CHAPITRE XVI

La confeclion des lois est l'occupation à peu près exclusive du Congrès. Elle l'est à un degré que l'on ne retrouve pas dans les Parlements dirigeants, tels que ceux d'Angleterre, de France et d'Italie, Aussi, pour juger de la supériorité du Congrès comme machine productrice, est-il nécessaire d'examiner la qualité de la législation qu'elle crée.

Les acts du Congrès sont de deux sortes, publics et privés. Laissons de côté, pour le moment, les acts privés, bien qu'ils prennent une large part du temps du Congrès (1) ; occupons-nous des acts publics. Ils sont de deux catégories, ceux qui traitent du droit ou de son administration, et ceux qui ont trait aux finances, c'est-à-dire à la création de ressources et à leur affectation. Je consacrerai ce chapitre à la première catégorie, et le suivant à la seconde.

On peut examiner l'œuvre législative à divers points de vue. Je m'en tiendrai à quelques-uns seulement, qui donneront une idée de la valeur de cette œuvre, et je me propose de rechercher quelle garantie offrent les procédés législatifs et les habitudes du Congrès, lorsque l'on examine la façon dont sont assurés les points suivants :

(1) On trouvera quelques observations sur les bills privés dans la note A de ce chapitre à la lin de ce volume.

1° La valeur de la substance d'un bill, c'est-à-dire son efficacité à améliorer la loi et à accroître le bien public;

2<* L'excellence de la forme d'un bill, c'est-à-dire son arrangement et la précision scientifique de sa rédaction ;

3" L'harmonie et la consistance d'un act dans ses rapports avec les autres acts de la même session ;

4" L'examen approfondi et la discussion complète d'un bill;

5° La publicité d'un bill, la manière de le porter à la connaissance du pays, de façon à renseigner d'une manière complète l'opinion publique à ce sujet ;

6" L'honnêteté et le courage de l'Assemblée législative dans le rejet d'un bill (quoique fait pour être populaire) que son bon sens désapprouve ;

1^ La responsabilité de quelques personnes ou d'un groupe de personnes dans le vote d'une mesure, c'est-à dire la distribution, à ceux qui le méritent, de l'éloge ou du blâme, suivant le caractère bon ou mauvais de Tact voté.

Les critiques que l'on peut faire sur la pratique des Américains, en ce qui concerne les points que nous venons d'énumérer, seront rendues plus claires par une comparaison avec les habitudes anglaises. Voyons donc d'abord comment les bills et les acts anglais supportent les critiques que nous adresserons tout à l'heure à l'œuvre du Congrès.

En Angleterre les bills se divisent en deux classes : ceux qui sont proposés par les Ministres au pouvoir, conseillers responsables du souverain, et ceux qui sont mis en avant par des membres privés. Au point de vue de la loi et de la forme, aucune différence n'existe entre ces catégories classes. Dans la pratique, il en est autrertient, et la différence est grande. Un bill du gouvernement a, en effet,

derrière lui, la responsabilité du Ministre et probablement le poids de la majorité grâce à laquelle les Ministres restent au pouvoir. Le Ministère dispose d'une moitié ou même davantage du temps consacré au travail par la Chambre : il a donc des facilités bien plus grandes que tout autre pour faire aboutir ses bills. Presque tous les bills les plus importants, qui mettent en jeu de grosses questions politiques, sont des bills de gouvernement. Cela est tellement vrai que souvent l'adversaire d'un bill privé argue •que la Chambre ne devrait pas permettre à son auteur de le proposer, le projet étant de trop grande envergure pour émaner d'un simple particulier. Ceci posé, examinons les sept points ci-dessus indiqués :

i" En Angleterre, comme les bills les plus importants sont ceux du gouvernement, tout ce qui les concerne a •été réglé avec le plus grand soin. Le Ministère a tout intérêt à s'en préoccuper, les destinées d'un bill, du moins lorsqu'il présente un intérêt capital, étant les propres destinées du Ministère. Si l'un est rejeté, l'outre tombe. Lorsqu'un bill doit renfermer des dispositions particulièrement délicates, il est rédigé par un Comité du Cabinet, et, alors, discuté par le Cabinet' en entier, avant d'être soumis au Parlement. Les projets de second ordre sont arrêtés dans les Ministères par le chef du service parlementaire aidé de fonctionnaires attitrés.

