquel les Commissions soumettent les administrations est' tellement étroit et se renouvelle si souvsnt qu'il absorbe la plus large part de la vie des fonc-

tionnaires et les empêche de consacrer à leurs devoirs une grande partie de leur temps. Non seulement ils sont fréquemment appelés à déposer, mais ils sont requis de fournir des rapports insignifiants sur des affaires qu'il serait facile à un membre du Congrès de constater par luimême. Néanmoins, les Commissions de la Chambre ne sont pas certaines de découvrir les abus et la corruption, et les Commissions spéciales du Sénat ont, à diverses reprises, constaté des manœuvres ténébreuses qui avaient passé par l'enquête de la Chambre sans exciter le soupçon.

Après qu'un bill a été discuté et amendé par la Commission, il est renvoyé à la Chambre et repris quand vient le moment d'examiner les travaux de la Commission. Le membre désigné par ses collègues, a une heure pour faire son rapport. Il emploie rarement tout ce temps ; il abandonne le surplus aux autres membres, adversaires aussi bien qu'amis, et finit ordinairement par demander la question préalable. Ce moyen écarte les amendements qui pourraient se produire, le vote devant avoir lieu dans l'heure. Etant donné qu'en moyenne chaque Commission, à l'exception de deux ou trois très importantes, ne dispose que de deux heures, dans les dix mois entiers du Congrès, pour présenter ses bills et les discuter, il est clair que bien peu de projets peuvent être examinés à la Chambre et que chacun n'occupe qu'un temps restreint. On n'arrive guère à faire aboutir les bills qu'en prononçant la suspension, dans les six derniers jours de la session, des Commissions permanentes : cette décision ne peut être prise qu'à la majorité des deux tiers.

Quels sont les résultats de ce système?

Il détruit l'unité de la Chambre comme Corps législatif. Depuis que le travail pratique de la préparation des lois s'effectue dans les Commissions, l'intérêt des membres s'y concentre, et ils ne se préoccupent que fort peu de ce qui se passe à la Chambre. C'est surtout dans les Commissions qu'un représentant travaille. En fait, la Chambre est de-

venue moins une Assemblée législative qu'une immense liste d'où se tirent les Commissions.

Il empêche le concours des meilleurs représentants à l'examen des projets de lois dont quelques-uns sont souvent très importants. Les hommes de talent supérieur et d'expérience sont choisis pour être présidents des Commissions ou pour siéger dans deux ou trois des plus importantes. Les autres Commissions sont recrutées parmi les simples soldats de la Chambre, dont une moitié se renouvelle à l'ouverture de chaque Congrès. Il en résulte que les Commissions ( à l'exception des deux ou trois importantes que nous avons mentionnées), se composent, en règle générale, de personnes ordinaires, et qu'il est impossible, à moins de trier sur le volet une Commission, d'obtenir ce qu'on appellerait en Angleterre « une forte Commission », c'est-à-dire une 'Commission dont les membres sont pour moitié, au moins, des hommes supérieurs. Cet inconvénient n'est pas suppléé par une discussion à la Chambre, car le temps manque pour la faire.

Le système entrave le débat. Tous les critiques étrangers ont remarqué la rareté, à la Chambre des Représentants, de vraies discussions, dans le sens que l'on donne en Europe à ce mot. L'habitude même du débat, son attente, l'idée qu'il sera nécessaire ont disparu, si ce n'est en ce qui concerne les questions de recettes et de dépenses, le centre de gravité ayant glissé de la Chambre aux Commissions.

Le système amoindrit la cohésion et l'harmonie de la législation. Chaque Commission traite ses bills comme si elle faisait des lois pour une seule planète, et les autres font de même. La conséquence est un défaut de politique et de méthode dans l'action du Congrès. Le progrès est un pur hasard ; les parties ont peu de relations entre elles ou avec le tout.

