CHAPITRE XVII

Les finances constituent une branche de la législation assez importante et assez distincte des autres pour nécessiter un chapitre à part. Aucune Assemblée législative ne consacre plus de temps que ne le fait le Contrrès à l'examen desbills relatifs aux finances. Ces billssont de deux sortes : Ceux qui établissent des impôts en vue de créer des ressources, et ceux qui affectent les fonds publics aux diverses dépenses du Gouvernement. Actuellement, le Congrès se procure toutes les ressources dont il a besoin au moyen d'impôts indirects (1) et surtout de droits de douanes et de régie. Les bills créant des impôts sont, dans la pratique, des bills de tarif, les droits de régie variant relativement peu d'une année à l'autre.

La manière dont ces deux genres de bills sont votés, diffère de celle en usage dans la plupart des pays de l'Europe. En Angleterre, à laquelle on compare, volontiers l'Amérique, l'établissement des impôts et l'afïeclaiion des ressources sont sous le contrôle absolu de la Chambre des Communes, bien que celle-ci n'ait, en ces matières, aucun droit d'initiative. Elle ne vote jamais de crédits

(1) Durant la guerre civile, des impôts directs furent levés (dont le produit est, cependant, retourné depuis aux Etats \ et, depuis, bien d'autres impôts, en dehors de ceux mentionnés dans le texte, ont été établis à diverses époques.

LES FINANCES DU CONGRES 2o.J

et ne propose jamais d'impôts qu*à la requête de la Couronne. Une fois par an, le Chancelier de lEchiquier dépose devant elie^ en même temps qu'un état détaillé des recettes et des dépenses des douze derniers mois, l'évaluation des dépenses pour l'année future, et développe les moyens d'y pourvoir, soit au moyen d'impôts, soit au moyen d'emprunts. Il donne à ses observations la forme de propositions. Une fois acceptées par la Chambre, on rédige des bills créant des impôts ou autorisant un emprunt. La Chambre peut, corriger ces bills dans leurs détails, mais aucun membre privé n'a le droit de proposer d'impôt ; c'est l'affaire des ministres et d'eux seuls de s'occuper à remplir les caisses de l'Etat (1). Les budgets, préparés par les multiples départements administratifs (armée, marine, ministère des Travaux, ministère des Affaires Etrangères, etc.), et revus par la Trésorerie, détaillent les dépenses proposées, et remplissent trois gros volumes et même davantage ; un exemplaire est remis à chaque membre de la Chambre. Ces budgets sont débattus dans la Commission plénière de la Chambre, font l'objet des explications de la part des ministres qui représentent le Trésor et les autres administrations, et ne sont adoptés qu'après une série de votes successifs. Il est loisible aux membres de proposer des réductions sur quelques points spéciaux, mais non des augmentations. Aucun crédit n'est accordé pour le service public, s'il n'a été sollicité par la Couronne par l'intermédiaire de ses ministres. Les demandes de

(1) Un membre privé peut, cela coule de source, proposer une mesure entraînant des dépenses supplémentaires bien que cela soit pn désaccord avec la stricte doctrine constitutionnelle et avec la pratique. Les hommes d'Etat de la dernière génération attribuent à cette doctrine une grande valeur parce qu'elle restreint la tendance des Assemblées législatives à céder aux demandes qui émanent de sections ou classes et qui peuvent faire peser sur le pays de lourdes, et, peut-être, d'inutiles charges. — Voir les Observations du premier Lord de la Trésorerie à la Chambre des Communes, 22 mars 1886.

la Couronne ne doivent jamais dépasser des besoins. Aussi', les propositions ministérielles relatives à l'établissement d'impôts sont-elles calculées avec le plus grand soin afin deproduire tout l'argent nécessaire pour couvrir facilement les dépenses prévues pour l'année suivante. On estime qu'un ministre des Finances commet une faute presque aussi grande en pressurant le peuple sans nécessité qu'en lui demandant des impôts trop peu élevés au point de laisser le budget en déficit. Si, en fin d'année, il se trouve un reli-' quat assez important, les impôts pour l'année suivante^ seront réduits en proportion, en supposant les dépenses les mêmes. Tout crédit accordé par le Parlement tombe de droit à la clôture de l'exercice financier.