2<» En Angleterre, les bills sont préparés par des rédacteurs officiels du gouvernement, deux jurisconsultes éminents assistés de nombreux auxiliaires, spécialement désignés à cet effet. Les députés qui ont l'expérience des lois rédigent souvent leurs propres bills; ceux qui sont ignorants en ces matières font généralement appel à un légiste. La rédaction des projets du gouvernement a fait des progrès dans les dernières années, et les fautes de style qu'on constate encore dans les acts anglais sont dus surtout aux amendements faits à la hâte dans la Commission pléniôre de la Chambre.

3** L'harmonie d'un bill de gouvernement avec lesautres de la même session est garantie par les soins des rédacteurs officiels, aussi bien que par ce fait qu'ils émanent tous d'un seul et même Ministère. Cette sauvegarde n'existe pas dans le cas de bills privés, mais il' appartient naturellement au Ministre de veiller sur ces essais législatifs et de pousser le Parlement à supprimer tout ce qui est incompatible avec les autres mesures^ prises ou susceptibles d'être prises dans la même session.

4° Les bills compliqués et difficiles qui ne soulèvent aucune question politique sont quelquefois renvoyés à une Commission spéciale qui les épure, et, après y avoir apporté au besoin des amendements, en saisit la Chambre par un rapport. Ils sont ensuite examinés^ d'abord par la Commission plénière de la Chambre, puis par la Chambre elle-même sur rapport de cette dernière. Aujourd'hui, ces bills sont souvent renvoyés à ce qu'on appelle les Grandes Commissions, composées d'au moins cinquante membres nommés à chaque session pour examiner les affaires d'une nature spéciale ; la discussion y a lieu comme dans la Commission plénière de la Chambre. Bien des bills, cependant, ne vont jamais devant les Commissions spéciales ou les grandes Commissions, et tandis que les mesures qui excitent la passion politique ou touchent à quelques intérêts puissants (tels que ceux des propriétaires fonciers, des Compagnies de chemins de fer, des négociants en liqueurs) sont longuement débattues, les autres peuvent passer inaperçues. La quantité considérable de travail et la durée que prend la discussion de quelques affaires d'un genre spécial sont cause que des projets ayant trait à d'autres questions sont examinés trop rapidement et d'une façon insuffisante.

5° Sauf dans les cas de discussions à des heures indues, les faits et gestes du Parlement sont relatés d'une façon complète par les principaux journaux et commentés par eux; aussi les bills^ même privés, arrivent généralement

à la connaissance des personnes qu'ils peuvent intéresser. Le plus souvent, il y a un débat à la deuxième lecture et ce débat excite la curiosité.

6" Un bill du gouvernement est, par le fait même de son existence, exposé à la critique malveillante de l'opposition qui a un intérêt à discréditer les Ministres en rabaissant leur œuvre. Quant aux bills privés, les Ministres ont le devoir de les examiner scrupuleusement, d'y proposer des amendements, s'ils le croient nécessaire, ou de les faire rejeter, s'ils les trouvent défectueux. Ce devoir, ils l'accomplissent moins fidèlement qu'on pourrait le désirer, mais, peut-être, aussi bien qu'on peut l'espérer de la nature humaine toujours faible, et souvent tentée de se concilier des partisans ou des « intérêts v, en laissant voter une mesure à laquelle elle aurait dû s'opposer.

7° La responsabilité de tout ce qui se passe à la Chambre retombe sur les Ministres en fonctions, parce qu'ils sont les chefs de la majorité. S'ils permettent à un membre privé de faire passer un mauvais bill, s'ils font échouer un bon projet, ils sont, en théorie, non moins coupables que s'ils en faisaient eux-mêmes voler un mauvais. En con.<équence, quand la deuxième lecture d'une mesure importante est demandée, un des Ministres a le devoir de se lever avec le moins de retard possible et de faire connaître si le Ministère accepte le projet, s'il s'y oppose, ou s'il reste neutre. En pratique, la neutralité équivaut à l'acceptation, tellement la responsabilité du Ministère est engagée devant le pays! On n'attend pas de l'opposition, en tant que corps organisé, qu'elle prenne parti sur d'autres bills que sur ceux qui ont une haute portée politique. Il est inutile d'ajouter que les membres privés sont aussi regardés comme strictement responsables de leurs votes; ces votes sont tous imprimés et publiés le lendemain matin. Les deux partis cherchent naturellement, dans le pays, l'éloge ou le blâme pour leur attitude à l'occasion du vote de bills importants, et quand

une session n'a produit que peu d'acts ou des acls sans valeur, l'opposition accuse le Ministère de paresse ou d'incapacité.

