CHAPITRE XVIII

La création par la Constitution de 1789 de deux Chambres aux Etats-Unis, au lieu d'une qui existait sous la Confédération, a été ordinairement attribuée, en Europe, au désir d'imiter l'Angleterre ; et un écrivain émérite est allé jusqu'à avancer que si l'Angleterre avait possédé trois Chambres, comme les Etats Généraux de France, ou quatre comme la Diète de Suède, une moisson de législatures à trois ou quatre Chambres modelées sur celles de l'heureuse et chanceuse Albion, aurait germé sur le monde entier. Toutefois, la division du Congrès en deux Chambres, et en deux Chambres seulement, se justifie par de meilleures raisons que la déférence à l'égard des précédents anglais ; d'ailleurs, la Constitution Américaine nous olfre trop d'exemples indiscutables de cette déférence pour qu'il soit nécessaire d'en chercher partout. En dehors du fait dé l'existence dans les treize Etats originels, à l'exception de deux (1), de deux Chambres, la Convention de 1787 avait deux puissants motifs pour s'arrêter à ce chifl're, l'un de principe et de théorie, l'autre d'urgence.

Le principal avantage de la division d'une législature en deux Chambres est que l'ufle de celles-ci peut réfréner la

(1) La Pensylvanie et la Géorgie: le premier s'adjoignit un Sénat en 1789 ; l'autre en 1790. Voir plus loin Chapitre .\XX1X sur les législatures d'Etat.

précipitation et corriger les erreurs de l'autre. Cet avantage est obtenu au prix d'un peu de retard et de faiblesse, conséquence de l'amoindrissement de l'autorité. La division d'une législature en trois Chambres ou en un plus grand nombre, ne présente, au contraire, que des avantages insignifiants, et en revanche, la faiblesse et le retard que nous venons de signaler se trouvent considérablement augmentés. Travailler ensemble est une chose facile pour deux Chambres et à peu près impossible pour plus de deux. Comme dit le proverbe : « Deux est compagnie, trois ne l'est plus ).. S'il y a trois Chambres, deux intrigueront sûrement, et probablement se ligueront entre elles contre l'autre. Les difficultés qu'il y a à faire aboutir un projet, sans sacrifier son unité de principe, à fixer les responsabilités, à tenir en éveil l'attention du public sont grandes avec deux Chambres : avec trois ou un plus grand nombre, elles deviennent énormes.

A ces considérations s'ajoutait une raison pratique : La division du Congrès en deux Chambres fournissait un moyen d'aplanir les difficultés existant entre les petits Etats et les grands. Ces derniers désiraient que la représentation des Etats au Congrès fût proportionnée à leurs populations respectives : les petits Etats la voulaient, au contraire, égale dans tous les Etats, puisque chacun d'eux constituait une république souveraine. La création de deux Chambres donna salistaction aux uns et aux autres — dans l'une des Chambres, le premier principe fut reconnu, dans l'autre, le second reçut son application. Le pays resta une fédération vis-à-vis du Sénat ; il devint une nation à l'égard de la Chambre. U n'y avait pas de raison d'être pour une troisième Chamlîre.

Les caractères respectifs des deux Assemblées les différencient du tout au tout de ce qu'on appelle en Europe des Chambres Hautes et Basses. En Europe, il y a toujours, entre les deux Assemblées, une opposition de couleur politique qui, généralement, repose sur l'antinomie de leur

composition elle-même. La Chambre Haute représente soit l'aristocratie du pays, soit la richesse, soit les hauts fonctionnaires ou les sommités de laCouronne et de la Cour, tandis que la Chambre Basse représente le peuple. Entre le Sénat et la Chambre, aucune différence semblable. Tous les deux représentent également le peuple, le peuple entier et rien que le peuple. Les membres de ces Assemblées, pris chacun individuellement, sortent des mêmes classes de la société ; et quoiqu'il y ait proportionnellement plus d'hommes riches au Sénat qu'à la Chambre, l'influence du capital n'y est pas notablement plus grande. Sénateurs et Représentants ont été formés par les mêmes influences sociales, et les prétentions sociales d'un Sénateur expirent avec son mandat. Les uns et les autres ont les mêmes idées et les mêmes sentiments et sont également conscients de leur dépendance vis-à-vis de l'opinion publique, La Chambre des Représentants n'a jamais été, comme la Chambre anglaise des Communes, un favori populaire, pas plus que le Sénat n'a été, comme la Chambre anglaise des Lords, un épouvantail populaire.