Aux Etats-Unis, le Secrétaire du Trésor envoie annuellement au Congrès un rapport contenant le relevé des recettes' et des dépenses nationales ainsi que la situation de la Dette publique, le tout accompagné d'observations sur le système d'impôts qui a été appliqué et sur les améliorations qui pourraient y être apportées. Il adresse, aussi, sa n Lettre annuelle » contenant l'estimation, faite par les diverses administrations, des sommes reconnues nécessaires au fonctionnement des services publics des Etats-Unis pour l'année suivante. Jusqu'ici, le Secrétaire ressemble à un ministre; des Finances européen, avec cette différence qu'il communique avec la Chambre au moyen de rapports au lieu de fournir verbalement des explications et de développer à la tribune ses propositions. Là s'arrête la ressemblance. Tout ce qui reste en fait de législation budgétaire est fait par le Congrès seul et ses Commissions : le Pouvoir Exécutif n'a rien de plus à voir en cette matière.

L'établissement d'impôts appartient à une Commission unique, la Commission permanente des Voies et Moyens composée de onze membres. Son Président est toujours iin homme influent dans le parti en majorité à la Chambre. ' Cette Commission prépare et adresse à cette Assemblée Ifis ' bills nécessaires à l'établissement de nouveaux droits de»

douanes ou au maintien de ceux qui existent, à la création d'impôts indirects, etc. Le rapport du Secrétaire des finances est renvoyé par la Chambre à sa Commission, mais celle-ci ne base pas nécessairement ses bills sur ce rapport et n'en adopte pas toujours les conclusions. Elle ne prend pas comme point de départ le chiflre de dépenses qu'elle juge nécessaire au fonctionnement des services publics. Elle ne le fait pas, parce qu'elle ne le peut pas : elle ignore, en effet, quelles sommes proposeront les Commissions de dépenses, et les évaluations contenues dans la lettre du Secrétaire ne fournissent aucune base solide de conjecture. Elle ne le fait pas, aussi, parce que les droits de douanes ont pour objet principal, depuis un grand nombre d'années, non la création de ressources, de revenus, mais la protection des industries américaines. C'est dans ce fait qu'il faut trouver l'explication des. tarifs élevés qui frappent les produits étrangers, ils furent encore augmentés en 1890 et ont produit un revenu excédant de beaucoup les besoins ordinaires du Gouvernement. Les deux tiers de la dette de la guerre ayant été payés, les impôts ordinaires se sont trouvés réduits à un tiers de ce qu'ils étaient à la fin des hostilités. Pourtant; ces tarifs restèrent jusqu'en 181)0 à peu près tels quels, les excédents s'accumulant dans la Caisse Nationale. Mais, cette année-là, fut voté un act de pension qui augmentait les dépenses au point d'absorber presque toutes les économies réalisées. On voit par ce qui précède (jue la Commission des Voies et Moyens n'a aucun motif de proportionner les revenus aux dépenses. Les premiers seront toujours en excédent aussi longtemps que les tarifs protecteurs seront maintenus, et ils le seront pour des raisons commerciales ou politiques, étrangères aux finances nationales (1).

(1) Pendant longtemps les excédents furent employés à payer la dette ; mais, quand les financiers se furent mis à développer cette théorie qu'une certaine partie de la Dette devait rester disponible pour les besoins de la banque et des cours, de grandes discussions