Il donne des facilités pour pratiquer une influence clandestine et corruptrice. Dans une petite Commission, la

voix de chaque membre mérite bien d'être assurée et peut l'être avec peu de danger d'un scandale public. La presse ne peut pas, même quand les portes des salles de Commission restent ouvertes, raconter les actes de cinquante Corps; l'œil de la nation ne peut pas davantage suivre et remarquer ce qui s'y fait; d'antre part, les votes à la Chambre, qui auront lieu plus tard, sont trop précipités pour permettre un examen détaillé des marchandages faits dans le voisinage du Capitole et se complétant par des votes achetés dans une Commission. — Je ne pense pas que la corruption, dans ses formes les plus grossières, domine à Washington. Elle apparaît surtout dans sa forme plus douce de tripotages réciproques, ou (comme on le dit) « logrolling ». Mais l'organisation du système des Commissions a fait naître et fait vivre la classe des professionnels « amateurs d'antichambre », hommes ou femmes qui font le métier de « voir » les représentants, et d'obtenir par persuasion, démarches incessantes, ou promesses, le vote de bills publics ou privés, qui tourneront au bénéfice de leurs promoteurs.

Le système réduit les responsabilités. En Angleterre, si un Act mauvais est accepté ou un bon bill rejeté, le blâme retombe, en premier lieu, sur le Ministère : il commande la majorité et il aurait été en état d'empêcher ces votes ; il retombe ensuite sur le parti qui a soutenu le Ministère, enfin sur les membres pris individuellement, dont les noms figurent sur la liste de ses partisans et qui ont voté pour lui à la Chambre. — Le fait qu'une Commission spéciale a proposé l'adoption de Tact ou du bill — et relativement peu de bills sont examinés dans une Commission de ce genre — ne serait pas une excuse à la défaite du Ministère et de la majorité. Mais, aux Etats-Unis, les Ministres ne peuvent pas être blâmés, puisque les membres du Cabinet ne siègent pas au Congrès ; la Chambre ne peut pas l'être non plus, parce qu'elle a seulement suivi la décision de la Commission ; quant à celle-ci, elle peut être une Assemblée sans

relief, dont les membres sont trop insignifiants pour mériter une censure. Il n'est pas impossible que le Président de la Commission soit un homme de marque, mais le peuple n'a pas le loisir de s'intéresser à cinquante présidents : il connaît le Congrès et rien que le Congrès : il ne peut pas suivre les actes de ceux que le Congrès a choisis pour remplir ses fonctions. Aucun discrédit ne s'attache au parti dominant, parce qu'il ne lui est pas possible de contrôler les actes de onze hommes dans la salle de Commission. Ainsi, le mécontentement du publie trouve rarement une victime, et toute personne susceptible d'être attaquée est délivrée de la crainte de se nuire à elle-même et à son parti par négligence, par perversité ou par malhonnêteté. C'est seulement quand un scandale a été causé au point d'exiger une enquête, que la responsabilité du Heprésentant.à l'égard de ses collègues et du pays est réellement engagée.

Le système affaiblit l'intérêt que la nation pourrait porter aux travaux du Congrès (1). Sauf dans les temps de trouble, quand de graves questions doivent être réglées, la masse des vraies affaires se traite, non dans le grand hall de la Chambre, mais dans le labyrinthe des salles de Commissions et dans les couloirs qui les entourent. Ce qui se passe en séance publique n'est guère plus qu'une sanction, pure

(1) « Le doute et la confusion doivent nécessairement exister dans l'esprit de la grande majorité des votants; ils ne savent comment exercer leur volonté sur une Assemblée dont l'organisation est si complexe, les actes si dépendants du hasard, la responsabilité si disséminée. Il en résulte que les collèges électoraux appartiennent aux hommes politiques du pays, plus visibles et plus tangibles que les leaders du Congrès, et que cette Assemblée tombe dans un profond discrédit, car il n'est pas possible, pour prévoir son attitude future, de se baser sur les promesses faites lors des élections ou sur les programmes développés dans les réunions publiques. » — Woodrow Wilson, Congirssional Govemmo.nl, livre plein de pensées où j'ai trouvé une foule de renseignements intéressants qui m'ont aidé à écrire ce chapitre et les deux suivants.

formalité^ à dire vrai, précipitée et souvent inconsciente, des décisions prises dans la coulisse, dont la raison et les mobiles ne sont pas révélés. Ainsi, le peuple cesse de regarder le Congrès de cet œil pénétrant que tout chef doit tenir fixé sur son subordonné. Des acts passent inaperçus, dont les conséquences se révèlent si graves, quelques mois plus lard, que les journaux se demandent comment on a pu les laisser accepter.