Les règles et les usages que nous venons de rappeler sont des auxiliaires précieux de l'œuvre législative; aussi la législation écossaise et la législation anglaise sont-elles, dans leur ensemble, bonnes, c'est-à-dire que leurs dispositions sont telles que l'opinion publique les réclame (soit à bon droit, soit injustement), et répondent bien au but pour lequel elles ont été faites.

Appliquons maintenant la même méthode d'examen à la législation du Congrès. Ce qui va suivre se réfère surtout à la Chambre, mais s'applique également au Sénat^ où les Commissions jouent aussi un rôle important.

Ni dans l'une, ni dans l'autre des Chambres du Congrès on ne trouve debills du gouvernement. Tous les bills présentés émanent de membres privés, tous les membres des deux Assemblées législatives étant des j)articuliers. Le seul bill qui se rapproche d'un bill anglais de gouvernement est celui qui est présenté par un membre en vue de la majorité, à la suite d'une décision prise dans le caucus Congressionnel de cette majorité. Le fait se présente rarement. Il faut, par conséquent, comparer le bill ordinaire du Congrès à celui d'un membre privé anglais, plutôt qu'à une proposition gouvernementale, et s'attendre à y trouver les défauts inhérents à cette première classe debills. La seconde différence est que, tandis qu'en Angleterre l'examen et l'amendement d'un bill ont lieu dans la Commission plénière de la Chambre, dans la Chambre des Représentants, ces opérations se font dans une petite Commission de seize membres ou moins, ordinairement de onze. Au Sénat, les Commissions font aussi la plus grande partie de la besogne, mais quelquefois le bill est soumis à la Commission plénière et examiné alors) d'une façon très complète.

Après avoir indiqué ces différences, je passe aux sept points mentionnés plus haut.

1° L'excellence de la substance d'un bill porté devant le Congrès dépend entièrement des connaissances de son auteur et des soins qu'il y donne. Il est libre à l'auteur, s'il se défie de lui-même, de prendre conseil de ses amis politiques. Mais ce que représentera le bill, c'est son opinion personnelle; il sera le résumé de son expérience, voilà tout. Il n'a aucun caractère officiel. Gomment, d'ailleurs, l'aurait-il ? Un membre, qui présente un bill sur le fonctionnement d'une administration, n'a pas à surveiller cette branche de l'administration, et, si le bill passe, il n'aura rien à voir avec son exécution. D'autre part, les fonctionnaires du gouvernement ne peuvent pas proposer de bills, et s'ils trouvent un membre du Congrès disposé à le faire pour eux, ils sont obligés de laisser complètement dans ses mains la défense de leur projet.

2* La rédaction d'un bill dépend de la peine ([ue prendra son auteur et de son savoir faire. Les bills du Sénat sont ordinairement bien rédigés, parce que la plupart des Sénateurs sont des jurisconsultes expérimentas. Les bills de la Chambre sont souvent informes et obscurs. Il n'existe pas, dans le gouvernement ou dans le Congrès, de bureau dejuristes chargé de la préparation des bills et du soin de s'assurer qu'ils sont présentés dans une forme technique satisfaisante.

3" L'harmonie entre les divers bills votés dans la même session n'est assurée que par un moyen, le rattachement à la même Commission de toutes les questions ayant trait aux mêmes matières. Toutefois, les conflits d'attributions entre deux ou plusieurs Commissions ne sont pas rares, et il arrive souvent que sur deux bills se rapportant à des questions de même nature, l'un aille à la Commission A, l'autre à la Commission B. Que la politique en faveur dans ces deux Commissions soit différente, et il peut être rapporté à la Chambre deux bills contenant des dispositions

contraires. Seule la vigilance inaccoutumée de quelque membre intéressé peut empêcher le vote de ces bills. Toutefois, ce fait ne présente pas de grands inconvénients, parce que, sur le nombre considérable de bills proposés, bien peu sont rapportés et moins encore deviennent lois.

