CHAPITRE XIX

Après cette étude sur la composition et le fonctionnement de chaque branche du Congrès, il me reste à présenter quelques observations s'appliquant aux deux Chambres. Elles feront ressortir les caractères qui les distinguent des Assemblées représentatives de l'Ancien Monde. Le lecteur européen doit avoir présents à l'esprit trois points que* en suivant les détails des derniers chapitres, il a peut-être oubliés. Le premier est que le Congrès n'est pas, comme les Assemblées législatives d'Angleterre, de France, et d'Italie, une Assemblée souveraine, mais qu'il est subordonné à la Constitution que le peuple seul peut modifier. Le second, qu'il ne nomme ni ne dissout le Gouvernement Exécutif, issu directement du suffrage universel. Le troisième, que sa sphère d'action législative est limitée par l'existence, dans les divers Etats, de quarante-cinq gouvernements, dont l'autorité est aussi solidement assise que la sienne, et qu'il ne peut amoindrir.

I. -7- Le choix des membres du Congrès est limité localementpar la loi et par lacoutume. En vertu de la Constitution, tout représentant et tout sénateur doit èlre, à l'époque de son élection, habitant de l'Etat qui l'éliL De plus, la loi des Etats a établi, dans un grand nombre d'entre eux, cette règle, que la coutume a étendue à tous, qu'un représentant doit résider dans le district de Congrès qui l'élit (I). Les

(1) Les meilleures autorités en matière de droit soutieoneot

seules exceptions à cet usage ont lieu dans les grandes villes, où il arrive quelquefois qu'un candidat est nommé dans un autre district que celui où il est domicilié ; mais de telles exceptions sont rares (i). Cette restriction, toute gênante qu'elle puisse être, et pour les candidats qui ne peuvent se présenter que dans des circonscriptions déterminées^ et pour les collèges électoraux qui se trouvent privés du droit de porter leurs suffrages sur des candidats éminents parce qu'ils n'habitent pas au milieu d'eux, semble si raisonnable aux Américains que peu de personnes, même dans les classes instruites, admettent qu'elle soit discutable. Où découvrir les causes de cette opinion? En premier lieu, dans l'existence des Etats, originellement séparés en communautés politiques, indépendants encore sur bien des points et accoutumés à considérer presqu'en étranger l'habitant d'un Etat voisin. Un New- Yorkais, diraient des Pennsylvaniens, doit fidélité à New- York : il ne peut sentir et penser comme un citoyen de la Pensylvanie et ne peut, par suite, représenter convenablement les intérêts pennsylvaniens. Ce sentiment s'est répandu par une sorte de sympathie, et ce raisonnement a été étendu, par une sorte d'analogie, aux comtés, aux cités, aux districts électoraux de l'Etat lui-même. Le patriotisme de l'Etat a engendré le patriotisme local, et la moindre petite ville ne juge pas un homme capable delà représenter

qu'une disposition de ce genre est nulle, parce qu'une loi d'Etat n'a pas le pouvoir de limiter les conditions d'éligibilité d'un candidat à une élection fédérale, telles qu'elles sont réglées par la Constitution des Etats-Unis. Et le Congrès serait probablement de cet avis, s'il avait à décider la question dans le cas d'une élection contestée. Autant que j'ai pu m'en assurer, ce point n'a pas encore été soulevé en pratique et n'a pu être tranché.

(1) Cependant, en 1890, l'un des candidats du cinquième district du Congrès de Massachussets ne résidait pas dans ce district : il ne semble pas, cependant, avoir éprouvé, de ce chef, de sérieux embarras. Souvent, un étranger s'établit dans un district, dans le but de se présenter plus tard aux élections.

s'il n'a résidé dans ses limites, s'il n'a fait son home politique du lieu où il exerce ses droits civiques, et s'il ne s'est, en quelque sorte, saturé de patriotisme local.

En second lieu, une grande part de l'intérêt qui s'attache aux opérations du Congrès touche à la manière dont s'obtient et se dépense l'argent. Des changements de tarif pourraient affecter les industries d'une localité. Il peut arriver aussi qu'une localité pétitionne en faveur de l'affectation des fonds publics à certain^ travaux locaux, tels que la construction d'un port, ou des améliorations à la navigation d'une rivière. Dans l'un et l'autre cas, l'opinion publique est convaincue qu'un habitant seul est capable de se rendre un compte exact des besoins de la région et d'en plaider la cause avec zèle.

En troisième lieu, comme on ne réclame pas d'un candidat au Congrès de hautes qualités d'homme d'Etat, un district se considérerait comme insulté, si on voulait lui faire croire qu'il aurait intérêt à chercher un Représentant hors de son territoire. D'autre part, les fonctions de membre du Congrès étant rétribuées, les habitants du district estiment qu'il est préférable de garder pour l'un d'eux une bonne chose que de la donner à un étranger. C'est par une besogne politique locale, par un travail d'organisation, de sollicitations, de harangues qu'un parti se maintient : ce labeur mérite une récompense.

Une lecture rapide du chapitre du Fédéraliste, où il est affirmé qu'un Représentant par 30000 habitants est très suffisant pour satisfaire les besoins républicains, suggère une autre réflexion. L'écrivain y fait allusion à l'opinion, soutenue par quelques-uns, qu'une nombreuse représentation est une institution démocratique, parce qu'elle permet à chaque petit district de faire entendre sa voix au Congrès national. A l'époque où fut écrit cet article, pareille représentation existait dans les législateurs d'Etat. Les habitudes du peuple furent évidemment façonnées par ces législatures d'Etat, et il coulait de source que les électeurs

de chaque ville ou cité n'envoyassent à l'Assemblée de l'Etat qu'un de leurs concitoyens. Cette pratique se continua, quand on en vint à envoyer des Représentants au Congrès. Un étranger n'avait pas les moyens de se faire connaître d'eux et ne songeait pas à se présenter. Les habitudes anglaises sont différentes, mais cela s'explique, ou du moins s'expliquait au xviii" siècle, par la pratique du marchandage, qui permettait à des candidats, n'ayant aucune relation dans la localité, de se présenter sous les couleurs de quelque personne influente ou d'acheter son siège de la corporation corrompue ou du corps des Jreemen, composé seulement d'un nombre restreint de membres. De là naquit la tradition qu'un étranger pouvait fort bien faire pour un bourg, tandis que jusqu'en 1885 c'était une maxime que nul ne pouvait se présenter dans un comté s'il n'y possédait des terres (i). La vieille loi exigeait qu'il possédât un franc-fief quelque part, ou qu'il l'habitât, ou que, tout au moins, il pût le voir de ses fenêtres en se rasant le matin {^1) (comme me le disait, en parlant de lui-même, un

(1) L'ancienne loi (9 Anne, c. 5) exigeait de tous les membres du Parlement la possession d'un freehold, quelque part Toutes les conditions de propriété furent abolies par une loi, en 1838.

(2) La pratique anglaise, qui autorise un candidat à briguer un mandat dans une circonscription oîi il n'a aucun intérêt, est, sans aucun doute, favorisée par ce fait que plusieurs Ministres sont nécessairement des membres de la Chambre des Communes. L'inconvénient qu'il y aurait à priver un homme du droit de servir la nation, sous prétexte qu'il ne peut se faire nommer au lieu de sa résidence serait intolérable. Cette raison n'existe pas en Amérique, oîi les Ministres ne peuvent pas faire partie du Congrès. En France, en Allemagne et en Italie, la pratique est la même qu'en Angleterre. Bien des candidats se présentent dans des localités où ils ne résident pas, bien que leurs chances de succès soient moindres que celles d'un candidat du pays. ;

Il est remarquable que l'ancienne pratique anglaise exigeât de l'élu la résidence dans le comté ou dans le bourg. On la considérait comme l'application, en common laru (comme l'indiquent les mots <( de comitatu tuo » du writ pour l'élection, adressé

candidat dont la maison se trouvait juste en dehors des limites du comté où il se présentait). La pratique anglaise semblerait, par conséquent, être une exception due à des causes spéciales, et la pratique américaine constituer la règle naturelle d'un pays libre, où le gouvernement local a acquis son plein développement, et a poussé de profondes racines dans le peuple. C'est de son gouvernement local que le peuple américain a tiré ses théories politiques, et il a appliqué à ses Assemblées d'Etat et à son Assemblée nationale les usages qui avaient grandi dans des champs plus modestes (1).