Le pays souffre du manque de clarté et ne trouve pas de direction, dans les débats du Congrès. Ceci, il est vrai, est plus justement imputable aux défauts de la Chambre que les Commissions sont chargées de corriger, qu'aux Commissions elles-mêmes. Le temps que le travail des Commissions laisse pour les séances de la Chambre serait bien assez long pour permettre une discussion convenable, s'il existait une meilleure procédure pour la diriger.

Le système des Commissions jette le pouvoir dans les mains des présidents de Commissions, surtout, de ceux qui s'occupent des finances et des grands intérêts matériels. Ils deviennent, en réalité, des seconds ministres devant lesquels les Administrations tremblent, et qui, bien qu'ils ne puissent ni nommer, ni destituer un directeur de poste ou un douanier, ont la faculté, en créant des lois, d'imprimer une direction à la branche d'Administration dont ces lois s'occupent. Ce pouvoir n'est pas nécessairement accompagné de responsabilités, parce qu'il est, pour une large part, exercé en secret.

Le système met la Chambre à même de traiter un bien plus grand nombre d'actes et d'affaires qu'elle ne pourrait traiter autrement, et a l'avantage d'éclairer ceux dont la mission est de refondre ou d'amender un bill. Il remplace, à la Chambre, le système d'interpellation à l'adresse des Ministres, en usage dans la plupart des Chambres européennes, et permet de contrôler très minutieusement les diverses Administrations.

Il fait travailler les membres de la Chambre que leur éducation première a préparés beaucoup mieux à ce rôle qu'à celui de faire des lois ou de soutenir des discussions « dans le grand style ». Ce sont des hommes rusés, au courant des affaires, aptes à discuter dans une Commission, moins forts pour les grandes questions de politique et peu aptes à discourir dans le langage élevé qui convient aux Assemblées. Les Commissions sont de bonnes Assemblées laborieuses, remuantes, actives, mais des Assemblées qui confirment les membres du Congrès dans les habitudes intellectuelles qu'ils apportent avec eux, au lieu de les pousser sur la plateforme plus élevée où se débattent les questions nationales et les intérêts du pays.

En résumé, nous pouvons dire qu'avec ce système la Chambre expédie de la besogne, et arrive à bout de la partie négative, nous voulons parler de l'élimination des bills sans valeur. A supposer les Commissions supprimées et aucune autre organisation mise à leur place, le travail serait impossible. Il est vrai que la plus grande partie de ce travail, y compris bien des bills privés, ne devrait pas venir du tout devant le Congrès ; quant à ce qui reste, le plus important, ce qui se réfère à la législation publique, on le traite avec des méthodes qui ne permettent ni de voter rapidement les mesures les plus urgentes, ni de discuter convenablement celles qiîi sont proposées.

Pourquoi, en présence de ces imperfections, le système de confection des lois par Commissions est-il maintenu ?

Il est maintenu, parce qu'il n'y en a pas de meilleur, ou, comme la plupart des gens le pensent, parce qu'on ne peut pas en imaginer d'autres. « Nous avons », disent les Américains, « trois cent cinquante-six représentants à la Chambre, dont la plupart ne demandent qu'à parler, et dont presque tous sont très assidus. Les bills proposés sont si nombreux que, dans nos deux sessions, l'une de sept ou huit mois, l'autre de trois, il n'en est pas un vingtième qui puisse être convenablement discuté à la se-