4° Les Commissions, dans l'une ou l'autre Chambre du Congrès, n'ont pas seulement à examiner et à amender les bills qui leur sont envoyés, mais à les rédiger une seconde fois afin de leur donner une tournure pratique si elles désirent qu'ils soient votés, ou, si elle est d'avis contraire, à les rejeter en retardant leur rapport jusqu'à la veille de la clôture de la session. Toute Commission est, en effet, un petit bureau de législation pour les affaires qui sont de sa juridiction. Elle a devant elle du temps, le droit de s'éclairer et le moyen de le faire, puisque plusieurs de ses membres ont été choisis à raison de leurs connaissances spéciales des matières dont elle s'occupe, ou de l'intérêt qu'ils peuvent y avoir : autant d'avantages précieux. En revanche, les Commissions souffrent du défaut de publicité de leurs débats et de la tendance de toutes les petites Assemblées secrètes aux critiques et aux compromissions, compromissions dans lesquelles les principes généraux sont sacrifiés à la passion ou à l'intérêt personnel. Les bills qui y entrent noirs ou blancs en sortent gris. Ils peuvent perdre toute leur couleur primitive, ou former un mélange de nuances sans consistance. Le membre qui a proposé un bill peut ne pas faire partie de la Commission, et, par suite, ne pas être à même de défendre son projet. D'autres membres de la Chambre peuvent aussi connaître parfaitement la question, seulement, comme ils ne sont pas non plus de la Commission, ils n'ont le droit d'être entendus qu'à titre de témoin.

Bien que les occasions de discuter un bill dans une Commission ne soient pas rares, le débat surgit souvent dans une forme peu satisfaisante, ou est tranquillement

supprimé, parce qu'il n'y a pas, pour l'activer, l'impulsion de l'opinion générale de la Chambre ou du public. Quand le bill revient à la Chambre, le Président ou un autre membre rapporteur de la Commission demande la question préalable, dont l'adoption doit entraîner l'impossibilité de tout amendement. Le débat prend fin et le bill est promptement voté ou rejeté. Au Sénat, il y a plus de chances qu'un bill arrive en discussion; cette Assemblée ayant plus de temps et moins de discoureurs peut, en effet, plus facilement reviser d'une façon intelligente les décisions de ses Commissions.

5" Comme le dépôt ou la deuxième lecture d'un bill ne donnent lieu à aucun débat, le public n'est pas nécessairement au courant des projets qui sont soumis au Congrès. Quand il s'agit d'un bill important, les journaux sont à l'affiit et en informent leurs lecteurs, mais les bills de second ordre passent inaperçus.

6° Le caractère bon enfant des Américains et la tendance des membres de leurs Assemblées législatives à se faire plaisir, en usant de bons procédés réciproques, disposent les gens à laisser passer un bill qui ne lèse pas les intérêts d'un parti ou d'une personne. Il n'en est pas tout à fait de même dans une Commission qui a des vues personnelles et les met à exécution. Mais, dans la Chambre, il y a peu d'opinions, quoiqu'il y règne beaucoup d'impatience. La Chambre n'a pas le temps de peser les mérites d'un bill qui lui est rapporté. Plusieurs de ses membres ne l'ont pas suivi quand il a été discuté. Ils ne savent de ce qui s'est passé à la Commission que ce que leur apprend le rapport. Le projet est-il, d'une manière trop éclatante, contraire aux principes de leur parti, la majorité le rejettera ; aucune question de parti n'y est-elle soulevée, ils s'en tiendront, le plus souvent, à l'avis de la Commission.

1° De ce que nous venons d'exposer résulte que, à part les bills très importants ou qui mettent en jeu la question

de parti, le travail de législation n'entraîne pas de grande responsabilité. L'auteur d'un bill n'est pas responsable par cette raison que la Commission, en règle générale, y apportera des modifications. De la Commission elle-même le public se soucie fort peu, d'autant plus que le détail de ce qui se passe entre les quatre murs de sa salle n'est pas pubKé. Quant aux grands partis de la Chambre, leur responsabilité, à supposer qu'elle existe, se réduitàbienpeude chose. Rien n'oblige leurs leaders à faire connaître leur opinion, et un vote émis sur le bill d'un adversaire est bien rarement un vote de parti, dans le sens strict du mot. Pris individuel lement,, les membres de la Chambre sont évidemment responsables, et un membre qui vole contre un projet populaire qui soit, par exemple, bien vu des ouvriers, en souffrira certainement (1). Mais la responsabilité des représentants, la plupart insignifiants, destinés, plus de la moitié, à disparaître à la prochaine élection, semblables à des flocons de neige, constitue pour le peuple une bien faible garantie.