Quand les bills relatifs aux créations de ressources viennent à être débattus dans la Commission plénière de la Chambre, des causes similaires les empêchent d'être examinés au point de vue purement financier. Le débat se cantonne sur les articles du tarif qui entraîneront une perte ou un gain pour les groupes influents. On se préoccupe peu du montant des crédits nécessaires et de l'adaptation des bills à la somme à produire sans la dépasser. Il en est de même au Sénat des bills des Voies et Moyens. Les Commissions de l'une et l'autre Chambre n'ont pas forcément de communications avec le Trésor. La personne qui a la plus grande responsabilité, celle qui présente le plus d'analogies avec un Chancelier anglais de l'Echiquier ou avec un Ministre des Finances français, est le Président de la Commission des Voies et Moyens de la Chambre ; il n'est cependant rattaché au Trésor par aucun lien officiel, et n'est pas tenu de conférer avec le Ministre des Finances ou de lui écrire. Il ne peut pas non plus, cela va sans dire, compter sur une majorité à la Chambre. Quoi qu'il soit un homme influent, il n'est pas un leader; cela veut dire qu'il n'a pas le droit de faire voter dans tel ou tel sens son parti, dont bien des membres peuvent désapprouver ses conclusions et en entraîner le rejet. C'est ce qui arriva en 1886, quand le Président de la Commission, un homme de valeur, et, peut-être, après le Speaker, la personne la plus considérable de la majorité démocrate, fut battu dans sa tentative de réforme des tarifs.

La répartition des crédits appartenait primitivement à la Commission des Appropriations ; en 1883, une nouvelle Commission, celle des Rivières et des Ports, fut au-

s'élevèrent sur la destination des sommes qui s'étaient accumulées. L'Act de Pension, quoique destiné, dans une certaine mesure, à récompenser les survivants des Armées du nord dans la guerre civile, semble avoir eu aussi pour but de diminuer le Trésor et d'empêcher, par suite, la réduction des tarifs protecteurs.

torisée à disposer de nombreux crédits, et, en 1886, divers autres bills de finance furent rapportés à d'autres Commissions permanentes (1).

La Commission des Appropriations prend pour base les chiirres du Secrétaire du Trésor, mais elle ne les adopte pas nécessairement, et, ordinairement, les bills d'appropriation qu'elle propose font dans ses évaluations de. grandes et souvent de téméraires réductions. La Commission des Rivières et des Ports propose des subventions en argent pour « des améliorations intérieures » ; ces subventions sont censées venir en aide à la navigation ; en réalité, elles n'ont d'autre but que d'amener de l'argent dans l'Etat ou dans les Etats, où doivent s'exécuter ces améliorations. Il est prodigué de eette façon plus d'argent que la Commission des appropriations ne peut, par les économies qu'elle réalise d'autre part, en mettre de côté. Chacune des autres Commissions permanentes, y compris celle des pensions, source de gaspillage sans fin (2), propose des subventions en argent : toutes, d'ailleurs, ignorent ou négligent les propositions des autres, et ne se laissent, pas plus que leurs membres ne le désirent, guider par le pouvoir exécutif. Toutes les dépenses proposées doivent être complétées par des bills d'appropriation, sans que la Commission des Appropriations ait rien à voir dans leur opportunité.

Tout bill de création de ressources doit, cela va de soi,

(1) M. Woodron Wilson m'informe que les bills ainsi rapportés étaient ceux qui affectaient les crédits aux services diplomatiques et consulaires, à l'armée, à l'école militaire, aux affaires navales, au ministère des Postes, aux affaires indiennes : ensemble, ces diverses administrations absorbaient facilement la moitié des crédits du gouvernement.

(2) La dépense annuelle pour les Pensions était, en 1887, de 75 000 000 de dollars {1«000 0(X) de livres). Après la loi de 1890, elle s'éleva, en 1892, jusqu'à IfKî 4(»4()21 dollars, et on s'attend à lui voir atteindre 200 000 000 de dollars. IPour l'exercice 1899-1900, elle était évaluée à 145 233 830 dollars. G. J.]