Une chose plus étrange peut-être est qu'il n'existe pas, entre les deux branches du Congrès, ce contraste de sentiments et de politique auquel on pourrait s'attendre, étant donné leur différence de composition. A la Chambre, les grands Etats sont prédominants : dix sur quarante-cinq (moins du quart) ont, à eux seuls, la majorité absolue des 357 Représentants. Au Sénat, ces mêmes dix Etats ont seulement vingt membres sur quatre-vingt-dix (moins d'un quart du chiffre total). En d'autres termes, ces dix Etats sont plus de seize fois moins puissants à la Chambre qu'au Sénat. Mais, de même que la Chambre n'a jamais été l'ongane attitré des grands Etats, ni disposée à agir dans leur intérêt exclusif, de même Je Sénat n'a pas été la citadelle des petits Etats. La politique des Américains n'a, d'ailleurs, jamais roulé sur l'antagonisme de ces deux classes d'Etats. Les questions relatives aux droits des

Etats et au plus ou moins d'extension des pouvoirs du Gouvernement national ont joué un rôle primordial dans l'histoire de l'Union. Et, cependant, bien qu'il soit naturel de supposer que les petits Etats soient, d'une façon plus particulière, plus jaloux que les autres de leurs droits, la tendance à les soutenir n'est pas plus forte au Sénat qu'à la Chambre. Dans une phase de la lutte de l'Esclavage, il arriva que le Sénat, se trouvant en majorité composé d'esclavagistes, alors qu'à la Chambre il en était différemment, fut amené naturellement à défendre la Souveraineté des Etats. Mais cette attitude fut purement accidentelle et disparut avec sa cause transitoire.

Les différences existant entre ces deux Assemblées sont dues aux causes suivantes : le nombre relativement restreint des membres du Sénat, et, par suite, la facilité plus grande de la discussion, leur supériorité intellectuelle et les habitudes que les fonctions executives leur donnent individuellement en même temps qu'au Corps entier.

En Europe, où la question de Tutilité des deux Chambres est souvent agitée, on fait à la théorie de la dualité deux objections. Tune qu'elle prive la première Chambre ou Chambre populaire d'hommes capables, l'autre, qu'elle aboutit à des impasses et entraîne, par suite, un arrêt dans la marclie du Gouvernement. Sur le bien fondé de ces deux objections, l'expérience de l'Amérique nous fournira, peutêtre, quelque lumière.

Quoique le Sénat enlève à la Chambre un grand nombre d'hommes de mérite, il n'est pas du tout certain, quelque paradoxale que paraisse l'observation, que la Chambre gagnerait beaucoup à les retenir. Les défauts de la Cliambre sont dus, non pas tant au manque de talent de ses membres pris individuellement, qu'à ses méthodes défectueuses et notamment à l'absence de direction. Ce sont des imperfections que l'adjonction de vingt ou trente hommes de mérite ne supprimerait pas. Quelques-unes des Commissions pourraient y gagner en expérience, et le travail se

faire mieux, mais la Chambre, dans son ensemble, à supposer le maintien de ses règlements et de sa procédure actuels n'acquerrait pas dans le pays plus de puissance. D'autre part^ les mérites du Sénat doivent être attribués à ce qu'il donne aux talents qu'il tire de la Chambre plus de vigueur et offre un terrain plus propice à leur développement. Si le Sénat et la Chambre étaient réunis en un seul corps, le pays souffrirait, je crois, beaucoup plus de la perte du Sénat qu'il ne protiterait des améliorations apportées à la Chambre. Et, en effet, la nouvelle Assemblée, résultat de cette fusion, aurait les qualités de la (îhambre sans avoir celles du Sénat.

Fréquentes sont les causes de désaccord entre les deux Assemblées. L'une et l'autre sont agressives, disposées à apporter des modifications aux bills adoptés par l'autre : le Sénat, en particulier, frappe sans pitié sur les enfants favoris de la Chambre, les bills d'appropriation. Le vote par une Assemblée d'un bill n'entraîne nullement son adoption par l'autre, et le Sénat serait aussi prêt à rejeter vingt bills de la Chambre qu'un seul. Cependant, les impasses, les dissentiments sur les questions graves capables d'arrêter par leurs conséquences la marche de l'Administration sont rares. Ils ne provoquent presque jamais de l'excitation et de l'inquiétude en dehors de Washipgton : le pays, au courant des précédents, comprend que les choses s'arrangeront, et a la conviction que les deux Assemblées céderont le jour où elles comprendront qu'elles sont condamnées par l'opinion publique. Le Gouvernement Exécutif reste indifférent à ce désaccord, et le pis qui peut arriver est la perte d'un bill : encore, ce bill peut-il être voté quatre mois plus tard. xMême entre les deux Assemblées il n'y a pas une grande animosité dans ces conflits, car les motifs de querelle ne sont pas graves. Quelquefois, c'est l'amour-propre, cause de susceptibilité pour les Assemblées politiques comme pour les individus, qui est en jeu. Parfois, l'une ou l'autre Chambre poursuit un but pohtique

en faveur d'un parti. On 'ne retrouve pas cet acharnement qui naît, en Europe, dans les cas semblables, de la distinction des classes, parce qu'il n'y a pas en Amérique de distinction de classes entre les deux Chambres : le pays semble assister à un match d'escrime plutôt qu'à un combat à outrance.