Ce sont là les meilleures explications que je puisse don-

au shérif). Cette disposition fut expressément promulguée par le statiUe 1 Henry Y. cap. i. Mais déjà au temps d'Elisal)eth. elle n'était plus appliquée ; et, en 1681, le Lord-C h ief Justice Pemberton décida « que Ion devait faire d'autant moins de cas de cette ancien statute 1 Henry Y que la coutume avait toujours consacré le contraire. » Ce statute fut abrogé par la loi 14 Geo., III, cap. oO. Voir Anson, Law and Custom of the Constitution, vol. I, p. 83 ; Stcbbs, Constit. Hist., vol. III, p. 424. Le docteur Stubbs fait observer que la raison de lobligation de résidence dans l'ancien temps était d'assurer « à la Chambre des Communes le caractère d'un corps vraiment représentatif. » M. Hearn (Oovernment of England) estime que l'on dut renoncer à cette obligation, parce qu'il devint difficile de trouver des gentlemen campagnards (ou môme des bourgeois) possédant les connaissances juridiques et les capacités politiques qu'exigeaient les luttes constitutionnelles des xvi^ et xvii^ siècles.

(1) Pendant que le Président Garfield était l'un des leaders de la Chambre des Représentants, son parti conçut des craintes sur son élection dans le district de sa résidence, à cause de l'opposition d'un puissant parti démocrate. L'un de ses amis, (à qui je suis redevable de lanecdote), anxieux d'assurer sa nomination à la Chambre, alla dans le district voisin pour y souder le parti républicain sur la possibilité de présenter la candidature de M. Garfield. Ils se mirent à rire de l'idée. « Comment, il n habite pas notre <{istrict I » J'ai entendu dire qu'un membre du Congrès ayant, après sa nomination, élu domicile dans un district voisin, fut obligé, sous la pression de l'opinion publique, de renoncer à son siège.

ner d'un phénomène qui frappe d'autant plus les Européens qu'il existe chez un peuple plus remuant et plus nomade qu'aucun autre de l'Ancien Monde. iMais je suis encore dans la surprise où m'a plongé la force de ce sentiment local, sentiment non moins puissant dans les nouvelles régions du Far-AYest que dans les anciennes « républiques » de Massachusetts et de la Virginie. Quelque éclatante que soit la lumière de la critique qui vient frapper les diverses parties de ce système, ce point n'a jamais été censuré, parce qu'on le considère comme faisant partie de l'ordre naturel et logique des choses.

En tant qu'elle concerne l'obligation de résidence dans l'Etat, la restriction se comprend. A l'origine, le sénateur était une sorte d'ambassadeur de son Etat. Il est choisi par la législature ou autorité collective de l'Etat. l\ ne peut convenablement être citoyen d'un Etat et en représenter un autre. Même le Représentant à la Chambre d'un Etat qui en habiterait un autre pourrait être embarrassé, ne sachant auquel faire acte de fldélité, bien qu'il y ait des groupes d'Etats, comme ceux du Nord-Ouest, dont les grands intérêts industriels sont, en substance, identiques. Mais quelle raison peut-il y avoir à empêcher un candidat résidant dans une partie d'un Etat de se présenter dans une autre, un Philadelphien, par exemple, d'être nommé pour Pittsbourg, ou un Bostonien pour Lenox à l'Ouest de Massachussets? En Europe, un député n'est pas moins actif ou moins heureux dans la poursuite des intérêts locaux de ses commettants, parce qu'il n'habite pas au milieu d'eux. Souvent, son succès n'en est que plus grand, parce que son influence personnelle ou son talent de persuasion sont plus grands que ceux des candidats locaux, et lorsqu'il y a conflit d'intérêts,, son zèle et son activité vont tout d'abord à ses électeurs et non pas au lieu de sa résidence. Le mal est double. Des hommes de talent médiocre sont nommés par cette raison qu'il y a, dans le pays, des régions où l'homme d'Etat ne pousse pas, et où personne, c'est-à-

dire aucun de ceux qui briguent le mandat de membre du Congrès, ne dépasse la moyenne par ses capacités politiques. Et, par contre, des hommes d'une intelligence et d'une activité supérieure se voient empêchés de faire leur trouée. De tels hommes se rencontrent principalement dans les grandes cités des plus anciens Etats. C'est à peine s'il y a là assez de place pour tous, mais il n'y a point d'autre porte au Congrès. Boston, New-York, Philadelphie, Baltimore, pourraient fournir six ou huit fois autant d'excellents membres qu'il y a de sièges dans ces villes. Comme de tels hommes ne peuvent entrer au Congrès du lieu de leur résidence, ils n'y entrent pas du tout, et la nation est privée du bénéfice de leurs services. De plus, des carrières se trouvent interrompues. Un politicien d'avenir peut perdre son siège dans son propre district, à la suite de quelque changement d'opinion, ou peut-être parce qu'il a offensé, par trop d'indépendance, ceux qui tienn^t les fils des élections. Puisqu'il ne peut trouver ailleurs un siège, il se trouve à la côte ; sa vie politique est close, et d'autres jeunes hommes, amoureux de l'indépendance, se le tiennent pour dit. Des changements dans les lois d'Etat ne guériraient pas le mal, car l'habitude de ne choisir que des candidats locaux, est si profondément enracinée qu'elle survivrait probablement longtemps à l'abolition d'une loi restrictive, et dans les Etats où pareille loi n'existe pas, cette coutume n'est pas moins puissante (I).

II. Tout sénateur et représentant reçoit un salaire fixé à présent à 50(>0 dollars (-25000 fr.) par an, et une allocation (appelée mileagé) de i20 sous par mille, pour frais de voyage de Washington chez lui, plus 125 dollars (()25 francs), pour fournitures de bureaux. Le salaire va de soi. 11 ne fut pas introduit dans le but de permettre à

(1) Dans le Maryland, Etat ù peu près coupé en deux par la baie Chesapeakc, il est d'usage invariable que l'un des deux Sénateurs soit choisi parmi les résidents à lest de la baie, et le second parmi ceux de la rive ouest.

282 OBSERVATIONS (îÉNÉRALES SUR LE CONGRES

des ouvriers d'entrer au Congrès, mais comme une conséquence de la théorie générale que tout travail public doit se payer (1). Les raisons en sont plus fortes qu'en Angleterre ou en France^ parce que les distances à parcourir entre Washington et la plupart des Etats sont si grandes, et l'obligation d'assister à toutes les séances si stricte, qu'un homme ne peut s'occuper de sa profession ou de ses affaires et siéger en même temps au Congrès. Si, en servant la communauté, il perd ses moyens d'existence, la communauté lui doit une compensation ; est-il besoin d'ajouter que la classe des personnes que leurs moyens privés met au-dessus des besoins d'une position lucrative ou d'une compensation pour l'interruption de leur travail est comparativement faible, môme aujourd'hui, et existait à peine à Tépoque du vote de la Constitution ? Les cyniques se placent sur un autre terrain pour la défense de l'indemnité parlejnentaire, « ils voleraient davantage, disent-ils, s'ils n'étaient pas payés » ; ils s'arrangeraient de manière que la politique se soutint elle-même, comme Napoléon faisait de la guerre. Bonne ou mauvaise, la chose est nécessaire et personne ne parle de l'abolir. Son existence ne fournit, pour cette raison, aucun argument pour son introduction dans un petit pays, possédant une classe riche et oisive. En somme, les conditions des pays européens sont si différentes de celles de l'Amérique qu'il ne faut point chercher, dans l'expérience américaine, un argument en faveur ou à rencontre de la rémunération du travail législatif, .le ne pense pas que l'usage soit mauvais, en ce qu'il pourrait empêcher des hommes de mérite d'embrasser la carrière politique, ces hommes n'éprouvant pasplus de honte à encaisser leurs 5 000 dollars, qu'un duc anglais son salaire de secrétaire d'Etat. Il se peut que le principe de l'indem-

(1) Benjamin Franklin combattit vivement cette théorie en 1787, mais trouva peu decho. Voyez son remarquable discours dans Life of Franklin, vol. III, p. 389, de John Bigelow.

nité fortifie la tendance des membres à se regarder comme de simples délégués, cette tendance a toutefois d'autres racines plus profondes. Cet usage contribue à entretenir une classe de politiciens de profession, car le salaire du membre du Congrès, bien que petit, comparé aux revenus de certains négociants ou avocats, est une attraction pour ceux qui appartiennent à la classe de la société où se recrutent ordinairement les politiciens de profession. Mais les auteurs européens, qui le considèrent comme étant la cause première de cette classe, se trompent. Cette classe existerait, quand bien même les membres n'eussent pas été payés, et continuerait à exister si l'on en supprimait ie traitement. D'autre part, le bénéfice que recherchent les Européens du paiement des législateurs par l'introduction d'un grand nombre de représentants ouvriers a été, jusqu'ici, peu désiré et n'a été nullement assuré. Peu de personnes de cette classe sont candidats en Amérique ; et ce n'est que tout récemment que la classe ouvrière s'est considérée comme un corps distinct ayant des intérêts séparés et a agi en conséquence (1).