venir devant la Chambre, et celle-ci, si elle néglige d'autres projets, ne manque jamais de discuter sur l'établissement d'impôts et sur les subventions en argent. Ces questions sont débattues aussi complètement que le permet le travail en cours. Souvent, les crédits proposés sont augmentés sur quelques points : bien entendu, ces augmentations sont déterminées par des considérations personnelles aux représentants ou par des préoccupations régionales. Les bills vont, alors, au Sénat qui les transmet sans délai à ses Commissions. La Commission des Finances du Sénat s'occupe des bills de création de ressources, celle des Appropriations des bills de dépenses. Ils reviennent ensuite tous au Sénat. Cette Assemblée ne peut pas proposer de nouveaux crédits, mais elle s'est depuis longtemps arrogé le droit d'amender les bills d'appropriation. Elle en use largement, ajoutant des articles et, souvent, élevant le total des subventions. Quand les projets font retour à la Chambre, celle-ci rejette d'ordinaire les amendements. Le Sénat les maintient. Pour trancher la difficulté, on nomme une Commission de conférence, composée de trois sénateurs et de trois membres de la Chambre ; elle rédige à la hâte et en secret une transaction que la Chambre finit généralement, •par accepter à contre cœur dans les derniers jours de la session, au moment où elle est accablée de travail. iMême ainsi augmentée, la subvention votée se trouve souvent insuffisante, et on est obligé à la session suivante de proposer un Bill de déficit, contenant une seconde série de subventions aux diverses administrations.

Le lecteur européen se demandera comment tout ceci est ou peut être fait par le Congrès sans communications fréquentes avec le gouvernement exécutif ou sans rapports de ce dernier avec lui. Ces communications existent. Comme les ministres ont le désir d'assurer des dotations suffisantes à leur département respectif, ils se concertent avec les Présidents des Commissions et développent devant ces dernières les raisons qui justifient leurs

demandes. Le Congrès ne leur donne pas, il est vrai, toujours raison, comme il le faisait à l'origine, avecHamilton et Gallalin. La Chambre réduit leurs évaluations; ils se tournent versle Sénat, et lui demandent le rétablissement des crédits supprimés. Celte dernière Assemblée neleurdonnet-elle pas raison, il ne leur reste que la ressource de proposer à la session suivante un biil de déficit. Un département peut se trouver, ainsi, réduit à la misère au point de ne pouvoir fonctionner, tandis qu'un autre obtiendra des crédits excessifs qui sont un encouragement au tripotage et au gaspillage. La faute en est aux Commissions et non au pouvoir exécutif, et ce sont elles que le peuple doit blâmer. Il arrive souvent qu'avec ce système, des sommes considérables sont gaspillées pour des travaux publics inutiles, sans qu'aucun ministre ait l'occasion d'intervenir ou le droit de protester. Un ministre ne peut pas, comme en Angleterre, amener le Congrès à la raison par une menace de démission. Une démission en masse du Cabinet le laisserait très indifférent, à moins que les membres du Congrès les plus intéressés ne soient si ouvertement coupables qu'une protestation énergique du peuple ne soit à craindre.

Ce que je viens d'exposer peut se résumer ainsi : En réalité, aucune connexité n'existe entre la création de ressources et leur affectation. Ces deux opérations sont faites par des Commissions différentes dont les vues peuvent être opposées. D'autre part, la majorité dans la Chambre n'a pas de leaders attitrés assez influents pour faire remarquer les contradictions ou faire triompher telle ou telle opinion. Dans le quarante-neuvième Congrès, un libre échangiste ardent fut Président de la Commission des Voies et Moyens, chargée de proposer les ressources, tandis qu'un protectionniste non moins intransigeant présidait celle des Appropriations, qui avait la mission de les répartir.

Aucune relation n'existe non plus entre le chiffre des

dépenses et le chiffre des recettes proposées pour une année, et il est évident que l'excédent annuel considérable, qui s'est produit jusqu'à ces dernières années dans les hauts tarifs de douanes jusqu'à une époque toute récente ont dû amener des kracks financiers.

Le savoiret l'expérience des fonctionnaires permanents, soit en ce qui intéresse le rendement probable des impôts et les bénéfices ou les pertes fortuites qui peuvent résulter de leur perception, soit en ce qui concerne la nature des diverses dépenses et leur utilité comparative, ne peuvent être constatés que par leur déposition dans les Commissions. Leurs opinions ne sont pas exposées à la Chambre par un des membres en vue de cette Assemblée, et ne peuvent pas être appréciées à leur exacte valeur, puisqu'elles ne sont pas discutées.