Si j'insiste sur cette identité substantielle des caractères de la Chambre et du Sénat, c'est qu'elle explique le fait, surprenant pour un Européen, de deux autorités parfaitement coordonnées, marchant ensemble d'accord, bien que ni l'une ni l'autre n'aient le droit de se réclamer spécialement du titre de porte-parole de la nation. Leurs querelles ne sont pas, à proprement parler, des conflits de principes opposés, mais se rattachent plutôt à des questions personnelles ou professionnelles. Les deux Assemblées ne sont pas, dans la nation, des éléments hostiles luttant pour la suprématie : ce sont des serviteurs d'un même maître qu'une parole de blâme de ce dernier ramènera au silence.

Ne perdons pas, cependant, de vue que dans les pays comme l'Angleterre, la France et l'Italie, la Chambre populaire est dans des rapports très étroits avec le Gouvernement Exécutif dont elle est en quelque sorte la raison d'être et l'appui. 11 en résulte que, dans ces pays, un conflit entre les deux Chambres est une lutte à laquelle le Pouvoir Exécutif prend part, et dont les conséquences sont d'une extrême gravité : elle n'en est que plus ardente. La résistance opposée par la Chambre des Lords en Angleterre ou par le Sénat en Italie à un projet de loi émanant de ministres responsables de la défense et de la paix du pays, et appuyée par la Chambre des Représentants, est autrement sérieuse que ne peut l'être, en Amérique, une collision entre le Sénat et la Chambre (1).

(1) On peut imaginer, cela va sans dire, le cas suivant : le Président demandant le vote d'une loi, comme fit Lincoln durant la guerre, une Chambre du Congrès accordant les acts réclamés, et

Les Etats-Unis sont le seul grand pays du monde où les deux Chambres soient réellement égales et coordonnées. Un tel système pourrait difficilement fonctionner et serait dans l'impossibilité de durer, si le Pouvoir Exécutif était le domestique de l'une des Chambres ou des deux, ou si elles n'étaient pas toutes deux en contact immédiat avec le peuple souverain.

Quand chaque Chambre persiste dans son opinion, la procédure régulière est la nomination d'une Commission de conférence, composée de trois membres du Sénat et de trois de la Chambre. Ces six commissaires se réunissent à huis-clos, et règlent généralement les affaires par un compromis qui fournit le moyen à chaque parti de se retirer avec honneur. Des questions de dotations sont-elles en jeu, on s'arrête à une somme intermédiaire entre la plus petite proposée par la Chambre et la plus grande réclamée par le Sénat. Dans le cas d'impossibilité de transaction, le conflit continue jusqu'à ce qu'un parti cède, ou finit par un ajournement entraînant naturellement le rejet de la mesure sur laquelle on n'a pu se mettre d'accord. La Chambre a essayé une fois de contraindre le Sénat à la soumission, en ajoutant aux bills d'appropriation ce qu'on appelle des riders, c'est-à-dire à joindre ou épinr/ler, pour employer l'expression en usage en Angleterre, des articles de législation générale aux bills allouant des sommes d'argent. Avec ce procédé, le Sénat se trouve acculé au dilemne suivant, soit d'accepter le désagréable rider, soit de rejeter le bill en entier, et par suite de refuser aux membres du Pouvoir Exécutif les fonds dont ils ont besoin. C'est ce qui se produisit en 1855 et 1806. Mais le Sénat fut ferme et la Chambre dut céder. L'expérience avait, d'ailleurs, été antérieurement tentée par le Sénat, quand il épingla une disposition en faveur de l'esclavage à un bill d'appropria-

l'autre les refusant. Mais ce cas n'est pas de nature à se présenter aussi fréquemment en Amérique qu'en Europe où le gouvernement de Cabinet est eu vigueur.

tion dont il faisait le retour à la Chambre. Ce procédé fut également employé par les deux Assemblées contre le Président André Johnson, en 1867.

En cas de conflit, le Sénat a ordinairement le dessus sur la Chambre, non pas, cependant^ toujours. 11 est composé de moins de membres, et peut, par suite, plus facilement grouper sa majorité; ses membres ont^ d'autre part, plus d'expérience, et il a le grand avantage d'être permanent, tandis que la Chambre est un corps transitoire. Il peut tenir bon, parce qu'à supposer qu'il n'ait pas, sur le moment, raison de l'autre Assemblée, il a toujours l'espoir de triompher, lorsqu'une nouvelle Chambre siégera à Washington. La Chambre, elle, n'a pas le moyen d'attendre : l'heure de sa propre dissolution est, en elTet, déterminée d'avance. D'ailleurs, elle ne connaît pas le for iatérieur du Sénat, tandis que celui-ci, dont bien des membres ont siégé à la Chambre, est au courant des tenants et aboutissants de sa rivale, peut mesurer sa force et se jouer de sa faiblesse.