En 1873, le Congrès décréta l'augmentation de la plupart des salaires officiels, et, entre autres, de ceux des sénateurs et des représentants, qu'il éleva de 5000 dollars à 7 500 (37 500 francs). Toutes les augmentations ne devaient avoir d'effet que pour l'avenir seulement, à l'exception des salaires congressionnels, qui étaient rétroactifs. Cette attribution éhontée à lui-même par le Congrès de presque 200000 dollars souleva tant d'indignation, que l'act, sauf en ce qui concerne les salaires du Président et des juges fédéraux, fut repoussé par le Congrès

(1) Dans Victoria (Australie), les membres de la Chnml)re populaire reçoivent un salaire de 7 300 fr. par an ; le paiement est la règle des colonies autonomes de l'Angleterre. En France et dans quelques-uns des états allemands (le Reichtag excepté), les représentants sont payés. En lUiiie, ils n'ont pas d'indemnité, mais bénéficient du parcours gratuit sur les chemins de fer.

suivant. Il est connu sous le nom de backpay grab. III. — Les fonctions de nnembre du Congrès sont, en général, de courte durée. Les sénateurs sont quelquefois élus pour deux, trois ou quatre termes successifs par la législature 'de leur Etat, bien qu'il puisse arriver au meilleur d'entre eux de perdre son siège par quelque changement dans l'équilibre des partis, ou par les intrigues d'un compétiteur. Mais un membre de la Chambre peut bien rarement se sentir solidement en selle. S'il est assez éminent pour être nécessaire à son parti, ou s'il a des relations intimes avec ceux qui tiennent dans son district les fils des marionnettes, il peut, dans les Etats de l'Est et du Centre, et plus encore dans ceux du Sud, tenir bon pendant trois ou quatre Congrès, c'est-à-dire pendant six à huit ans. Il en est peu qui restent plus longtemps. Dans l'Ouest, un membre serait fort heureux de durer aussi longtemps. On y regarde un siège comme une bonne chose qui doit faire le tour. Il com.porte, pense-ton, un salaire, et puis on -va gratis à Washington pendant deux étés et deux printemps voir un peu du beau monde, et se frotter aux ambassadeurs des grandes puissances de l'Europe. Les leaders locaux font les yeux doux au siège, et trafiquent entre eux, plus ou moins ouvertement, leur tour d'en jouir. Avoir été membre du Congrès n'est point un avantage, tout au contraire, c'est une raison pour être mis de côté; ne faut-il pas en effet que d'autres aient leur tour? La rotation, chère, il y a un siècle, aux démocrates de l'école de Jefferson, charme encore les moins éduqués. Ils y trouvent une reconnaissance du principe égalitaire, et n'ont aucune idée des avantages que donne l'expérience ou la pratique. C'est une reconnaissance et une application du principe égalitaire. Un ambitieux doit donc, nuit et jour, penser à sa réélection ; il doit se l'assurer, non seulement en obtenant, s'il le peut, du trésor fédéral des concessions de fonds dans l'intérêt local, et des places

pour les parents et les amis des chefs des comités électoraux, mais encore, en soignant son district, pendant les vacances, avec le zèle assidu d'une « nourrice». On ne saurait rien trouver de plus efficace que cette pratique pour décourager les nobles ambitions ou arrêter le développement d'une classe d'hommes d'Etat accomplis. Il y a peu de professions où l'expérience soit de plus do poids que dans la vie parlementaire. C'est une éducation en soi, et une éducation dans laquelle l'Américain de l'Ouest à l'esprit vif ferait de rapides progrès, s'il lui était permis de rester assez longtemps à Washington. Il ne le peut pas à présent, car la Chambre renouvelle chaque fois la moitié de ses membres et ceux qui restent sont trop absorbés par le souci de leur réélection pour consacrer leur temps à l'étude sérieuse des problèmes politiques. Voilà le résultat d'une doctrine qui afhrme que tout candidat doit être entièrement dépendant de ses électeurs et de la théorie que la politique n'est ni une science, ni un art, ni même un métier exigeant, comme l'agriculture ou le petit commerce, les leçons de l'expérience, mais un don de la nature, pour lequel un homme doué de sens commun convient tout aussi bien qu'un autre.

IV, Ce dernier inconvénient est encore aggravé par la courte durée des Congrès. Si courte qu'elle puisse paraître, celte période fut chaudement combattue comme trop longue au moment de la discussion de la Constitution (1). Les Constitutions des divers Etats qui se formèrent après avoir secoué le joug de l'Angleterre fixèrent toutes, pour leurs Assemblées, la durée d'un an, à l'excep-

(1) Dans la Convention de Massachussets de 1788. <iuand la question fut discutée, le général Thomson s'écria dans une patriotique apostrophe : « 0 mon pays, n'abandonne jamais tes élections annuelles : jeunes gens, ne donnez jamais votre précieux joyau ». Et il s'excusa auprès de l'Assemblée de son ardeur à défendre ses convictions. Elliot, Dcbatcs, vol. II, p. 16.

lion des Constitutions ultra-démocratiques du Connecticut et de Rhode-Island, où, d'après la charte coloniale, la Chambre ne dépasse pas six mois, et de celle de la Caroline du Sud, qui donne à son Assemblée une existence de deux ans. Ce principe était considéré comme de l'essence de la République à tel point que la maxime : « où cessent les élections annuelles commence la tyrannie » était devenue proverbiale. Les rédacteurs du /^^(/era/ù^e furent même obligés de soutenir que l'autorité limitée du Congrès, surveillée d'un côté par le Pouvoir Exécutif, et de l'autre par les diverses législatures de l'Etat, empêcherait une période de deux ans de constituer un danger pour la liberté, tandis qu'elle était nécessaire pour permettre aux membres de se familiariser avec la loi, et de se rendre un compte exact des besoins des différentes parties de l'Union. La période de deux ans se justifie à un autre point de vue ; elle est considérée comme un contrôle nécessaire à l'élection du Président, en s'interposant entre les deux années que durent ses fonctions. On dit aussi que ces fréquentes élections servent à intéresser le public dans la politique courante; on ajoute que les tentations des marchés en sous-main viendraient à bout de la vertu des membres, s'ils étaient élus pour une plus longue période. Là où les Américains sont unanimes, il y aurait présomption de la part d'un étranger à êfxe d'une opinion différente. Il est permis de faire observer, toutefois, que les dangers que l'on redoutait au début étaient chimériques. Il n'y a point de pays où les représentants soient plus dépendants de l'opinion publique, plus prêts à s'orienter à son plus léger souffle. Les actes publics, les votes, les discours d'un membre de l'Orégon ou du Texas, peuvent être plus étroitement surveillés par ses constituants, que pouvaient l'être, en 4789, ceux d'un Virginien {]). Et comme

(1) Il va sans dire que son attitude dans lés Commissions est rarement connue, mais Je doute que la brièveté de la durée de ses fonctions le rende plus scrupuleux.

la fréquence des élections entraîne l'inexpérience des membres, le Congrès en souffre et son autorité en est atteinte.

V. — Le nombre des membres des deux Chambres américaines semble faible à un Européen, si on le compare d'une part à la population du pays, de l'autre aux législatures de l'ancien monde. Le Sénat ne compte que 90 membres tandis que la Chambre des Lords en Angleterre n'en a pas moins de 570 et le Sénat français 300. La Chambre (élection de 1898) a 357 membres, la Chambre anglaise des Communes G70, et les Chambres française et italienne 584 et 508 respectivement.

Les Américains se demandent, néanmoins, si leurs deux Chambres ne comptent pas, aujourd'hui, trop de membres. Au début, il y avait ::2G membres au Sénat, 05 à la Chambre. Ce chiffre paraissait alors trop mesquin. Mais ce petit nombre avait l'avantage d'assurer le bon fonctionnement de ces Assemblées et de ne pas encourager le verbiage inutile et les vaines exhibitions des salles combles d'aujourd'hui. Les gens sages voudraient que le chiffre de 400, une fois atteint, ne fût jamais dépassé ; ils voient que la Chambre commence à souflrir de la désorganisation, et ils craignent que, composée d'un plus grand nombre de membres, elle n'échappe à tout contrôle (1).