Il est bien difficile de réprimer la tendance des Représentants à ruiner le Trésor public,, en assurant des potsde-vin à leurs amis ou électeurs, ou en se lançant dans des tripotages financiers, dont ils espèrent tirer quelque profit personnel. Si la majorité de la Commission des Appropriations ou la Chambre elle-même se doutent d'un agiotage, peut-être rejetteront-elles les crédits, mais personne n'est spécialement désigné pour rechercher les tripotages d'argent et les déjouer en les dévoilant au public.

Cette politique financière, qui varie d'une année à l'autre, et qui n'est contrôlée par aucun leader responsable, met à ce point la nation dans l'embarras qu'elle n'attache plus d'intérêt aux discussions du Congrès et qu'elle n'accorde plus à cette Assemblée qu'une confiance des plus limitées (1).

(1) « Un fait digne de remarque est que les débats même les plus complets du Congrès ne réussissent pas à éveiller chez le peuple un intérêt véritable. L'histoire de notre législation budgétaire nous en offre des preuves frappantes. Quoique les débats qui ont eu lieu dans le Congrès sur les questions financières aient été fréquents, prolongés et complets, absorbant dans toutes les sessions une grande partie du temps de la Chambre, ils

Les finances nationales ne peuvent que se ressentir de cet état de choses. Un publiciste américain, qui est en même temps un penseur émérile, écrit à ce sujet : « Tant que le compte débiteur de la dette nationale sera établi par un groupe d'hommes et le compte créditeur par un autre, les deux groupes travaillant séparément et en secret sans responsabilité publique et sans l'intervention du Ministre des Finances qui est, pourtant, nominalement responsable ; tant que ces groupes, dont plusieurs membres sont renouvelés tous les deux ans, n'accorderont leur attention aux affaires que pendant les sessions du Congrès, et passeront dans la préparation des projets de lois tout le temps qu'elles devraient consacrer à la discussion publique de ceux qui sont déjà mûrs, à tel point qu'un budget colossal est voté sans discussion dans une semaine ou dix jours — aussi longtemps les finances iront de mal en pis, et cela, quel que soit le parti au pouvoir. Aucune autre nation sur la terre ne se lance dans une telle entreprise,

semblent dans presque tous les cas n'avoir produit sur le public qu'une impression à peu près nulle. L'Act de Monnayage de 1873, qui décide le démonnayage du métal argent, avait été soumis au pays bien des années avant d'être adopté : il avait été à plusieurs reprises examiné dans les Commissions du Congrès, plusieurs fois imprimé et discuté sous une forme ou sous une autre, et finalelement accepté, apparemment parce que l'opinion publique en était fatiguée o(. importunée. L'Act de Reprise de 1875 avait eu un sort analogue. Il avait été examiné, lui aussi, maintes fois par les Commissions, imprimé et réimprimé, enfin discuté d'une façon complète par le Congrès. Cependant, quand le bill de 1878 sur le Bland Silver fut soumis au Congrès, quelques-uns des journaux les plus importants du pays déclarèrent de bonne foi que TAct do Reprise avait été proposé inconsidérément et h la iiùte ; plusieurs membres du Congrès s'étaient, aussi, plaints précédemment que les diverses dispositions du projet de démonétisation de 1873 avaient été votées en catimini et que le Congrès avait été trompé en l'adoptant, sachant à peine ce qu'il faisait ». Woodrow Wilson, Conyresdiumil (iovcvnmcnt, p. 148. Cette réflexion, cependant, ne s'applique pas à la discussion des tarifs de 1890.

et ne pourrait le faire sans se mettre bientôt dans l'embarras. Ce qui nous sauve, c'est que nous avons un revenu considérable, et que nous ne le drainons pas par des dépenses militaires ».

On peut répondre à cette critique que le revenu énorme de l'Etat et ce fait que les droits sont établis dans un but de rapport ne constituent pas seulement la sauvegarde du Gouvernement des Etats-Unis sous le système actuel, mais aussi la raison d'être de ce système. Si les droits étaient créés dans une vue de rapport seulement, on n'aurait pas de& impôts plus lourds que le service public ne l'exige, et il en résulterait plus d'équilibre dans la comptabilité publique. Gela est vrai. Le présent état de choses est évidemment exceptionnel. L'Amérique est le seul pays de l'Univers, où il y ait de la difficulté non pas à trouver de l'argent, mais à le dépenser (1). Mais il est également vrai que le Gongrès prend de jour en jour des habitudes plus relâchées et qu'il aurait intérêt à les changer.