conde lecture ou dans la Commission plénière de la Chambre. Si même ce vingtième faisait l'objet d'un examen, il ne resterait pas de temps pour surveiller les diverses administrations. D'autre part, il faut que cette surveillance, du moment qu'elle implique des enquêtes, soit faite dans les Commissions. En Angleterre, une grande et forte Commission, qui est le Ministère au pouvoir, se charge de toutes les affaires les plus importantes, et s'occupe môme des bills des membres privés. Votre Chambre des Communes ne pourrait travailler une seule séance sans une telle Commission, et la preuve en est que, quand vous êtes seuls pour un temps sans Ministère, la Chambre s'ajourne. Nous ne pouvons avoir une Commission de ce genre, parce qu'aucun ministre ne siège au Congrès : nous ne pouvons pas non plus organiser la Chambre avec des chefs, parce que les hommes influents ont parmi nous peu d'autorité, qu'ils sont étrangers au pouvoir exécutif, et ne sont investis par le peuple d'aucun titre (1). Nous ne pouvons non plus créer une Commission dirigeante de la majorité : celle-ci serait regardée comme une institution tyrannique et anti-démocratique. Une chose seule nous est possible, c'est de diviser la multitude peu maniable en petites Assemblées capables de s'occuper des affaires particulières. Chacune d'elles est puissante, sans aucun doute, dans sa propre sphère ; cette sphère est néanmoins si petite qu'aucun dommage grave ne peut en résulter. Les acts votés peuvent ne pas être les meilleurs ; la législation de l'année peut ressembler à une couverture

(1) En Angleterre, le premier ministre et le chef de l'opposition (souvent un ex-premier ministre) sont reconnus comme des chefs, non seulement par les canditats qui, à la dernière élection générale, se sont déclarés en leur faveur, mais aussi par les simples soldats de leurs partis respectifs. Ces chefs ont ainsi une sorte de droit à l'obéissance de leurs partisans, quoiqu'on puisse manquer à ce devoir. En Amérique, aucun candidat ne s'engage à aider un chef parlemenfaire quelconque. Ce serait malséant de sa part. Il doit fidélité à son parti : mais ses électeurs ne s'attendent pas à le voir se dévouer corps et âme à un candidat, quelque éminent qu'il soit.

rapiécée, dont chaque morceau diffère du reste de rétofîe par la couleur et le tissu. Mais, comme nous n'avons pas besoin de législation, et que le champ presque entier de la loi privée ordinaire est en dehors du domaine du GongrèSi l'erreur est plus légère que vous ne le croyez en Europe. Si nous faisions de la législation plus facilement, nous pourrions en avoir trop ; et en essayant de lui donner le caractère plus défini que vous semblez désirer, nous pourrions la rendre trop audacieuse et trop ondoyante. Que notre système soit bon ou mauvais, c'est le seul possible sous notre Constitution, et le fait qu'il n'a pas été directement créé par elle, et qu'il a pour lui l'expérience d'un siècle, montre combien fortes doivent être Jes tendances dont le développement a amené sa naissance.

Note au chapitre XV.

Liste des Commissions permanentes et spéciales de la Chambre dans le cinquante-deuxième Congrès, 'première session (mise à jour jusqu'au 7 mai 1892),

Voies et Moyens ; Dépenses ; Justice ; Banque et Cours ; Frappe des Monnaies; Poids et Mesures; Commerce; Fleuves et Ports ; Marine marchande et Pêcherie ; Agriculture ; Elections ; Atfaires étrangères ; Questions militaires ; Questions navales ; Postes et Courriers ; Terrains publics ; Affaires des Indes ; Territoires ; Chemins de fer et Canaux ; Manufactures ; Mines et leur exploitation ; Monuments

Sublics et leurs dépendances ; Voies ferrées du Pacifique ; igues et améliorations de la rivière, le Mississipi ; Education ; Travail; Milice; Patentes; Pensions des malades; Pensions ; Pétitions ; District de Colombie ; Revision des lois ; Budget du Ministère d'Etat; idem du Ministère des Finances ; idem de celui de la Guerre ; idem de celui de la Marine ; idem de celui des Postes; idem de celui de l'Intérieur ; idem de celui de la Justice; idem de celui de l'Agriculture ; idem de celui des Edifices publics ; Règle-

ments ; Comptes ; Droits de péage ; Livres ; Imprimerie ; Enregistrement des bilis ; Commissions spéciales. — Réformes dans le Service Civil, Elections du Président et d*u Vice-Président ; le Onzième recensement ; Ventilation et Acoustique ; Trafic des liqueurs alcooliques ; Arrosage des terres arides ; Immigration et Naturalisation ; Exposition de la Colombie; Enquête sur la gestion du Bureau des pensions ; Enquête sur la répartition des taxes dans le district de Colombie.