(1) 11 y a une grande part de vérité dans les observations suivantes que je copie dans les n°'54 et 57 du Fédéraliste : « Un certain nombre de membres semble nécessaire pour assurer le bénéfice des libres consultations et discussions et pour se garder contre des combinaisons trop faciles dans des buts malhonnêtes. D'un autre côté, ce nombre ne devrait pas dépasser certaines limites pour éviter la confusion et l'indiscipline d'une foule. Dans toutes les Assemblées très nombreuses, quelle que soit la valeur de ses membres, la passion ne manque jamais d'arracher son sceptre à la raison. Chaque Athénien eùt-il été un Socrate, toute Assemblée Athénienne eût encore été une foule Plus une Assemblée législative comptera de membres, moins nombreux seront les hommes de talent et

VI. — Les membres du Congrès américain sont plus assidus que la plupart des députés européens. La grande majorité non seulement reste fidèlement à Washington durant la session, mais se trouve facilement au Gapitole, souvent à la Chambre même, pendant les séances. On rencontre, par suite, peu de difficulté à former le quorum de la moitié (1), à moins que la minorité ne s'efforce d'empêcher sa formation ; en Angleterre, au contraire, la Chambre des Lords, dont le quorum est de trois, a rarement trente pairs présents, et la Chambre des Communes a souvent de la peine, surtout à l'heure du dîner, à réunir son modeste quorum de quarante (2). Cette obligation d'un quorum élevé, prescrit par la Cons-

de valeur. Il est vrai que c'est précisément sur les Assemlilées nombreuses que l'éloquence et l'habileté de quelques membres a le plus d'action. Dans les anciennes républiques où les Assemblées publiques étaient formées par le peuple entier, on voyait généralement un seul orateur, ou un homme d'Etat adroit, gouverner avec un pouvoir aussi complet que s'il eût tenu un sceptre dans la main. D'après le même principe, plus une Assemblée représentative se rapprochera d'une foule, plus elle aura à souffrir des infirmités inhérentes aux réunions collectives du peuple. L'ignorance sera la dupe de la ruse, et la passion l'esclave du sophisme et de la déclamation. Les peuples ne se trompent jamais plus que lorsqu'ils supposent qu'en multipliant leurs représentants, ils élèvent une barrière plus forte contre le gouvernement du petit nombre. L'expérience leur prouvera toujours, au contraire, qu'après s'être assurés d'un certain nombre de représentants nécessaire à la sécurité publique, à la connaissance des besoins du pays et à la diffusion de sympathie avec la société tout entière, ils contrecarreront leurs propres vues, par chaque addition nouvelle ».

Il est vrai que la Chambre des Communes, avec ses 670 membres, ne s'est pas montrée indisciplinée, mais le nombre des membres présents dépasse rarement 430, et il n'y a des sièges que pour 3G0.

(1) Bien que l'huissier fasse quelquefois tout le tour de Washington en voiture pour relancer des membres chez eux, et les amener au Capitole.

(2; La Chambre d'Olivier Cromwell de 3G0 membres, y compris 30 d'Ecosse et 30 d'Irlande, avait un quorum de GO.

litution, a sans doute contribué à celte assiduité, mais il y a à ce lait d'autres raisons : la distance de Washington aux résidences de la plupart des membres empêche qu'ils ne fassent le voyage pour un très court séjour ; il y a aussi le fait. que fort peu d'entre eux s'occupent de la conduite de leurs affaires ou de l'exercice de leur profession pendant la durée de ia session. Les hommes de loi, les négociants, les industriels laissent leur travail à des associés; d'autre part, beaucoup sont des politiciens et pas autre chose. A Washington, ville sans commerce ni industrie, l'intrigue politique ou semi politique est la seule occupation lucrative possible ; car la Cour Suprême n'emploie que quelques maîtres du barreau. Plus un pays est démocratique, plus il exige de la part de ses membres d'assiduité et d'attention aux requêtes de leurs électeurs (l). En dehors de la chasse aux emplois pour ses électeurs, fastidieuse obligation qui absorbe une bonne partie du temps du membre du Congrès, ses devoirs ne sont pas plus pénibles que ceux d'un membre du Parlement anglais qui désire se tenir à la hauteur des questions courantes. Les séances ne durent ni aussi longtemps, ni aussi tard qu'à la Chambre des Communes ; les questions discutées sont moins nombreuses^ les livres bleus à lire moins nombreux, la correspondance (excepté pour les emplois) moins importune. La position de sénateur est plus absorbante que celle de membre de la Chambre, parce que tout son Etat, et non seulement un district, a des droits directs sur lui, et parce que, appartenant à une Assemblée moins nombreuse, il encourt une plus grande responsabilité

(1) Avant le bill de réforme de 1832, il y avait rarement plus de 200 membres présents à la Chambre des Communes, et elle ne siégeait que deux ou trois heures par jour. L'un des membres du llumpshire, vers 1820, nommé pendant treize années consécutives, et jouissant d'une parfaite santé, ne parut que trois fois à la Chambre. Il ne semble pas que le cas eût été considéré comme très singulier.

individuelle, et siège à deux ou trois Commissions au lieu d'une.

VII. — Les occasions de se distinguer font défaut au Congrès, et la carrière politique a peu d'attraits pour la plupart des Américains (1). Il faut à un nouveau membre au moins une session pour apprendre la procédure de la Chambre. Les débats importants sont rares, les comptes-rendus des journaux courts et peu lus. Le travail le plus sérieux se fait dans les commissions, le monde n'en sait rien, et une grande part du travail est en pure perte, bien des projets de lois étudiés dans les Commissions ne paraissant jamais devant la Chambre. Une place dans une bonne Commission de la Chambre s'obtient par faveur, et un homme à l'esprit large recule lorsqu'il lui faut faire une semblable démarche auprès du Speaker. L'habileté, le tact, le savoir-faire, font, avec le temps, leur chemin au Congrès comme ailleurs. Mais on n'y dure pas généralement longtemps. Il n'y a qu'une forte influence locale, ou quelque remarquable service rendu à son parti, qui puisse conserver son siège à un candidat pendant deux ou trois Congrès. C'est pourquoi le zèle d'un jeune politicien ne se refroidit nulle port aussi vite qu'à la Chambre des Représentants. Un labeur ingrat, celui de tourner une manivelle qui n'enregistre que ses propres tours, ou d'écrire des articles qu'un éditeur rejette sans cesse, est, de toutes les choses, la plus décourageante qui soit, plus décourageante même que le mérite non reconnu, car, dans ce cas du moins, l'amour-propre reste sauf. Tout labeur pour le public est généralement improductit dans la Chambre des Représentants, comme dans toutes les Chambres d'ailleurs ; mais celui accompli dans l'intérêt pécuniaire des électeurs et amis, est au contraire productif. En obligeant les gens, lé représentant acquiert une réputation d'énergie et d'habileté, qui assure non seulement sa réélection, maisen-

(4) Voir également ch. lvui, post.

core prépare sa nomination pour plus tard à un siège au Sénat, la plus haute ambition des membres du Congres. Le pouvoir, la renommée, les richesses, peut-être, siègent sur ce sommet : mais le plus souvent, le fil léger de la vie se brise alors que les mains sont encore vides de la récompense espérée. Peu de jeunes hommes bien doués et distingués songent à entrer dans la vie publique ; et, en effet, les désappointements et les ennuis en dépassent à ce point les attractions qu'un sentiment puissant de devoir public à remplir, peut seul entraîner de tels hommes dans une telle voie. Le droit, l'enseignement, la littérature, le grand commerce, les finances, les chemins de fer, offrent un avenir plus utile,, laissent espérer plus de profit, de plaisir ou d'honneurs.

Dans Washington, le Représentant est éclipsé par les Sénateurs et les juges fédéraux. Hors de Washington (1), il ne jouit pas d'une grande considération sociale, surtout dans les Etats du Nord ; car, dans le Sud, cette situation a conservé quelque peu de son ancien crédit. Ses avis ne sont pas cités avec respect. Il semble placé dans une suspicion constante d'agiotage, et sent que c'est à lui de prouver que la raillerie courante sur le sujet ne peut lui être appliquée. Les riches ne cherchent donc pas^ comme en Angleterre, à entrer au Congrès pour pénétrer dans la société ; ce moyen ne leur servirait de rien. Les membres du Congrès n'ont pas non plus la même influence sociale que leurs collègues d'Europe, pas plus que leurs femmes ou leurs filles. 11 peut, certes, arriver qu'il vaille la peine de faire la conquête d'un Sénateur, et qu'il y ait intérêt à commencer

(1) Il y a quelques années, un Anglais de marque, visitant l'un des collèges de femmes de la Nouvelle-Angleterre, et désirant connaître quelque chose de la position sociale des élèves, fit la remarque suivante : « Je suppose que vous avez ici pas mal de jeunes filles appartenant aux meilleures familles, des filles des membres du Congrès, etc ?» La question excita tant d'amusement quelle me fut répétée, non seulement comme un exemple de l'ignorance anglaise, mais encore comme une plaisanterie.

par sa femme^ mais le salon ne joue pas un rôle actif dans la vie publique américaine.

Le pays ne va pas au Congrès chercher ses candidats présidentiels, comme l'Angleterre compte sur \t Parlement pour recruter ses premiers Ministres. Les membres du Congrès ont peu de chances d'atteindre aux honneurs. Le Congrès n'est familier ni à l'œil, ni à l'oreille du peuple. Il n'est pas, en un mot, le foyer de la vie politique, comme le sont les Assemblées législatives en France, en Italie et en Angleterre. Bien qu'il soit devenu plus fort vis-àvis des divers Etats, bien qu'il ait allongé les bras dans toutes les directions, et empiété sur le Pouvoir exécutii, il n'est pas devenu plus intéressant pour le peuple, et n'en est ni plus aimé ni plus respecté.