Cependant, ce système a évité des maux plus considérables, et c'est la meilleure défense qu'on en puisse faire. C'est, en effet, un véritable système que de faire des lois au moyen de Commissions. Chaque Commission est appelée à examiner des questions diverses qui lui sont présentées sous forme de bills ; elle cherche à se faire une conviction, les approfondit, les discute, les façonne et les dépose devant la Chambre, après leur avoir donné une forme qui semble rendre inutile tout amendement dans le détail : il ne reste plus à l'Assemblée tout entière qu'à se prononcer sur leur adoption ou sur leur rejet. Examiné à ce point de vue, ce système peut être comparé à celui des Romains de la République, d'après lequel l'Assemblée générale du

(1) Le membre qui agit ainsi se met dans un mauvais cas, car il a rarement l'occasion de motiver, à la Chambre, son vote, et se trouve, par suite, exposé à l'accusation d'avoir été « acheté » par des capitalistes.

peuple approuvait ou désapprouvait un bill en bloc, sans avoir la faculté de le remanier, système qui avait l'avantage de laire des lois claires et simples. A Rome, toutefois, les bills pouvaient être proposés seulement par un magistrat sous sa responsabilité officielle ; ils étaient, par suite, relativement peu nombreux et toujours rédigés avec soin. Les membres des Commissions législatives américaines n'ont aucun entraînement spécial, aucune expérience administrative, peu d'éloges ou de reproches à attendre, et aucun moyen de s'assurer que la Chambre, très affairée, aura jamais le loisir de se prononcer sur leurs conclusions. Il n'y a aucune unité de vues entre les Commissions, et le seul point de contact est l'existence d'une majorité appartenant au même parti.

Ajoutez aux considérations exposées ci-dessus le fait que la Chambre, dans ses quelques mois d'existence, n'a pas le temps d'expédier un vingtième des milliers de bills qui lui sont soumis, qu'elle est obligée d'en laisser de côté la plus grande partie sans les examiner (quoique quelques-uns des meilleurs puissent y être compris) et qu'elle ne parvient à venir à bout de la plupart de ceux qu'elle vote que par une violation de la règle qui exige un vote spécial pour chaque affaire (1). Le plus remarquable après cela n'est pas que la législation soit défectueuse, mais qu'un peuple, aussi puissamment pratique que celui-ci, tolère une organisation si vicieuse. On peut trouver, cependant, quelques explications à ce fait.

La confection des lois est une chose difficile dans tous les pays libres, d'autant plus difficile, peut-être, que le pays est plus libre, car les voix discordantes y sont plus nombreuses et moins susceptibles de contrôle. L'Amérique a quelquefois sacrifié la commodité pratique à son aversion pour l'autorité.

(1) Pour que ce résultat soit atteint, on exige un vote conforme des deux tiers des membres durant les six derniers jours d'une session et les premiers et troisièmes lundis de chaque mois.

2o2 LÉGISLATION DU CONGRÈS

Les Américains surpassent toutes les autres nations dans leur faculté de tirer le meilleur parti possible d'une mauvaise situation; avec de pauvres matériaux ou des méthodes rudimentaires, ils obtiennent les résultats les plus satisfaisants.

Bien des choses dans ce pays fonctionnent mieux qu'elles ne le devraient et mieux qu'elles ne le feraient partout ailleurs ; la raison en est que le peuple est porté à atténuer les inconvénients qui résultent de sa propre précipitation et de son irréflexion, et aussi parce qu'il a, le sentiment de l'assistance mutuelle très développé.

Les Américains savent qu'ils possèdent cette qualité et sont contents de ne pas toucher à leur machine politique. Les personnes qui proposent des réformes étendues sont considérées comme des théoriciens et des rêveurs. La faculté d'invention, inhérente à la nation et si féconde dans le domaine de la mécanique et de la finance, ne se dépense pas dans les détails des méthodes gouvernementales.

L'absence de législation sur des points où une législation serait nécessaire a moins d'inconvénients que dans des pays comme l'Angleterre ou la France, où le Parlement est le seul corps ayant le droit de légiférer. Les pouvoirs du Congrès, en matière législative, sont plutôt limités; ses fautes n'affectent pas le bien être général du peuple, et ne portent pas atteinte à la vie administrative du pays.

Le Sénat, où la discussion est plus lente et par suite plus consciencieuse, constitue souvent un remède aux mauvais bills votés par la Chambre. Le système des Commissions n'est pas sans avoir, là aussi, quelques effets nuisibles sur les bills qu'on vote : ils sont flasques et sans couleur. Il est vrai que les sottises de fond et de forme d'une Chambre sont souvent corrigés par l'autre, et qu'un assez grand nombre de mauvais bills tombent par suite d'un désaccord entre les deux Chambres.

De son côté, le veto du Président peut frapper de mort les lois vicieuses. Le Président ne se préoccupe pas des défauts de forme; mais quand un bill lui paraît contraire à la saine politique, il est de son devoir constitutionnel de le désapprouver, et de rejeter sur le Congrès la responsabilité de passer par dessus son veto, en le votant de nouveau aune majorité des deux tiers. Cette responsabilité, un bon Président l'accepte.