Gomment expliquer, à supposer vrai noire exposé, la prospérité des finances de l'Amérique, comment expliquer surtout que la Dette publique ait été payée avec une régularité et une rapidité telles que de 3000 000 000 de dollars (600 000 000 livres sterling) en 1865, elle soit descendue jusqu'à i 000 01)0000 de dollars (^iOOOOOOOO livres sterling) en 1890 et à 585 000 000 en

(1) Pendant vingt- huit ans, il y a eu des excédents : le plus faible de 2 344 000 de dollars en 1874, le plus fort de 145 543 000 de dollars en 1882. L'excédent pour l'année financière close le 30 juin 1890 a été d'environ 44 000 000 de dollars. Les recettes provenant des douanes seules en 1890 dépasse de 48 000 000 de dollars, environ, celles de 1885. Le revenu total de l'année au 30 juin 1892 s'est élevé à 425 000 000 de dollars, et les dépenses totales à 415000000. Ce faible excédent doit être attribué à la diminution des recettes des douanes, et à l'augmentation des dépenses, particulièrement sur le chapitre des pensions. [L'exercice, clos le 30 juin 1899, se soldait par un excédent de depens.es de 112 000 000 dollars. — G. J.l

1893 (1)? Est-ce qu'un résultat aussi brillant n'est pas la preuve manifeste d'une continuité de gestion prudente et habile des revenus nationaux?

Le remboursement de la Dette semble devoir être attribué aux causes suivantes :

A la prospérité du pays qui, après une période de marasme commercial, a, depuis vingt-cinq ans, développé ses étonnantes ressources naturelles avec une telle vigueur qu'il en est résulté un accroissement considérable de la richesse. Aujourd'hui, la fortune est non seulement plus grande aux Etats-Unis que dans tout autre pays, mais probablement aussi plus commune.

Aux habitudes dépensières du peuple dont le luxe est bien supérieur à celui des autres peuples ; et qui ont pour conséquence un rendement plus considérable dans les contributions indirectes. L'impôt fédéral se percevant au moyen des droits de douanes et de régie, les contribuables sont moins sensibles à l'augmentation des impôts qu'ils ne le seraient s'ils payaient directement.

A l'absence de charges navales et militaires, qui pèsent si lourdement sur les Etats européens.

Au maintien de tarifs très élevés. Ce maintien est dû à l'influence de personnes intéressées qui ont su gagner la confiance publique et exercent sur le Congrès une réelle autorité. C'est l'acceptation de la politique de Protection, plutôt que la conviction raisonnée de la nécessité d'amortir la Dette publique, qui explique la conservation des tarifs douaniers, grâce auxquels la Dette a été réduite dans des proportions considérables.

Les Européens qui admirent et envient la promptitude avec laquelle la dette de la guerre fut éteinte sont disposés à prêter aux Américains des talents spéciaux en matière financière. En réalité, la chose vraiment admirable dans la

(1) [Depuis 1893, le montant de la dette s'est relevé ; en 1897, il était de 847 367 470 dollars. — G. J.J

conduite du peuple américain n'est pas le choix judicieux qu'il a fait de procédés spéciaux dans la création des ressources, mais sa bonne volonté à accepter, durant la guerre et immédiatement après, des impôts lourds et sans précédents. L'intérêt (réel ou supposé) des classes ouvrières a contribué au maintien des tarifs protecteurs qui furent établis à cette époque; la nature, en donnant au peuple-le goût de la dépense, a rendu cet impôt merveilleusement producteur et a fait le reste.

Avec le système des finances du Congrès que nous venons de décrire, l'Amérique gaspille des millions chaque année. Mais sa richesse est si grande, son revenu si élastique, qu'elle n'est pas sensible à la perte. Elle a le glorieux privilège de la jeunesse, le privilège de commettre des erreurs sans souffrir de leurs conséquences.