VIII. — Ni le Sénat, ni la Chambre ne comptent de leaders attitrés. Il n'y a ni Ministre, ni ex-Ministre à la tête d'une opposition, ni chefs suivis de groupes distincts, comme l'étaient M. Parnell et ses nationalistes irlandais dans le Parlement anglais, ou M. Clemenceau et leD"^ Windthorst dans les Chambres française et allemande. Aussi, il n'existe pas d'organisation fonctionnant régulièrement en vue de mettre au courant les membres des voles attendus, ou pour leur indiquer la fLiçon dont ils doivent voter.

Cela semble incompréhensible à quiconque est familiarisé avec les méthodes du Parlement, anglais. Comment, demande-t-il, les affaires peuvent-elles marcher; comment chaque parti peut-il se faire sentir comme tel, sans leaders ni Whips.

J'di mentionné les Whips. Disons un mot de cette partie vitale mais peu appréciée, même en Angleterre, du mécanisme gouvernemental constitutionnel.

Chaque parti, dans la Chambre des Communes, a, en outre de ses leaders^ un aide-de-camp nommé par le chef des leaders, et appelé le whipper-in, ou, par abréviation, le whip. Ses devoirs sont : 1° d'informer chaque membre appartenant au parti de tout vote important qui peut se

OBSERVATIONS P.ÉNÉRALES SUR LE COiNGRÈS 293

produire, et de retenir le membre, lorsqu'il le voit quelque part dans la Chambre ou aux environs, jusqu'à ce que le vote ait eu lieu ; 2° de diriger les votes de son propre parti ; 3° de trouver des remplaçants aux membres qui ne peuvent être présents à un vote; 4° de « pointer », c'est-à-dire compter les membres dans chaque vote de parti ; 5° de « se tenir en contact » avec l'opinion du parti, d'en transmettre fidèlement l'impression au leader, ce qui permet à celui-ci de juger jusqu'à quel point il peut compter sur son appui dans les décisions qu'il se propose de prendre. Un membre sans opinion personnelle sur une question, et ne sachant comment voter, demande conseil au Whip. S'il a été régulièrement appelé par celui-ci au moment d'un vote parlementaire important, et que, sans raison grave, il ne se soit pas rendu à cet appel, il est coupable d'un forfait qui n'a de plus grave qu'un vote contre son propre parti. Le Whip ministériel doit en outre « entretenir une Chambre suffisante », c'est-à-dire, veillera l'existence d'un quorum de membres présents, lorsque se discutent les affaires du gouvernement, et surtout disposer d'une majorité, ou, avoir à sa portée un nombre suffisant de partisans pour assurer la majorité du Ministère sur toute question capitale (1). Sans la présence constante et l'activité du Wliip ministériel, le rouage gouvernemental ne fonctionnerait pas un jour, parce que le Ministère courrait le risque de défaites imprévues, de nalure à détruire son crédit et

(1^ Autrefois, il entrait dans les atlributions du Whip ministériel de payer aux membres leurs voles en faveur du gouvernement ; mais cette pratique a cessé depuis près d'un siècle. Le Whip est, cependant, encore cliargé de manipuler les questions de patronage politique, d'où son nom de « Secrétaire du patronage de la Trésorerie ». Les personnes en quùle de places pour leurs amis, ou de litres pour eux-mômes, s'adressent également à lui. 11 communique leurs requêtes au premier Ministre et y ajoute son avis, en indiquant si les services rendusau parti juslifient la demande. Aujourd'hui, ce témoignage n'a plus grande portée i)olilique.

àentraîner sa démission. L'opposition de son côté, etun troisième ou quatrième parti, trouvent nécessaire d'avoir chacun leur ou leurs Whips ; ce n'est que de cette façon qu'ils peuvent agir comme parti, guider leurs adhérents, et peser de toutes leurs forces sur un vote. Aussi, dès qu'un nouveau groupe s'est formé, son premier acte, celui par lequel il proclame son existence, est-il de nommer des Whips, auxquels ses membres pourront demander conseil, et auxquels ils exposeront leurs vues sur la stratégie à adopter dans l'intérêt du parti (l). Ces agenis sont si essentiels en Angleterre à la discipline des armées parlementaires, que tout politicien anglais assistant à une séance du Congrès ne manque jamais de demander tout d'abord: «Où sont donc vos Whips?» et puis : « Comment diable pouvez-vous marcher sans eux?» Il y a une triple réponse à cette question. Les Whips ne sont pas aussi nécessaires à Washington qu'à Westminster. On a imaginé de leur substituer un autre organe, mais le Congrès souffre jusqu'à un certain point de l'insuffisance de la combinaison qui a été imaginée.

Un vote n'a pas au Congrès la même importance qu'à la Chambre des Communes. Dans cette dernière, il peut renverser un Ministère : au Congrès, il faut pour cela autre chose que l'approbation ou le rejet d'une résolution ou d'un projet de loi particuliers. Même au Sénat, où un vofe peut entraîner le rejet d'un traité ou d'une nomination à un poste élevé, il n'apporte aucun trouble à l'existence du Pouvoir exécutif. Il n'est donc pas indispensable à la majorité d'avoir ses troupes toujours prêtes, et le résultat

(1) Même les partis qui ne sont formés que dans un but spécial et dont l'existence sera, selon toutes probabilités, éphémère, comme celui des Anti-Home-Rule libéraux anglais dans la Chambre des Communes nomment comme Whips un ou plusieurs de leurs membres, parce qu'ils ne pourraient pas, s'ils ne se concertaient, agir avec une suffisante efficacité. A la Chambre des Lords, chaque parti a aussi des Whips. mais les votes y ont moins de signification politique et leurs fonctions y sont moins importantes.

OBSERVATIONS GENERALES SUR LE CONGRÈS 29o

qu'un vote heureux apporte à la minorité est de peu d'importance.

Il peut s'élever, cependant, des questions du plus haut intérêt pour un parti : par exemple, un projet de loi par lequel un parti veut assurer la réalisation de ses vues politiques ou gagner la faveur populaire, ou bien une résolution destinée à nuire à un Gouvernement hostile. Il est important pour lui, en pareil cas, de réunir tous les suffrages sur lesquels il peut compter. Au commencement de chaque Congrès, la majorité élit à cet effet une Commission caucus, et il est du devoir du président et du secrétaire de cette Commission (auxquels, dans le cas où il s'agirait d'un bill de parti soutenu par la majorité, est adjoint le président de la Commission qui a étudié la proposition et qui est nécessairement un membre de la majorité) d'agir comme W/iips, c'est-à-dire d'aviser les membres du parti de tout vote important en leur envoyant « un appel », et de prendre toutes les mesures nécessaires pour réunir un quorum et une majorité assez fortes pour faire voter le projet ou la résolution du parti, Mutatis mulandis, (naturellement la minorité s'occupe rarement de s'assurer un quorum), la minorité fait usage des mêmes moyens pour réunir ses membres dans les votes importants. Dans les cas graves ou douteux, où l'on juge prudent de consulter ou de stimuler le parti, la Commission caucus convoque un caiœus^ c'està-dire une réunion de tout le parti où se débat à huit clos l'attitude à prendre, et où l'on décide de la ligne de conduite à suivre (1). Ce vote lie tous les membres du parti,

(1) Un sénateur expérimenté m'a dit que le Sénat caucus do son parti se réunissait en moyenne deux fois par mois, la Chambre caucus moins fréquemment. Un de ses leaders affirme que des « appels » sont lancés en moyenne pour six projets de loi par session, c'est-à-dire de dix à vingt fois, suivant la résistance offerte aux projets de loi de la majorité. Un appel de la majorité est quelquefois signé par le Speaker. Les réunions générales de partis du Parlement sont beaucoup plus rares en Angleterre.

comme le feraient en Angleterre les instructions du leader transmises par le Whip. La désobéissance ne peut pas être punie dans le Congrès lui-même, excepté, bien entendu, de peines inlïigées par les membres du parti ; mais elle met en danger le siège du membre trop indépendant, car les chefs du parti à Washington ne peuvent manquer de communiquer avec les chefs politiques de son district, et ses électeurs refuseront probablement de le renommer à la prochaine élection. Le caucus le plus important d'un (iOngrès est celui du début où se choisit le candidat Speaker ; être choisi par la majorité et être élu, cela ne fait qu'un, évidemment. Comme les vues et les tendances du Speaker déterminent la composition des Commissions, et par suite le cours de la législation, son choix est une question de la plus haute importance, qui' est précédée de semaines d'intrigues et de démarches.

Ce procédé « d'entrée en caucus » remplace en Amérique le leader attitré des autres pays, et a l'avantage de paraître plus en harmonie avec le principe d'égalité démocratique, parce que chaque membre du parti pèse théoriquement d'un égal poids dans les réunions. On s'en sert toutes les fois qu'il est nécessaire d'arrêter une ligne politique quelconque ou de rallier le parti, à la veille d'un vole important. Mais il va sans dire qu'il ne peut pas être employé tous les jours ni pour tous les projets de loi ; de telle façon que chaque membre est, en quelque sorte, libre de voter comme il lui plaît, ou plus exactement comme il plaît à ses électeurs, lorsqu'aucun caucus n'a précédé le vote. S'il n'est pas au courant de la question, il prend l'avis d'un ami ou vote avec l'un des membres les plus en vue de son parti. Quoiqu'il en soit, son vote est douteux : on ne peut le prévoir, ce qui rend incertain le résultat du vote général sur les questions secondaires. Cette raison, ajoutée au pouvoir des Commissions permanentes, explique le manque de stabilité de la ligne politique habituellement suivie par le Congrès. Gomme ses chefs ont relativement peu d'autorité

et qu'un leader ne possède aucun moyen de tenir son parti dans la main quand il s'agit de questions ordinaires, il en résulte qu'on ne trouve ni dans sa conduite, ni dans ses votes une politique bien définie. Il marche en zigzags.

La liberté dont jouissent les membres sur les questions secondaires a l'intéressant résultat de prévenir les dissensions et les divisions dans les partis. Il y a des substances dont la cohésion est d'autant plus grande que les contacts sont plus élastiques. La neige nouvelle n'a-t-elle pas une surface polie sur les pentes les plus abruptes? mais, qu'elle se fonde et devienne glace, et fentes et crevasses ne tardent pas à se montrer. Un véhicule mal suspendu tiendra sur un chemin raboteux, où se faussera et se brisera une voiture plus solide. De sérieuses différences d'opinion peuvent exister dans un parti congressioimel, sans mettre en danger l'unité du parti, car il lui suffit de présenter un front solide dans les rares occasionsoù se produit un vote important. L'apparence d'un accord complet est d'autant plus facilement conservée, qu'il y a peu de débats sérieux, et qu'il est rare que les partisans d'un système provoquent l'autre fraction de leurpacti à se lever contre eux pour les contredire. Quant au membre isolé dont le sentiment, sur une question grave, n'est pas celui de son parti, il hésite à voter contre lui : il a peu de chances, en effet, de définir et de défendre sa position par un discours explicatif.

Dans les temps difficiles, le caucus congressionnel est remplacé par quelque chose comme l'obéissance à des leaders réguliers. M. Thaddeus Stevens, par exemple, avait une autorité reconnue sur la majorité de la Chambre pendant sa lutte contre le Président André Johnson. Le Sénat est plus jaloux de l'égalité de tous ses membres. Un sénateur n'a d'autre autorité que celle que lui donnent une expérience et un talent exceptionnels ; et un caucus sénatorial ne comprenant guère plus de cinquante personnes, est naturellement un rouage plus efficace qu'un caucus de

la Chambre, qui peut dépasser deux cents membres (1).

Le lecteur européen a peut-être été embarrassé, dans ce qui précède, par les apparentes contradictions sur l'organisation des partis dans le Congrès. « La Chambre américaine, après tout, demandera-t-il, est-elle davantage un système de partis que la Chambre des Communes en Angleterre, ou l'est-elle moins ? L'esprit de parti est-il plus fort dans le Congrès que chez le peuple américain en général, ou l'est-il moins?»

En ce qui concerne les conflits sérieux de partis, la Chambre des Représentants est tout autant un système de partis que la Chambre des Communes. Un membre américain, votant contre son parti en pareilles circonstances, est plus sûr de perdre sa réputation et son siège qu'un membre anglais. Mais, pour les questions ordinaires, pour les conflits ne menaçant pas la fortune d'un parti, celui-là est moins lié que celui-ci, parce qu'il n'a ni leaders pour le guider par ses discours, ni whips pour lui donner des instructions privées. Le gain apparent est plus d'indépendance sur les questions qui ne mettent pas en jeu l'indépendance d'un parti. La perte réelle est une législation faible et sans consistance. Cette conclusion est peu encourageante pour ceux qui espèrent voir disparaître de notre législature l'esprit de parti. Une Assemblée délibérante n'est, après tout, qu'une foule; et plus intelligente est la foule, plus elle a de volontés diverses ; plus elle a de peine à devenir une harmonie. Comme toutes les foules, il faut qu'une Assemblée politique soit conduite et commandée.

(1) Il fut un temps où le caucus congressionnel joua, dans l'histoire de l'Amérique, un rôle important qu'il n'a plus. De 1800 à 1824 eurent lieu des réunions de parti des membres du Sénat et des Représentants, qui désignaient les candidats à la Présidence. Chacun des partis les acceptait dès lors comme ses candidats réguliers. En 1828, ces désignations furent faites par les législatures des Etats, et en 1832 fut introduit le système actuel de conventions nationales. (Voir Tpost).

Le mérite d'une Assemblée politique ne réside pas dans l'indépendance de ses membres, mais dans l'action rellexe de son opinion sur les leaders, dans la soumission dont elle fait preuve à leur égard sur toutes les questions d'importance secondaire. Libre à elle de réserver sa désobéissance pour les luttes dans lesquelles les grands principes l'emportent sur la déférence à l'autorité établie, et sur le respect dû à l'expérience.

Ces remarques répondent aussi à la seconde question. L'esprit de parti peut paraître plus faible dans le Congrès que dans le peuple. Cela tient à ce que les questions que le peuple décide aux élections sont toujours des questions de choix entre candidats. Elles sont bien définies et ont éminemment un caractère de parti, parce que les candidats représentent, dans l'Amérique de nos jours, non pas des principes, mais des partis. Chaque fois que dans le Congrès intervient un vote de personnes, le Congrès émet un vote strict de parti. Si le peuple votait aux élections sur des matières qui ne seraient pas à proprement parler des affaires de parti, on remarquerait chez lui la même incertitude que dans le Congrès. L'unité d'action qui fait la vie d'un parti est également intense dans toutes les parties du Système Américain. Mais, en Angleterre, l'existence dans le Parlement d'un Ministère et d'une Opposition, balaye, dans la sphère d'action du parti, bien des questions qui, en Amérique, restent en dehors. 11 en résulte queleCongrès paraît ce qu'il n'est pas en réalité, moins imprégné que le Parlement d'esprit de parti.

GIIAPTTRE XX

En tant que corps législatif, la Chambre et le Sénat ont des pouvoirs similaires et ont avec le Pouvoir Exécutif des relations analogue? (^). Il nous est, dès lors, loisible de les englober dans la même étude, ou plutôt le lecteur peut appliquer au Sénat tout ce que nous dirons de la Chambre considérée comme Assemblée législative (8).

Bien que la Constitution interdise à tout fonctionnaire fédéral de faire partie de la Chambre ou du Sénat, elle ne contient aucune disposition les empêchant d'y prendre la parole; de même, aucun texte ne fait défense à la Chambre

(1) Les rapports existant aux Etats-Unis entre les divers organes du Gouvernement sont si intéressants et si dissemblables à ceux qui existent dans la plupart des pays de l'Europe qu'il m'a paru nécessaire de les décrire avec quelque détail et en me plaçant à des points de vue différents. Dans ce chapitre, on trouvera un exposé des relations de travail du Président et du Congrès, telles qu'elles existent actuellement ; le chapitre suivant contient un examen de la théorie générale des fonctions respectives des Pouvoirs exécutif et législatif et l'explication de la nature de ces fonctions, d'après le point de vue américain. Dans le chapitre xxv l'ensemble du système américain est comparé au système de Cabinet de la Grande-Bretagne et de ses colonies.

(2) La Chambre peut seule présenter des bills de création de ressources, mais ce privilège est étranger à ce qui suit,

(3) Les fonctions executives du Sénat ont été examinées au chapitre XI.

de convoquer qui elle veut et de donner la parole à qui elle veut. Dans les premiers temps, Washington se rendait au Congrès et prononçait son discours d'ouverture. Une fois même, il resta au Sénat pendant la discussion et émit son opinion. Lorsque Ilamilton, le premier secrétaire du Trésor, prépara son fameux rapport sur les finances nationales, il demanda à la Chambre si elle voulait l'entendre ou si elle préférait un rapport de lui. Elle choisit le rapport. Ce fait créa un précédent qui fut suivi par les Ministres subséquents (1). Il en fut d'ailleurs de même en 1801 pour le discours d'ouverture : le Président Jefferson fut le premier à le transmettre sous forme de message écrit au lieu de le prononcer, et ses successeurs l'imitèrent. Aujourd'hui, un membre du Pouvoir Exécutif ne prend la parole devant aucune des deux Chambres ; et quand un Ministre paraît devant une Commission, c'est à titre de témoin pour répondre à des questions, et non pour exposer ses théories propres et les défendre. Peu de rapports directs existent «ntre le Congrès et l'Administration, et aucun sentiment d'indépendance et de communauté d'ac-

(1) Une Commission du Sénat a déposé un rapport donnant au.v Ministres le droit de prendre la parole dans le Congrès (Voyez plus haut note au chapitre ix) ; et celte disposition se trouve reproduite dans la Constitution de la Confédération du Sud (voyez note au clmpitre xxvi à la lin de ce votumej. Bien entendu, le Président a le droit d'entrée au Sénat, mais il ne prononce pas de discours. Il ne va pas à la Chamhre des Représentants. Il en est de menuqu'en Angleterre . où aucun roi n'est entré à la Chamhre des Communes, à l'exception de Charles 1*% en 1G42, lors(iuil voulut arrêter les cinq memhres. C'est la scène que raconte le .hnniul : «Sa Majesté entra dans la Chamhre et prit le fauteuil du Président, disant: « Messieurs, je suis fâché de vous rendre visite en une telle occurrence ». Le résultat ncncouragea pas ses successeurs à renouveler ces visites ; mais il arriva à Charles II d'assister aux déhats de la Chamhre des Lords et de donner même aux Lords It; conseil d'être plus calmes ; Anne y vint quelquefois ; et il ny a rien, à noire avis, qui empoche, à l'heure actuelle, lo souverain d'y assister.

tion comme dans les autVes pays parlementaires (1). Qu'on songe aussi qu'un Ministre peut n'avoir jamais siégé au Congrès et être ignorant de son tempérament et de ses habitudes. Six membres du Cabinet de M. Cleveland, en 1888, n'avaient jamais fait partie de Tune ou de l'autre Chambre. Le Président lui-même, tout en étant redevable à son parti de son élévation au pouvoir, n'en est pas nécessairement le leader principal, ni même un des leader.'^ les plus en vue. Il n'exerce, par suite, aucune influence sur les délibérations des membres du Congrès appartenant à son propre parti et il ne dirige pas leur politique. Le Congrès n'est nullement obligé de prendre en considération les projets de loi qu'il leur signale comme urgents, et, en fait, les réformes qu'il suggère chaque année au Congrès sont souvent négligées, même quand son parti a la majorité dans les deux Chambres, ou que la question est étrangère à la politique.

Le Président et son Cabinet n'ont pas de porte-parole attitré dans les Chambres. Un Sénateur ou un Représentant privé peuvent être en communication confidentielle avec eux, et leur servir d'instrument ; mais il est probable qu'il serait porté plutôt à désavouer ce rôle de mandataire du Ministère qu'à en tirer vanité. Le Président exerce une certaine autorité sur les membres du Congrès, grâce à son droit de patronage ; il peut leur distribuer des fonctions publiques, soit à eux, soit à leurs amis, approuver ou rejeter des bills dans lesquels ils sont intéressés. Les ministres, de leur côté, peuvent passer avec leurs agents des contrats lucratifs. Ce pouvoir est considérable ; le Président a cependant bien soin d'en faire un usage secret, le moindre soupçon de corruption, étant de nature

(1) La Chambre a voté, il y a quelques années, un bill transportant les affaires indiennes du secrétariat de l'Intérieur au secrétariat de la Guerre. Ce bill fut voté sans avis des Ministres compé tents.

à compromettre à jamais, aux yeux du peuple, les membres du Conférés et à exposer le Pouvoir exécutif à des accusalions. Le Président, en prenant le pouvoir, a l'habitude de rompre ses intimités. Il en résulte un encouragement à l'intrigue; le but de ces sollicitations secrètes peut être légitime; mais, par cela seul qu'elles sont exercées clandestinement, elles échappent rarement au soupçon. Lorsque le Président ou un Ministre sont l'objet d'attaques dans le Congrès, il n'est du devoir d'aucun des membres de cette Assemblée de chercher à justifier leur attitude. Le fonctionnaire qui est l'objet d'accusations peut adresser au Congrès une défense écrite ou persuader à un de ses membres d'exposer son cas ; ce procédé, toutefois, est loin de présenter les avantages du système parlementaire en usage en Europe, dans lequel la victime de l'accusation a le droit de discuter les diverses charges dirigées contre lui et de montrer qu'il n'a pas peur de répondre à de nouvelles attaques et d'entrer en lutte. Ainsi, par son exclusion du Congrès, le Pouvoir Exécutif se trouve dans l'impossibilité de diriger et de guider le Pouvoir Législatif et de défendre dans la discussion les actes de son administration.

Examinons maintenant les pouvoirs du Congrès sur le Pouvoir exécutif. Les deux Chambres du Congrès peuvent séparément ou conjointement voter des résolutions invitant le Président ou ses Ministres à prendre certaines mesures, ou désapprouvant celles qui ont été prises. Le Président n'est nullement obligé de s'incliner devant elles : il est môme libre de n'y prêter aucune attention. Elles n'ont pas d'influence sur la durée de son mandat, ne diminuent en rien sa puissance (1). D'ailleurs, si la résolution en

(1) En Angleterre, une résolution de la Chambre des Communes seule est considérée comme impérative pour tous les actes du Pouvoir exécutif ; la raison en est que la Chambre des Communes a le droit de renverser le gouvernement sil ne suit pas ses indications. Il y a même eu des cas, dans ces dernières années, où le Pouvoir exécutif a cessé d'appliquer les dispositions d'une loi qui

question blâme l'acte d'un Ministre, le Président n'échappe pas à sa responsabilité en la rejetant sur ce Ministre, c'est sur lui en effet et non sur son domestique ou son conseiller que la loi la fait retomber.

Chacune des Chambres du Congrès a le droit de nommer une (Commission avec la mission de convoquer un ministre et d'examiner sa conduite : celui-ci est libre de répondre à cette convocation par un refus, mais, en pratique, il ne le fait jamais. La seule chose que puisse faire la Commission, une fois qu'il a répondu a son appel, est de l'interroger. Il peut échapper à leurs questions, les dépister au moyen d'adroits stratagèmes et même leur répondre impunément qu'il a le désir de suivre ses propres inspirations et pas d'autres. 11 n'a qu'un seul maître, un seul juge de ses actions, le Président.

Le Congrès est libre de refuser au Président le vote des lois qu'il sollicite; de cette façon, il le mortifie, le met dans l'embarras et espère l'amener à céder ; mais il n'y a qu'un Président timide, ou un Président très résolu à arriver au but que poursuit le projet de loi, pour être ému par cette lactique.

11 est loisible au Congrès de voter des bills 'enjoignant au Président ou à quelques-uns de ses Ministres de faire ou de s'abstenir de faire certains actes laissés jusqu'alors à leur appréciation, et rien ne l'empêche de chercher à enchaîner les fonctionnaires en leur indiquant en détail leur conduite. Le Président opposera probablement son veto à de tels bills, comme contraires à la saine politique administrative. A supposer toutefois qu'il les signe ou que le Congrès passe par-dessus son veto, la question peut se poser de savoir s'ils sont dans les limites des attributions constitutionnelles du Congrès, ou s'ils sont, au contraire, frappés de nullité comme empiétant sur le pouvoir discrétionnaire

ii'élait pourtant pas abrogée, simplement parce que la Chambre des Communes avait fait comprendre qu'elle les désapprouvait.

donné par la Constitution au chef du Gouvernement exécutif. Lorsque le Président (ou un Ministre) objecte leur caractère inconstitutionnel et refuse de s'y conformer, le seul moyen de trancher la question est d'en saisir la Cour suprême, comme il est fait chaque fois qu'un point de droit est contesté. Cette procédure n'est, cependant, pas toujours possible. Dans le cas où elle l'est etque la Cour se prononce contre le Président, il reste encore à ce dernier la possibilité du refus d'obéissance ; le Congrès n'a plus alors à sa disposition qu'un seul moyen, la mise en accusation.

La mise en accusation que nous avons déjà étudiée est la grosse pièce d'artillerie dans l'arsenal du Congrès, mais précisément parce qu'elle est si grosse, elle est d'un usage ordinaire difficile. Elle est comme un canon de cent tonnes qui exige, pour être mis en position, un mécanisme des plus compliqués, pour être tiré, une quantité considérable de poudre, et pour être ajusté, un point de mire très étendu. Ou, pour me servir d'une autre comparaison, la mise en accusation est ce que les médecins appellent un médicament héroïque, un remède désespéré, très propre à être employé contre un fonctionnaire coupable de crimes politiques, mais tout à fait disproportionné au châtiment de délits de peu d'importance. Le seul Pré.^ident (Andrew Johnson) contre lequel elle ait été mise en pratique avait, pendant deux ans sans interruption et avec une grande intempérance de langage, défié le Congrès ; il lui avait opposé une résistance acharnée, et tout le mécanisme du Gouvernement avait été soumis à une tension extrême. Cependant, le Sénat ne put pas le convaincre de culpabilité, aucun délit n'ayant été établi contre lui d'une façon évidente. Comme on le voit, la mise en accusation ne garantit pas la coopération du Pouvoir exécutif et du Congrès : elle n'a, d'ailleurs, jamais été imaginée dans ce but.

Il résulte de cet exposé que le Congrès ne peut pas faire prononcer la révocation d'un fonctionnaire. La seule chose, qui lui soit permise, c'est de faire examiner

sa conduite par une Commission et d'essayer de l'amener, par ce moyen, à donner sa démission. Rien ne l'empêche de demander au Président sa tête, si cependant celui-ci, qui est son maître, prend parti pour lui, ou que, d'autre part, il refuse de se retirer, il n'est pas possible de l'aire davantage. 13ien entendu, il reste la ressource de la mise en accusation, mais on ne met pas en accusation quelqu'un parce qu'il aura outrepassé ses pouvoirs ou fait preuve de négligence, de même qu'on ne se sert pas de marteauxpilons pour casser des noix. Et nous arrivons ainsi à cette conclusion que le Congrès a parfaitement le droit d'examiner dans tous ses détails la conduite d'un fonctionnaire, de le blâmer, de lui indiquer des règles pour sa gouverne, mais qu'il ne peut pas s'en débarrasser. La situalion est analogue à celle d'administrateurs d'urte Compagnie qui seraient obligés de garder un Directeur, en qui ils n'ont plus confiance, parce qu'il n'aurait pas été nommé par eux, mais par les actionnaires.

Reste le pouvoir, qui a été longtemps regardé dans les pays libres comme la citadelle de la suprématie parlementaire, nous voulons parler du pouvoir de la bourse. La Constitution tient le Président soigneusement éloigné de cette citadelle et accorde au seul Congrès le droit de voter des crédits et de les affecter aux services de l'Etat. L'administration qu'elle impose aux finances nationales est bien une preuve manifeste de la séparation du Pouvoir législatif d'avec le Pouvoir exécutif. Dans cette matière d'une importance capitale, l'administration n'a le droit ni de proposer, ni de surveiller : elle n'est pas assurée que chaque département obtiendra l'argent qui lui est nécessaire, que l'argent n'ira pas là où il n'est pas utile, que les impôts seront perçus aussi facilement et aussi économiquement que possible, qu'à la fin de l'année une balance équitable s'établira entre les dépenses et les recettes, que les dépenses ne seront pas exagérées et seront chaque année à peu près égales à ce qu'elles étaient l'année précédente.

Tout cela, elle ne le peut pas, parce qu'elle est exclue du Congrès. Ainsi, elle se trouve, d'une part, privée d'influence, et de l'autre soumise à une responsabilité. Les fonctions que devrait remplir le Minisire des Finances sont données à des Commissions et réparties entre les Présidents de plusieurs Commissions des deux Chambres, qui n'ont entre . elles aucun rapport. Nombre d'affaires qui exigeraient l'expérience, la pénétration, le sentiment d'économie d'un Ministre responsable, sont abandonnées à des Commissions qui sont puissantes, mais non responsables, et à des Chambres dont la responsabilité nominale est malheureusement, en pratique, affaiblie par le manque d'organisation et de méthodes appropriées.

Jusqu'à quel point le pouvoir de la bourse permet-il au Congrès de contrôler le Président ? Bien moins que dans les pays d'Europe. Le Congrès pourrait écarter les projets auxquels le Président attache de l'importance, en rejetant les crédits. S'il engageait des opérations militaires — la Constitution ne lui permet pas « de déclarer la .guerre », ce droit étant réservé au Congrès — les membres de la Chambre pourraient le paralyser en repoussant le vote des sommes nécessaires à l'armée. S'il renouvelait l'audacieuse tentative de Jefferson d'achat d'un nouveau territoire, ils pourraient refuser l'argent nécessaire à l'acquisition. Mais si, tout en se tenant dans les limites de ses fonctions constitutionnelles, il ne croyait pas devoir entrer dans leurs vues, s'il se refusait, par exemple, malgré leurs demandes réitérées, à solliciter la libération de citoyens américains qui languissent dans les prisons à l'étranger, ou à faire cesser les désordres dans un Etat dont le Gouvernement a sollicité l'intervention fédérale, ils se trouveraient dans une situation très embarrassée. Et, en effet, en rejetant les demandes habituelles de crédits, et en arrêtant, par suite, le fonctionnement du Gouvernement, ils feraient beaucoup plus de tort au pays et à eux-mêmes qu'au Président, et, pour employer une expression communément

usitée, ils se couperaient le nez pour dépiter leur figure. Légalement, ils ne pourraient refuser de voter le traitement du Président, puisque ce traitement lui est garanti par la Constitution, et ils n'auraient aucun moyen, à moins que ce ne fût par le succès d'une mise en accusation, de le déloger de la Maison Blanche, ou de lui enlever son titre de chef des fonctionnaires fédéraux et son droit à leur obéissance.

Aussi, chaque fois que le Congrès a été bien décidé à amener le Président à la raison en se servant de ses pouvoirs en matière budgétaire, et qu'il s'est trouvé dans un cas où la législation ordinaire ne lui offre pas les ressources suffisantes pour l'atteindre (soit parce que cette législation eût été inconstitutionnelle, soit parce que la majorité des deux tiers lui eût fait défaut), il a procédé d'une autre façon : il n'a pas refusé intégralement les crédits, comme aurait fait, dans des circonstances analogues, la Chambre anglaise des Communes ; il s'est contenté d'attacher aux bills d'appropriation ce qu'on appelle un rider. Il y a plu-^ sieurs années déjà, la Chambre contracta l'habitude, habitude dans laquelle elle se complaît aujourd'hui librement, d'insérer dans les bills d'appropriation relatils aux services publics des dispositions concernant des questions entièrement différentes qu'elle n'avait pas le temps de faire adopter par la voie ordinaire. En 18G7, le Congrès usa de ce procédé contre le Président Johnson avec lequel il était, à cette époque, en guerre ouverte : elle adapta à un Lill d'appropriation ce référant à l'armée une clause qui enlevait au Président le commandement de l'armée et le donnait au général occupant le plus haut grade (le général Grant). Le Président céda : il comprenait que toute résistance était inutile et que le bill serait voté, malgré son veto, par une majorité des deux tiers. Ainsi fut confirmé un usage dont les inconvénients s'étaient déjà fait sentir. En 1879, la majorité du Congrès essaya de venir à bout, par le même stratagème, du Président llayes, au sujet de certaines mesures concernantle Sud et dont elle souhaitait l'adoption.

Elle « épingla » ces mesures à trois bills d'appropriation relatifs à l'Armée, au Pouvoir législatif et au Pouvoir judiciaire. La minorité dans les deux Chambres combattit avec ardeur les riders, mais fut battue. Le Président opposa son veto aux trois bills, et le Congrès fut obligé de les voter sans les riders. A la session suivante, la bataille recommença dans la même forme, et le Président, en rejetant les bills de crédits, obligea, encore, le Congrès à renoncer aux dispositions qu'il avait « épinglées ». Cette victoire fut évidemment due à l'absence dans le Congrès d'un parti dominant pouvant compter sur la majorité des deux tiers. Elle fut regardée comme ayant tranché le conflit entre le Pouvoir exécutif et le Pouvoir législatif, et aurait pu décourager pour toujours celui-ci d'avoir recours à de semblables tactiques.

Le Président Hayes, dans ses messages de veto, s'élevait avec énergie contre la pratique du Congrès « d'épingler » d'autres questions aux bills de crédits : et, aujourd'hui, un règlement de la Chambre prohibe dans les bills d'appropriation les dispositions créant une nouvelle législation. Cette pratique a certainement causé de grands abus. Elle est interdite par les Constitutions d'un grand nombre d'Etats. Récemment, le Président a fait connaître au Congrès son désir de voir apporter à la Constitution fédérale un amendement lui permettant, comme il est permis au Gouverneur d'Etat dans quelques constitutions récentes d'Etat, de frapper de veto certaines dispositions d'un bill d'appropriation, sans être obligé de le rejeter en entier. Cet amendement est vivement désiré par tous les hommes intelligents : il donnerait au Pouvoir exécutif le moyen de faire son devoir dans le pays, en triomphant des intrigues mesquines qui se cachent dans ces bills, sans perdre pour cela les crédits qui y àont portés et qui sont nécessaires au fonctionnement des services publics. Si insignifiante que paraisse cette modification, son adoption aurait l'avantage de remédier à une imperfection de la Constitution, nous vou-

Ions parler de l'absence dans le Congrès des ministres, et d'économiser à la nation plusieurs millions de dollars par an en diminuant le gaspillage qui est surtout dû à des considérations régionales. Mais la revision de la Constitution donne lieu à tant de difficultés que même un changement étranger aux questions de parti peut rester sans être adopté, longtemps après que l'opinion publique s'est unanimement prononcée en sa faveur.